我國創業投資引導基金的發展歷程及運作成效分析①

陜西省社會科學院 楊　琳

我國創業投資引導基金的發展歷程及運作成效分析①

陜西省社會科學院 楊琳

摘要：在明確創業投資引導基金概念和宗旨的基礎上，本文梳理和歸類了我國創業投資引導基金的發展歷程。通過對引導基金運作成效的客觀分析指出其存在的問題，根據國家對引導基金轉型發展的要求，從完善市場化運作機制、合理設定投資限制條件、細分投資組合策略等方面，提出加快我國引導基金發展的對策建議。

關鍵詞：創業投資 引導基金 發展歷程 運作成效 對策建議

1　引導基金的概念和運作方式

1.1 基本概念

關于創業投資引導基金的概念，在研究文獻和政府文件中都有具體解釋，本文的研究以政府文件中的表述為標準?！秳摌I投資企業管理暫行辦法》是關于創業投資企業(以下簡稱創投企業)定位和發展的重要文件，其中對創業投資的定義是向創業企業進行股權投資，等到所投資的創業企業發展壯大后，通過轉讓股權來獲得資本增值收益的一種投資方式。2008年10月發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》是我國政府關于引導基金發展的重要文件，為地方政府設立和規范創業投資引導基金指明了方向，提供了具體的操作指南。其中，創業投資引導基金(以下簡稱引導基金)是一種由政府財政出資設立的政策性基金，遵循市場化的方式來運作，采取參股等方式支持創投企業的發展，從而吸引多渠道的社會資本進入創投領域[1]。因此，引導基金的根本目的就是積極發揮財政資金的杠桿效應，引導社會資本進入創投領域，支持創投企業投資那些風險較高且急需資金的早期創業企業，助力全社會的創新創業，最終實現“風險共擔、互利共贏”。

1.2 主要運作方式

參股是引導基金的主要運作方式。引導基金實際上是一種母基金，它選擇與有較強投資實力和豐富管理經驗的創投企業合作，憑借挖掘優質項目和行業吸引多元社會資本投入來共同創建子基金，通過政策引導等方式確保子基金投資于政府規劃中重點產業的創業企業，最終引導基金在合適的時機會轉讓基金份額來實現財政資金的保值回收。對于那些有著良好信用記錄但是資金實力一般的創投企業，引導基金會提供一定程度的融資擔保，支持其通過銀行貸款等融資方式來提升企業的投資實力。另外，根據一些具體情況引導基金也可以嘗試跟進投資等方式，來有效支持一些有潛力的創投企業的發展。

2　我國引導基金的發展歷程

根據對相關文獻資料的整理，我國引導基金的發展歷程可以分為四個階段。政府引導基金經歷了從逐步探索、政府推動到全面發展，不斷走向規范化、市場化和規?；?。

2.1 逐步探索階段(1985～2004)

我國創業投資的發展起源于20世紀80年代中期，在《中共中央關于科學體制改革的決定》(1985年3月份版本)的文件中，“創業投資”這個概念首次提出并被廣為了解[2]。隨后，中國新技術創業投資公司經國務院批準成立，這是我國第一家創業投資公司，我國開始進入由政府推動創業投資發展的階段。九十年代期間，為扶持中小企業發展和科技創新，在經濟較發達地區的地方政府對發展創業投資很熱衷，一些著名的創投公司就在這個時期設立的，比如江蘇高科技投資有限公司、深圳市創新科技投資有限公司等。但是，此時設立的創投公司都是財政資金以股權投資的方式直接投資于高科技企業或創業企業，從引導基金的定義來看還不是標準的政府設立的引導基金。2001年底，中關村管委會出資設立“中關村科技園區創業投資引導資金”，向符合資質要求的創業投資機構提供資金支持，普遍認為這是我國首支創業投資引導基金。

2.2 發展起步階段(2005～2007)

從2005年起，股權私募基金和創業投資機構逐步繁榮，這極大地促進了我國創業投資市場的發展。2005年發布的《創業投資企業管理暫行辦法》明確了創業投資的概念，為創業投資企業的發展提供了支持和法律保障，同時也鼓勵國家和地方設立引導基金。該政策發布后，一些地方政府就開始積極嘗試設立引導基金支持本地創業投資的發展。例如：2006年3月，蘇州工業園區創業投資引導基金(總資本10億元)正式設立，這是由中新創投公司和國家開發銀行合作組建的。之后在2006年，國家科技政策也明確表態，鼓勵有關部門和地方政府運用財政資金設立引導基金，發揮“四兩撥千斤”作用，吸引多元社會資本入股創投企業，引導創投企業投資早期的創業企業來支持新興產業的發展。2007年，國家級的科技型中小企業創業投資引導基金正式成立，引導創投機構重點投資初創期的科技型中小企業，這也標志著政府引導基金步入發展階段。

2.3 規范運作階段(2008～2010)

2008年10月，《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)發布，這是關于引導基金建設和發展的重要文件?！吨笇б庖姟分该髁说胤秸O立引導基金的政策依據，細化了組織和設立引導基金的操作流程。明確引導基金要發揮兩個主要作用：首先是吸引多渠道的社會資金來設立創投子基金；其次是挖掘優質項目引導創投子基金加大對有潛力的初創期創業企業的投入。在《指導意見》出臺之后，各地政府受到政策的鼓勵，積極參與實踐設立創投引導基金，2008年全國引導基金的規模達到88.5億元，遠遠超過2006年的25億元[3]。2009年中國證監會正式開設創業板，隨著國內資本市場的發展、中小板的逐步繁榮，創業投資的外部環境得到優化和提升，這些政策利好都促進了引導基金的發展，使我國引導基金步入規范化階段。

