踐行社會治理理念的路徑探索

劉文光

(云南民族大學管理學院，昆明650031)

社會治理理念是社會治理主體及其工作人員對于社會治理活動的理性認識，是社會治理工作者從事社會治理活動所應具有的思想觀念和宗旨意識，是人們在社會治理活動中所表現出來的共同認可的價值觀和倫理觀，是統領人們社會治理行為的靈魂。本文認為，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要樹立以人為本、服務為先、社會協同、公眾參與、源頭治理、依法治理等社會治理理念，更重要的是需要努力探索踐行社會治理理念的路徑。

一、踐行“以人為本”的社會治理理念，必須走社會治理重點民生化的路子

“以人為本”是社會治理理念的核心，在實踐中具體體現為尊重人、理解人、關心人、幫助人、愛護人、體貼人、解放人，滿足人的合理合法需求，以此調動人參與社會建設的積極性、主動性和創造性，實現人的全面發展和社會的有序運轉。其中，“尊重人、理解人、關心人、幫助人、愛護人、體貼人、解放人、滿足人的合理合法需求”的實踐性問題，從本質上來說，還是民生問題，也就是要解決好人的生存、生計、生產、生活等問題。因此，社會治理雖然涉及很多方面的內容，但踐行“以人為本”的社會治理理念仍然需要從解決民生問題開始，走社會治理重點民生化的路子。踐行“以人為本”的社會治理理念，走社會治理重點民生化的路子，必須加快推進以保障和改善民生為主要內容的社會建設，實現學有所教、業有所就、勞有所得、住有所居、老有所養、病有所醫、死有所終，使改革開放的成果惠及全體人民。具體來說必須解決以下主要問題:一是必須重視教育發展，大力促進教育公平，合理配置教育資源，進一步解決好教育體制問題;二是必須貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策［1］，進一步解決好勞動者的就業問題;三是必須深化收入分配制度改革，努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，進一步解決好收入分配問題;四是必須堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，進一步解決好社會保障問題;五是必須推進醫療保障、醫療服務、公共衛生、藥品供應、監管體制綜合改革，完善國民健康政策，進一步解決好醫療衛生問題;六是必須建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和治理，進一步解決好住房問題;七是必須加大扶貧開發力度，大力拓展社會扶貧領域，完善扶貧工作機制，進一步解決好扶貧開發問題;八是必須堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益，進一步解決好婦女兒童問題;九是必須積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業，進一步解決好老齡服務問題;十是必須健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益，進一步解決好殘疾人服務問題。

二、踐行“服務為先”的社會治理理念，必須走社會治理模式網格化的路子

“服務為先”是社會治理的根本宗旨，是社會治理的出發點和落腳點。“服務為先”的社會治理理念，要求在實踐中必須徹底拋棄“管控為先”的陳舊觀念和舊式做法，社會治理主體及其工作人員必須時時處處想著為公眾的生產、工作、生活創造條件，提供服務，排憂解難。從實際工作來看，近幾年，中國各地探索出來的社會治理網格化模式符合中國國情，實踐證明行之有效，真正能夠把“服務為先”的社會治理理念落到實處。社會治理網格化是在城鄉基層社會治理中將所屬行政區域按照一定的原則和標準劃分成若干個網格狀的單元，各網格責任主體及其成員在實地走訪、調查或借助社會治理電子網絡平臺了解、采集網格內所有居民住戶基本情況及其意見和要求的基礎上，向所轄網格范圍內的居民和住戶提供全覆蓋、互動式、常態化、精細化服務的一種新型治理模式。社會治理網格化模式寓治理于服務之中，實現了社會治理從管控型向服務型的轉變。在新的歷史時期，踐行“服務為先”的社會治理理念，必須走社會治理模式網格化的路子。

