我國失獨家庭社會保障體系建構(gòu)研究

王松

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙410004）

我國失獨家庭社會保障體系建構(gòu)研究

王松

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙410004）

失獨家庭現(xiàn)已超過百萬且每年以7.6萬的數(shù)量持續(xù)增加。由于我國失獨家庭社會保障制度并不完善，存在制度符號與意義構(gòu)建能力不足、不同類型組織行動者參與低下、出現(xiàn)供給不足與制度缺位現(xiàn)象，進而造成失獨家庭的正常生活與社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展受到?jīng)_擊。從新制度主義視角出發(fā)，重新審視制度的內(nèi)涵與外延，針對失獨家庭構(gòu)建立體多維的社會保障體系勢在必行。

失獨家庭；社會保障；新制度主義

我國在20世紀(jì)70年代全面實施計劃生育國策，推行獨生子女政策，抑制過快的人口增長。經(jīng)過30多年的施行，計劃生育極大地降低了出生率、緩解了人地矛盾、提高了人口素質(zhì)?？墒墙陙恚钤绲莫毶优改覆饺胫欣夏?，隨著社會風(fēng)險與安全隱患的增加，出現(xiàn)了大量的失去獨生子女家庭。全國老齡辦發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示，2012年中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數(shù)量持續(xù)增加。這類家庭普遍面臨著身體、心理、經(jīng)濟、社會交往及養(yǎng)老等一系列難題。雖然從2001年開始，國家政府層面就開始探索失獨家庭社會保障體系，如《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2001）指出“給予失獨家庭必要幫助”，《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（2006）提出“建立失獨家庭扶助制度”，《國家衛(wèi)生計生委等5部門關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（2013）再次強調(diào)了“失獨家庭扶助制度”，但是這些制度存在明顯的操作性不強、執(zhí)行效果不易評估及不成體系等不足，無法滿足失獨家庭的部分訴求。從新制度主義視角出發(fā)，重新審視制度的內(nèi)涵與外延，針對失獨家庭構(gòu)建立體多維的社會保障體系勢在必行。

一、我國失獨家庭社會保障體系的制度性存在

風(fēng)險社會理論提出，現(xiàn)代制度能夠提高人們對風(fēng)險的認(rèn)識，增加抵御風(fēng)險的能力，同時也會出現(xiàn)伴生性的風(fēng)險，風(fēng)險的解決需要對制度進行再思考與反思性變革。計劃生育政策消除了人口過快增長的風(fēng)險，卻產(chǎn)生出了失獨家庭這種新風(fēng)險，需要反思性變革來推行失獨家庭社會保障體系的防范性制度。社會學(xué)制度主義是新制度主義的三大流派之一，認(rèn)為制度包括認(rèn)知、規(guī)范和規(guī)制的結(jié)構(gòu)和活動，這些提供了一種穩(wěn)定并使社會行為充滿意義[1]。這一觀點源于結(jié)構(gòu)—功能假設(shè)：人類具有基本需要或生存需要，社會為了滿足這些需要就形成了制度領(lǐng)域的分化。社會保障就是對有基本需求的公民履行“托底”功能，保持社會公平與增進國民福利，也可以直接被稱為“社會保障制度”。我國社會保障是國家政府以立法、政策或條例形式推行的社會調(diào)控機制，在新制度主義視角中屬于合意的、正當(dāng)?shù)摹⑶‘?dāng)?shù)?、合法性制度，能夠穩(wěn)定運行與快速擴散。

當(dāng)前，失獨家庭社會保障制度正逐步完善，政府不斷添加更多的作用和成分而使制度化程度得到提高，使其更加適應(yīng)環(huán)境變遷的方式。其中，環(huán)境變遷中政治文化成為主導(dǎo)因素，黨和政府從過去一味追求經(jīng)濟效益創(chuàng)新發(fā)展出以人為本、執(zhí)政為民的理念，并在就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域切實踐行并加大投入。在失獨家庭社會保障領(lǐng)域，2002年開始實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條明確指出，對失獨父母“地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”；2006年《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》中國務(wù)院首次提出探索計劃生育家庭特別扶助制度，2007年8月正式出臺實施；2008年進一步明確了扶助標(biāo)準(zhǔn)，在《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》中規(guī)定政府給予每人每月不低于100元扶助金；2013年提高扶助標(biāo)準(zhǔn)，《國家衛(wèi)計委等5部門關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中規(guī)定“城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元，并建立動態(tài)增長機制”；2014年國家衛(wèi)生計生委辦公廳、中國計生協(xié)發(fā)布了《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》，從生活、養(yǎng)老、健康、精神及生育五個方面給予失獨家庭關(guān)懷與扶助。地方政府層面失獨家庭社會保障政策趨向于提高補助措施，如北京發(fā)放一次性補助不少于5000元、內(nèi)蒙古一次性發(fā)放上一年度人均收入一至三倍的補助金、甘肅對失獨家庭一次性補助2萬元[2]。