2.4 全面發展階段(2011年至今)

2011年8月，《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》發布，政策明確要求中央財政資金參股的創投基金要重點支持戰略新興產業以及高新技術改造提升傳統產業領域，比如投資于節能環保、信息產業、生物制藥、先進制造等方面。這個辦法的頒布推動了地方戰略新興產業的發展，有利于緩解創業早期企業的資金困難，該辦法的實質還是要進一步發揮財政資金的杠桿效應和放大作用。2014年5月，國務院常務會議決定“要擴大新興產業創投引導資金規模，完善市場化運行機制，實現引導資金有效回收和滾動使用”。這充分體現了在當前社會經濟發展的轉型時期，國家對發展創業投資的迫切需要、對支持創新創業的高度重視。在國家政策的引導下，2014年各級地方政府積極領會主動作為，出臺相關政策并成立了專項基金，我國政府引導基金步入全面發展的新階段。2014年，國家集成電路產業投資基金、國家科技成果轉化引導基金、上海市天使投資引導基金等引導基金相繼成立。

3　我國引導基金的運作成效分析

3.1 運作成效

我國具有明顯的城鄉二元結構，東西部等地區經濟發展水平各不相同。根據設立引導基金的政府級別不同，我國政府設立的引導基金主要可以分為三類：國家級的引導基金、省級的引導基金和地方層次的引導基金。據清科集團旗下私募通統計，2014年政府引導基金新設立的有39支，總共管理資本量為1956.12億人民幣，分別是2013年引導基金設立數量和管理資本量的3.5倍和9.4倍[3]。這個數據表明引導基金數量和管理資本量快速增加，財政資金的杠桿作用得到了很好地發揮，在實際領域有效支持了一批科技型企業尤其是中小企業的成長。創業投資引導基金作為政府參與創業投資的重要手段，已經成為政府發展戰略新興產業、支持創新創業的新平臺。

從我國引導基金設立的區域分布可以看到，伴隨近年來私募股權投資市場的不斷壯大發展，北京、上海、深圳、江蘇等經濟發達地區的地方政府積極作為，其設立的引導基金發展很迅速。另外，在一些二線城市，由于當地高科技園區、富有活力的民營企業聚集，當地政府靈活運用政策創立引導基金支持創業投資發展并鼓勵、扶持早期創業企業的發展。據統計，江蘇和浙江地區是政府引導基金設立最密集的省份，同時也是創業投資機構數量最多的地區(2013年江蘇省的創投機構總量為510家，排名全國第一)。相比之下，受限于當地經濟發展水平、政府財政實力和創投市場水平等因素，中西部地區政府引導基金的發展與沿海地區存在一定差距。

3.2 存在的問題

據調研，部分已成立的引導基金是由政府委托給一家國有企業或者國家事業單位來管理，全權負責引導基金的日常事物和投資運作。受到主管部門管理水平、專業能力等因素制約，這些管理部門多采用老舊的管理國有資產的方式來管理引導基金，造成引導基金的管理機制落后、市場化運作機制不完善，導致投資效率較低。與完全商業化的基金相比，引導基金在項目篩選能力、投資策略組合設計、人員績效激勵機制、團隊管理等方面均存在較大差距。另外，由于財政資金是引導基金的主要資金來源，為支持本地區的經濟發展因而對合作的創業投資企業有注冊地和投資領域的諸多限制，導致“寧選本地一般項目，不選外地優質項目”的情況出現。還有就是引導基金會考慮資本安全優先，而創投企業追求更高的投資回報，導致“利益共享，風險不共擔”的局面出現，如此也會嚴重影響基金的運作效率。

3.3 對策建議

2015年1月，為助力創業創新和產業升級，國家新興產業創業投資引導基金設立，總規模達到400億元。該引導基金將實行市場化運作，采用公開招標的方式，選擇幾家基金管理公司負責日常管理和投資決策。這是國家對引導基金發展的政策導向，體現了引導基金向市場化轉型是大勢所趨[4]。建議改革引導基金目前的委托管理現狀，實行公開招標，選擇有經驗、有實力、有水平的基金公司負責投資管理，實行市場化運作，真正實現專業化管理和自主投資決策。另外，政府引導基金既要保障財政資金的安全，還需考慮商業資本的利益。建議設定合理的投資限制條件，同時將引導基金的政策目標做進一步的細化分解，匹配投資理念和產業方向比較統一的創投企業，來消減引導基金與商業資本之間的利益沖突，提升引導基金的運作效率。

參考文獻

[1] 發展改革委，財政部，商務部．關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見[S]．國辦發〔2008〕116號．[2] 江沨．政府引導基金發展對策的研究[D]．上海：上海交通大學，2014．

[3] 清科研究中心．2015年中國政府引導基金發展報告簡版介紹[EB/OL]．http：//research．pedaily．cn/repor t/free/960．shtml．

[4] 清科研究中心．《2015政府引導基金報告》發布，引導基金迎后“62號文”新時代[EB/OL]．http：// research．pedaily．cn/201503/20150304379207．shtml．

中圖分類號：F279.2

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)07(c)-157-03

基金項目：①陜西省軟科學研究計劃項目“陜西科技金融體系構建的理論與實證研究”(2014KRM75-02)；陜西省社會科學院青年課題(15QN06)“陜西創業投資引導基金的運作實踐研究”的研究成果。

作者簡介：楊琳(1979-)，女，漢族，江蘇無錫人，博士、助理研究員，主要從事財政科技投入、科技金融等方面的研究。