踐行“服務為先”的社會治理理念，走社會治理模式網格化的路子，需要重點做好以下幾項工作:一要合理劃分基層服務與治理網格?？梢浴鞍凑胀暾浴⒈憷浴⒕庑?、差異性原則”［2］，在城市以小區、樓宇、巷弄為治理單元，在鄉村以自然村、村民小組或相對集中居住區域為治理單元，在城鄉以家庭(戶)為基本單位，從所轄區域劃分出若干基層治理與服務網格。至于每個網格應該包括多少個家庭(戶)，則需要根據各地實際情況具體確定。按照中國浙江舟山經驗，“農村一般以100—150戶組成一個網格，城市社區則適當擴大”［3］。二要科學組建基層網格服務與治理團隊。可以依據各個網格內群眾的服務需求特點，通過整合不同職業、不同特長、不同方面的服務和治理資源，組建網格服務與治理團隊。網格服務與治理團隊的成員既可包括在職的黨政干部、群團組織成員、人大代表、政協委員等專職人員，還可把生活或工作在網格內的離退休干部、醫生、教師、律師、物管公司人員、科技人員、鄉土人才、村民委員會成員、村民小組長、志愿者等聘請或整合進來，以便為網格內群眾提供多元化的服務。一般而言，每個網格需要配備一個服務與治理團隊，每個網格的服務與治理團隊至少由1名鄉鎮(街道辦事處)機關干部、1名社區干部、1名醫護人員、1名教師和1名民警，以及其他方面的人員組成。三要明確規定基層網格服務與治理團隊的職責?；鶎泳W格服務與治理團隊的主要職責是對網格內的群眾定期或不定期地進行走訪，及時準確地掌握所轄網格中所有居民的家庭狀況，包括人口、計生、教育、就業、住房、醫療、衛生、社會保障、優撫救助、土地承包、家庭生活等情況，主動聯系、協調相關部門和力量幫助群眾解決所反映的矛盾、困難和問題。四要有效搭建基層網格服務與治理信息網絡平臺。這有助于快捷地了解網格內居民住戶的基本情況及其對社會治理的反饋意見和服務要求。搭建基層網格服務與治理信息網絡平臺，需要建立全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的基層網格服務與治理信息系統。該系統至少應該包括基礎數據、民情反映、與民互動、服務辦事、工作交流、系統治理等模塊。該基層網格服務與治理信息網絡平臺的有效搭建，不僅為基層網格治理員提供方便快捷的工作條件，而且有助于基層網格服務與治理團隊之間進行互動互助，極大地提高服務與治理效率。五要及時提供居民和住戶所需服務?；鶎泳W格服務與治理員在履職的過程中，針對網格內的居民和住戶反映的矛盾、問題和服務需求，能夠辦理的事項要及時幫助群眾協調解決，不能辦理的也要及時向上級領導匯報，請求上級有關部門協調解決，體現基層網格服務與治理的高效和精細。

三、踐行“社會協同”的社會治理理念，必須走社會治理主體多元化的路子

長期以來，中國公民社會成長緩慢，社會力量顯得薄弱，社會治理主體單一，但凡基層群眾中產生的社會問題，人們都習慣尋求政府幫助解決，各級政府在社會治理中扮演了什么都管、但又不能做到什么都管好的角色。隨著經濟社會不斷發展，這種社會治理主體單一化的路子已經無法再繼續前行。究其原因，一方面，政府的能力是有限的，面對不斷產生和疊加的社會問題，政府顯得筋疲力盡，也無力承擔所有的社會治理工作;另一方面，伴隨著改革過程孕育和成長起來的部分社會力量有能力協同政府對社會進行治理，政府可以將一部分權力交還給社會行使，充分發揮社會力量的自我治理和自我修復功能?？梢?，在社會治理實踐中，各級政府必須改變過去包攬一切、“單兵作戰”的治理模式，從過去“不該管、管不了、管不好”的領域逐漸退出，把該社會做的事交給社會。這需要政府部門善于調動各種社會力量積極參與到日益繁重的社會治理工作當中，建立政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府治理力量與社會調解力量互動的社會協同治理網絡［4］，切實走出一條以政府為主導、社會多方力量共同參與治理的社會治理主體多元化的路子。