二、我國失獨家庭社會保障體系存在的問題及成因

調(diào)查顯示，子女去世也導(dǎo)致超過20%家庭的父母因此陷入感情危機，甚至因感情破裂而離異 [1]；有63%失獨父母害怕與人交流，77%患有抑郁癥[2]。江蘇省有“失獨”家庭父母29018人，這些人的養(yǎng)老扶助問題成為社會熱點問題[3]。2013年140名失獨者來到北京訴求“老有所養(yǎng)、病有所依”，2014年北京失獨者向衛(wèi)計委反映當(dāng)前的困境并希望出臺晚年可依靠的政策，2015年近千名來自26省市的失獨者來到北京反映訴求并提出“建立由政府主導(dǎo)、社會參與的失獨管理機構(gòu)”。這些調(diào)查結(jié)果與維權(quán)現(xiàn)象足以說明失獨家庭問題已開始影響社會成員的共同生活、破壞社會正常活動并妨礙社會協(xié)調(diào)發(fā)展，上升為當(dāng)前較突出的社會問題。反觀發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，他們也存在獨生子女家庭，發(fā)生變故后因完善的社會保障體系不會發(fā)展為社會性問題，家庭成員的死亡在客觀上不會對失去子女父母的養(yǎng)老生活、精神創(chuàng)傷造成持續(xù)性的影響。這些都充分說明我國當(dāng)前的社會保障體系不夠成熟與完善，從新制度主義視角來看存在的問題與成因如下。

失獨家庭社會保障制度塑造力弱，制度符號與意義構(gòu)建能力不足

在新制度主義領(lǐng)域中所使用的基本假設(shè)是將制度作為一種意義系統(tǒng)，組織與個人的行為依賴于意義的注入以及符號的運用。換句話說，當(dāng)人們進入一個情境，他們就會試圖發(fā)現(xiàn)規(guī)則、了解規(guī)劃，當(dāng)他們遭遇到一個新的情境，就會試圖把這個情境和已經(jīng)存在某種規(guī)則的情境聯(lián)系起來[3]。制度內(nèi)成員的決策取決于如何解釋來自環(huán)境的信息及對制度的認(rèn)知與理解。當(dāng)一個家庭失去獨生子女后尋求正式社會支持時，便會詳細(xì)了解現(xiàn)行的社會保障制度，還會結(jié)合制度執(zhí)行環(huán)境來認(rèn)知與理解。無論是最基礎(chǔ)的《中華人民共和國人口與計劃生育法》還是最新政策《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》，相關(guān)的法條與規(guī)定內(nèi)容都很模糊，如給予必要幫助中“必要”的界定、社會關(guān)懷雖得到細(xì)化但缺少保障機制，失獨父母很難理解與接受現(xiàn)行社會保障體系，各級政府在政策執(zhí)行的過程中,彈性和隨意性比較大,實際的執(zhí)行效果也不易評估。

2.失獨家庭社會保障制度環(huán)境變遷，不同類型組織行動者參與低下

盡管社會學(xué)新制度主義學(xué)派打破了理性行動者模型，建立了不受利益動員過程驅(qū)動的組織變遷模型，弱化利益與行動者。但是，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生變化時，利益與行動者又被擺在了突出的位置[4]。進入21世紀(jì)后，我國公共領(lǐng)域問題增多且復(fù)雜，處于邊緣的非政府組織數(shù)量快速增長，許多公共政策管理與施行被轉(zhuǎn)交給社團網(wǎng)絡(luò)（包括官員、專家、利益相關(guān)者代表），行政機構(gòu)在公共領(lǐng)域中不再直接或獨立的施行制度。然而在失獨家庭社會保障體系中，政府扮演了完全執(zhí)行者角色，忽視了其他社會資源（企業(yè)、社會愛心力量、慈善物質(zhì)等）與專業(yè)力量（如心理咨詢師、社會工作師、康復(fù)人員等），如《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》中指出“必要時請心理專家或社會工作者上門進行心理干預(yù)服務(wù)，幫助特殊困難家庭恢復(fù)健康的精神狀態(tài)”，雖然明確提出了引入社會力量參與失獨家庭精神關(guān)懷，但社會力量的主體地位依然受到質(zhì)疑。

3.失獨家庭社會保障制度內(nèi)容模糊，出現(xiàn)供給不足與制度缺位現(xiàn)象

由于制度屬于公共物品，很可能出現(xiàn)制度供給不足甚至制度缺位的現(xiàn)象[5]。要設(shè)計制度的失獨家庭在類型與文化上如此多元，以至大多數(shù)保障功能應(yīng)當(dāng)由地方政府與國家來承擔(dān)，它必須建立在失獨父母普遍性需求的基礎(chǔ)上。不過，至少有個三方面的功能從某種程度上應(yīng)當(dāng)由社會保障制度來承擔(dān)：一是滿足失獨家庭的現(xiàn)實性需求，包括物質(zhì)求助、服務(wù)提供、情感支持；二是為保障主體間協(xié)作提供支點，包括政府部門之間、社會組織的參與及個人能動性發(fā)揮等；三是確立保障機制應(yīng)對系統(tǒng)，包括財政、經(jīng)費、合法性等方面。疏理當(dāng)前失獨社會保障政策法規(guī)，我們很容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)前保障的內(nèi)容為經(jīng)濟幫扶，社會保障能力較弱，精神、社會行為方面的保障缺失。

三、我國失獨家庭社會保障體系的總體框架與構(gòu)建策略

1.失獨家庭社會保障體系的總體架構(gòu)

如今，有關(guān)失獨家庭社會保障制度構(gòu)建的研究集中在三個方面[5]：一是對當(dāng)前生育制度與養(yǎng)老政策實際問題的關(guān)注，以獨生子女政策或家庭結(jié)構(gòu)的歸因途徑，提出針對性改良政策；二是對計劃生育背景下補償性政策的關(guān)注，將利益作為關(guān)注的中心，提出扶助政策；三是通過社會調(diào)查數(shù)據(jù)分析與發(fā)展預(yù)測，提出意外防范、經(jīng)濟補償來提供保障。這些研究為解決失獨家庭問題提供了必要的理論依據(jù)與現(xiàn)狀說明，但基于生育政策負(fù)外部性而對政府所建構(gòu)的制度進行集中思考，忽略了作為公共政策制度改革原本所具有的內(nèi)涵與屬性，呈現(xiàn)出較明顯的“頭痛醫(yī)頭”、“一人一理論”的研究現(xiàn)象。經(jīng)過從制度本身分析，我們發(fā)現(xiàn)失獨家庭社會保障體系塑造力弱，導(dǎo)致制度符號與意義構(gòu)建能力不足，失獨家庭社會保障制度環(huán)境變遷過程中不同類型組織行動者參與低下，失獨家庭社會保障制度內(nèi)容模糊，出現(xiàn)供給不足與制度缺位現(xiàn)象。運用社會學(xué)新制度主義來建構(gòu)失獨家庭社會保障體系，可以克服上述問題，能夠深層次把握制度內(nèi)核根基，強調(diào)認(rèn)知、規(guī)制與規(guī)范的核心要素，并側(cè)重于符號與意義的構(gòu)建作用。因此，失獨家庭社會保障體系構(gòu)建的總體框架為“三主體、三要素、三維度”，即制度主體為政府、社會組織及個人；制度應(yīng)包含社會保障的規(guī)制、規(guī)范及認(rèn)知三個根基要素；制度應(yīng)從失獨父母的生理、心理及社會三個維度提供規(guī)范與支持。

2.失獨家庭社會保障體系的構(gòu)建策略

構(gòu)建失獨家庭“三主體、三要素、三維度”的社會保障體系，應(yīng)把握制度內(nèi)涵與符號建構(gòu)功能，結(jié)合當(dāng)前制度環(huán)境，充分滿足失獨父母的普遍性需求。