踐行“社會協同”的社會治理理念，走社會治理主體多元化的路子，必須著力培育和發展各種社會力量，促進公民社會走向成熟，并在此基礎上充分發揮社會力量在社會治理中的協同作用。具體來說，必須充分發揮四種社會力量在社會治理中的協同作用。一是充分發揮基層自治組織在社會治理中的協同作用。這需要完善以農村村民自治和城市居民自治為主的基層群眾性自治組織，真正實現基層自治組織自我治理、自我教育、自我服務的目標。從基層自治組織運行效果來看，普遍存在自我治理、自我服務能力較弱的問題。究其原因，主要受基層自治組織缺乏高素質人才的影響和制約，因此，完善基層群眾自治組織，重點是完善基層自治組織的民主選舉制度，把真正有能力并愿意為基層群眾服務的自治組織領導成員選拔出來。只有這樣，在加強和完善城鄉社會治理過程中，基層群眾自治組織即居民委員會和村民委員會的領導成員，才有能力協同政府辦理本地居民或村民的公共事務和公益事業，才有能力調解民間糾紛，協助維護社會治安，真正發揮基層自治組織在社會治理中的協同作用。二是充分發揮民間組織在社會治理中的協同作用。這需要黨和政府高度重視民間組織的建設和治理，一方面，政府部門要適當降低民間組織的準入門檻，積極鼓勵和支持各種民間組織發展，特別要重點培育和優先發展經濟類、公益慈善類、城鄉社區民間組織和民辦非企業單位;另一方面，政府部門要依法加強對民間組織的監督和檢查，使之在國家法律規范下活動，促進民間組織健康發展。同時，政府部門也要重視引導民間組織參與社會治理活動，幫助它們提高在社會治理中的協同能力，特別是民間組織的自治、自律、他律和互律能力，充分發揮民間組織在社會治理中的協同作用。三是充分發揮企事業單位在社會治理中的協同作用。這需要強化各類企事業單位社會治理的責任。企事業單位是整個社會的重要組成部分，是社會協同治理的重要方面。強化企事業單位的社會治理責任，一方面，需要強化企事業單位治理好自己內部“小社會”的思想意識，鼓勵和支持企事業單位積極協調好內部利益矛盾，維護社會穩定;另一方面，需要強化企事業單位主動承擔社會責任的治理理念，鼓勵和支持企事業單位在公益慈善事業等方面積極發揮作用。

四、踐行“公眾參與”的社會治理理念，必須走社會治理方式民主化的路子

在社會治理中樹立公眾參與理念，這是現代社會民主政治發展的必然要求。公眾參與社會治理，是參與式民主在社會治理領域的具體體現，它強調公民和政府對社會事務進行民主討論和協商，并采取行動共同解決社會矛盾和問題。這就意味著踐行“公眾參與”的社會治理理念，必須在治理方式上實現從重管制控制、輕協商協調，向更加重協商協調的方向轉變，走社會治理方式民主化的路子。

踐行“公眾參與”的社會治理理念，走社會治理方式民主化的路子，關鍵是要不斷健全和完善社會治理公眾參與機制。改革開放以來，中國已建立了信息公開制度、公示制度、信訪制度、聽證會制度、專家咨詢制度、協商民主制度等等，有力地促進了公眾參與社會治理的實效性。但隨著改革開放的深入和發展，社會治理面臨的問題更加紛繁復雜，只有不斷健全和完善社會治理公眾參與機制，才能適應新形勢下社會治理的要求，進一步激發公眾參與社會治理的積極性、主動性和創造性。健全和完善社會治理公眾參與機制，具體來說需要做好以下幾方面工作:一是健全政府與公眾之間的信息互通機制。一方面，要通過健全政府信息公開制度，讓公眾了解政府，滿足公眾的知情權;另一方面，要通過健全輿情民意收集制度，讓政府了解公眾，回應公眾，增進政府與公眾的互動。二是拓寬公眾參與社會治理的渠道。主要拓寬公眾參與社會政策制定的渠道、公眾參與社會政策執行過程的監督渠道、公眾參與社會政策效果評估的渠道，將社會治理民主化方式植入政府決策和社會政策過程的每個環節，建立公平、開放、多渠道的公眾利益表達機制。三是完善公眾參與社會治理的制度。主要是完善原則性較強、缺乏可操作性的參與制度，將有關公眾參與的法律制度具體化，尤其要明確公眾參與的范圍、內容、途徑、權限、程序和方式，提高公眾參與的效率。四是豐富和發展公眾參與社會治理的平臺。除聽證會、論證會、接待會、懇談會、意見箱、電話熱線、問卷調查等參與平臺外，可以通過打造以網絡論壇、微博、電子郵件、聊天室為主要形式的網絡溝通平臺，完善領導干部、黨代表、人大代表、政協委員等聯系群眾制度，更好地促進公眾參與社會治理。五是嚴格規范公眾參與社會治理的行為。主要從制度上規范失序的公眾參與社會治理行為，制止參與過程中的違法違規現象，構建共同遵守的依法、有序、理性、文明的參與文化。六是引導公眾積極投身社會治理具體活動。主要通過培養公眾的公共意識和志愿精神，引導其積極開展志愿者服務活動、公益慈善活動，踴躍參與到群防群治、人民調解的隊伍中來。

五、踐行“源頭治理”的社會治理理念，必須走社會治理關口前移化的路子

計劃經濟條件下形成的社會治理往往是社會矛盾和問題產生了才采取措施加以治理，是一種事后的、被動式的治理，其治理關口主要集中在想方設法化解已經產生的社會矛盾和問題之上。改革開放以來，隨著利益結構的調整，中國正處于社會矛盾的凸顯期，社會治理形勢十分嚴峻，任務相當繁重，社會治理部門已經顯得力不從心、捉襟見肘，社會治理唯有從源頭治理上狠下功夫，才能防止、減少社會矛盾和問題的產生。因此，踐行“源頭治理”的社會治理理念，迫切要求社會治理關口從重在事后治理向重在事前防范方向移動，逐步走出一條社會治理關口前移化的路子。

踐行“源頭治理”的社會治理理念，走社會治理關口前移化的路子，從根本上講，就是在黨的領導下，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，著力防范和減少有可能在經濟領域、政治領域、文化領域、社會領域，以及生態文明領域引發的社會矛盾和問題，使已經產生的社會矛盾和問題及時得到化解和向好的方面轉化，盡最大努力使社會矛盾和問題不積累、不激化、不蔓延、不升級、不向壞的方向發展。為此，必須抓好以下工作:一是繼續堅持發展，更加注重改善民生。社會治理面臨的很多矛盾和問題都與民生有關。發展才是硬道理，中國只有繼續發展了，而且是全面地發展了，才能為解決民生問題奠定堅實的物質基礎，最大限度地防止和減少社會矛盾和問題的產生。對此，早在2005年，胡錦濤同志就曾代表黨中央做過精辟的論述:“解決我國經濟社會面臨的許多矛盾和問題，包括構建社會主義和諧社會面臨的許多矛盾和問題，關鍵還是要靠發展?！保?］二是健全法律制度，維護社會公平正義。維護社會公平正義，不僅是社會治理的價值取向和神圣職責，而且是防止和減少社會矛盾和問題滋生蔓延，從源頭上維系社會秩序的基本條件和重要方面。由于法律制度具有根本性、長期性、全局性和穩定性的特征，因而只有加強法律制度建設，特別是加強權利公平、機會公平、規則公平、分配公平等方面的法律制度建設，才能保障公民的合法權利，維護社會公平正義。三是加強思想道德建設，規范社會行為。加強思想道德建設，主要是加強社會主義核心價值觀建設，重點是加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任;規范社會行為，主要是建立健全社會規范體系，充分發揮法律規范、紀律規范、宗教規范、習俗規范在調整人們行為中的地位和作用。通過加強思想道德建設、規范社會行為，進一步提高全體社會成員的思想覺悟和道德水平，使人們明確認識自己在社會生活和社會交往中應當堅持什么樣的行為、反對什么樣的行為，從而從源頭上防止、減少社會矛盾和問題、社會摩擦和沖突的產生。四是完善政府決策機制，深化體制機制改革。一方面，政府要通過完善依法決策、民主決策、科學決策、透明決策機制，落實重大決策終身責任追究機制，最大限度地減少由于政府決策失誤而造成的社會矛盾和問題的產生;另一方面，政府要通過加強分配制度、戶籍制度、社會保障制度等方面的改革，從制度根源上防止、消除和減少社會不穩定、不和諧因素的產生。五是重視心理服務，疏通社會怨氣。政府要通過建立健全心理服務體系，開展心理疏導工作，幫助人們理性看待社會問題，積極化解社會怨氣，自覺維護社會穩定。