一是堅持“有限性社團主義”公共福利原則。戰(zhàn)后，西方國家普遍采用“社團主義”福利制度，以適應(yīng)公域迅速發(fā)展的制度環(huán)境，能夠有效克服科層制途徑能力有限與運行笨拙麻煩的障礙。隨著國家公共權(quán)威與組織化利益之間的責(zé)任界線劃分更加清楚，社團數(shù)量與功能相反會得到消減，分割政府、社會團體并孤立地發(fā)展干預(yù)主義或社團主義則違反恰適性原則。失獨家庭社會保障體系的構(gòu)建是制度化的，并非一時興起。要堅持“有限性社團主義”原則，即政府主導(dǎo)下發(fā)揮社團的作用，政府通過干預(yù)措施建立共享的規(guī)范結(jié)構(gòu)，通過授權(quán)鼓勵社會力量最大限度地提供失獨家庭服務(wù)。

二是引入社會力量，構(gòu)建多元主體保障格局。黨的十三屆四中全會《決定》中提出“創(chuàng)新社會治理”，明確了政府主導(dǎo)、社會力量為主體的社會管理與服務(wù)框架。針對失獨家庭的社會保障，政府不再是唯一且直接的執(zhí)行者，政府、企業(yè)、社會組織、個人從自身現(xiàn)有資源角度出發(fā)充分發(fā)揮各自能力履行不同職能，如政府承擔(dān)政策制訂、資金保障與部分“兜底”服務(wù)，社會組織承擔(dān)社會資金的聚集與持續(xù)深化服務(wù)，個人形成“抱團取暖”的自助團體。

三是從規(guī)制細(xì)化、規(guī)范解讀并輸入符號意義，提高社會保障制度的型塑力。失獨家庭社會保障制度包含有規(guī)制、規(guī)范與認(rèn)知，要從這三個要素進一步提高制度的型塑力。一方面，目標(biāo)取向的精英群體對制度場域的關(guān)健點進行干預(yù)，對現(xiàn)有政策文本進一步完善細(xì)化，明確保障內(nèi)容與具體保障措施。另一方面，建構(gòu)社會保障制度新的“語言”體系，再進行流行“大眾化”的解釋，輔之以理論性解讀，提高制度認(rèn)知維度的符號灌輸，改變參與者的認(rèn)知，實現(xiàn)制度文化的核心擴散。

四是從生理、心理、社會三個維度形成失獨家庭的立體保障內(nèi)容。針對失獨父母的生理保障方面，應(yīng)當(dāng)將基礎(chǔ)型與發(fā)展型相結(jié)合，既有以生存所必須的經(jīng)濟幫扶、醫(yī)療救助，還需有生活提質(zhì)的福利舉措；在心理方面，分階段、分層次地給予心靈上的撫慰與輔導(dǎo)，如在失獨初期的危機干預(yù)、哀傷階段的情緒疏導(dǎo)、孤獨階段的心靈陪伴等；在社會層面，政府、企業(yè)、社會組織及個人要支持并引導(dǎo)失獨家庭“抱團取暖”的互助組織形成、進一步延伸發(fā)展出娛樂、興趣小組，豐富日常生活并獲取社會支持。

注釋：

[1]王婷婷.調(diào)查顯示：兩成失獨家庭父母陷感情危機甚至離異[N].法制晚報，2014-07-10.

[2]汪孝宗.從經(jīng)濟養(yǎng)老到精神養(yǎng)老還有多遠(yuǎn)[J].中國經(jīng)濟輯刊，2009-12-53.

[3]孟濤，婁靜.江蘇省“失獨”家庭父母29018人“失獨”父母養(yǎng)老面臨多頭施政[N].中國江蘇網(wǎng)，2014-01-20.

[1]何俊志，任軍鋒，朱德米編譯.新制度主義政治學(xué)譯文精選[M].天津：天津人民出版社，2007.253

[2]孫曉梅，周思媛.中國失去獨生子女群體社會保障研究綜述[J].中華女子學(xué)院學(xué)報，2014,(10):17—22.

[3]詹姆斯·G·馬奇,約翰·P·奧爾森著，張偉譯.重新發(fā)現(xiàn)制度—政治的組織基礎(chǔ)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011.160.

[4]張永宏.組織社會學(xué)的新制度主義流派[M].上海：上海人民出版社，2007.460.

[5]陳雯.從“制度”到“能動性”：對死亡獨生子女家庭扶助機制的思考[M].中共福建省委黨校學(xué)報，2012,(2):114—120.

F323.89

A

1671-5136(2015)04-0037-03

2015-10-27

本文為2014年度湖南省教育廳科學(xué)研究項目（項目編號：14C0072）階段性成果之一。

王松（1982—），男，湖北武漢人，長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會工作學(xué)院講師、碩士。研究方向：社會學(xué)與社會工作。