六、踐行“依法治理”的社會治理理念，必須走社會治理手段法制化的路子

踐行“依法治理”的社會治理理念，需要徹底拋棄社會治理中的“人治”思想和做法，走社會治理手段法制化的路子。這是新中國成立以來社會治理實踐的經驗總結和全面推進依法治理的現實呼喚。新中國成立以來特別是“文化大革命”時期的歷史證明，通過人治手段，大搞群眾運動，并不能解決社會矛盾和問題，只會導致社會更加動亂。只有走社會治理手段法制化的路子，才能讓社會治理健康有序發展。改革開放以來的實踐同樣證明，只有全面推進依法治理，社會治理才能取得成功。哪里的社會治理依法推進，哪里的社會治理就會穩步前進。無論是計劃生育工作，還是城市拆遷，或是城市治理，都一再提醒治理主體及其工作人員，任憑主觀想象的人治型社會治理，只會激化社會矛盾和問題，造成社會治理的無序和混亂。只有依法協調社會關系，依法規范社會行為，依法解決社會問題，依法化解社會矛盾，才是進行社會治理的有效手段和長久之計。

踐行“依法治理”的社會治理理念，走社會治理手段法制化的路子，關鍵在于培育全民的法治心理和法治習慣，形成社會治理的法治文化，使全社會學會運用法制手段解決和處理不同領域的不同問題。為此，必須長期抓好以下基礎性工作:一是培養社會治理主體乃至普通公民的法律意識。通過深入開展法制宣傳教育，著力提高全民法治素養，形成全社會自覺學法、知法、懂法、守法、用法的社會氛圍，營造崇尚法治、遵循法治、弘揚法治的良好法治環境，促使社會治理主體依法行使社會治理權力，促進普通公民依法表達利益訴求，解決矛盾糾紛，維護自身合法正當權益。二是建立健全社會治理法律法規，做到社會治理有法可依。改革開放以來，雖然中國在人口治理、社會治安、社會保險、環境保護、突發事件治理、基層組織自治等社會治理立法方面取得了長足進步，但許多社會事務的治理還存在無法可依的現象，尤其是在城市治理、食品藥品安全治理、社會保障、非營利性組織治理、社區治理、網絡社會治理等方面尚缺乏完備的法律法規體系，亟待加以健全和完善。三是加強執法隊伍建設，做到社會治理有法必依、執法必嚴。在社會治理中有法可依固然重要，但若有法不依、執法不嚴，則其產生的危害更大，不僅嚴重損害法律的尊嚴，而且容易導致腐敗，動搖民眾對法律權威的信仰和遵從。因此，在社會治理中，必須提高執法隊伍的素質和能力，增強執法人員對法律的敬仰之情。在執法活動中，堅決反對執法不力、不作為，甚至包庇縱容的行為，必須做到不徇私情、秉公辦事、文明執法、公正執法、法律面前人人平等，不管遇到什么樣的執法對象，都應使其在法律法規的規范和約束之下活動，自覺運用法律手段維護社會穩定，捍衛法律權威。四是建立執法問責機制，做到社會治理違法必究。社會治理執法領域大都關乎民生問題，與人民群眾生產生活息息相關。社會治理者是否按照法定權限、法律程序和法律條文依法治理，是否正確使用自由裁量權，是否自覺抵制司法干擾，做到公正司法，直接關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象。因此，在社會治理活動中，必須加強執法監督，對于那些習慣于采用“人治”方式進行隨意執法，甚至違反法律規定進行胡亂執法、暴力執法，或運用手中權力嚴重影響司法獨立的行為，一經發現，必須追究責任，堅決問責。

社會治理理念是指導社會治理活動的思想和靈魂。有什么樣的社會治理理念，就會有什么樣的社會治理行為，就會選擇什么樣的社會治理路子。中國社會正處于激劇變革時期，社會治理的內外環境與以往相比已經發生了深刻變化，社會治理面臨前所未有的挑戰，社會治理主體只有順應時代發展要求，樹立符合當代中國實際的社會治理理念，并在社會治理活動中走出與之相適應的社會治理路子，才能破解層出不窮的社會治理難題，推動社會健康有序發展。

［1］ 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京:人民出版社，2012:35.

［2］ 本刊政治編輯調研組.創新社會服務管理的有效途徑［J］.求是，2011，(21):61.

［3］ 龔鷹.社會管理模式的創新［M］.北京:知識產權出版社，2012:162.

［4］ 馬凱.努力加強和創新社會管理［J］.國家行學院學報，2010，(5):10.