發揮政協委員主體作用的制度體系建構

□邢孟軍

發揮政協委員主體作用的制度體系建構

□邢孟軍

發揮政協委員的主體作用，是做好新時期人民政協工作的關鍵；發揮制度的根本性、全局性、穩定性、長期性效能，對于發揮政協委員主體作用更是不可或缺。一方面，要建構起系統推動政協委員聯系界別群眾、調研、提出提案、反映社情民意的制度體系；另一方面，要建構起一整套激活政協委員動力和能力以及保障政協委員權利的機制體系，通過制度與機制的創新與發展，推動政協委員主體作用有效發揮，推進社會主義民主政治健康運行。

政協委員 主體作用 制度 保障 建構

《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出：“政協委員是人民政協履行職能的主體。”①《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，北京：人民出版社，2006年版，第18頁。人民政協能否在政治協商、民主監督和參政議政中發揮重要作用，在很大程度上取決于能否通過制度的剛性來保證政協委員充分發揮主體作用。

一、發揮政協委員主體作用制度體系的建構之要

對發揮政協委員主體作用進行制度化設置，把實踐中形成的好經驗好做法提煉出來，建構起一套完善的制度體系，對于反映界別群眾的利益訴求、推動公共決策的民主化和科學化、激發多元化社會治理主體的參與活力、促進社會主義民主政治的健康運行具有重要價值。

（一）不同界別群眾利益訴求的反映所需

當前，我國正處于全面深化改革的攻堅時期，多元利益群體并存且分享改革發展成果的迫切性非常明顯，甚至經常以利益沖突的形式表現出來。縱觀人類發展史，利益沖突是個常態事件，并不可怕，只要利益沖突各方能夠采取協商談判的方式，問題總是可以解決的。然而，當前各利益群體之間卻存在著互信不足的問題，地方政府公職人員公信力不足的問題也普遍地存在著，這就導致各種矛盾交織、群體性事件頻發。政協委員作為各個領域的代表人士，由界別推薦協商產生，與本界別群眾有著天然的聯系。密切聯系界別群眾，反應界別群眾訴求，是政協委員履職盡責的應有之義。對政協委員在履職活動中進行的一些探索創新上升為具體的制度規范，對于發揮委員主體作用，有效反映界別群眾的利益訴求，維護社會和諧穩定發展，具有重要的現實價值。

（二）推動科學化和民主化決策的形勢所迫

“重大決策取得成功的因素很多，最直接的因素是科學因素，但重大決策科學化問題從來都是與民主化問題密切相關的。只有民主才能帶來更多的科學因素，只有民主才能使科學更好地為決策服務。”②姜旭之、于貴忠：《決策的民主化與科學化》，《光明日報》2000年9月22日。各級黨委政府在決策過程中，只有把民主作為先決條件，廣泛征求各界群眾的意見和要求，才能使決策真正體現民意，反映民聲，切合民愿。政協委員作為各界群眾的代表人物，位置超脫、聯系廣泛、社會聲望較高，在界別群眾中有一定的影響力和感召力；同時，政協委員都要經過同級黨委相關部門認可，一些政協委員還是特邀人士，同黨委政府有著密切的關系。將發揮政協委員的主體作用以制度化形式予以固定，激勵政協委員把所聯系界別群眾的真知灼見匯聚起來，通過政協的組織途徑有序地向黨委政府進行反映，必將極大地推進決策的科學化和民主化。

（三）現代社會優化治理的要求所指

黨的十八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“社會治理”理念，倡導“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。所謂社會治理，是“政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程”①陳家剛：《從社會管理走向社會治理》，《學習時報》2012年10月22日。。在全面深化改革的當前，深度推進科學化社會治理，必然要求“社會多元主體在相互平等的基礎上，通過有效的協商和協調機制，自覺地協調自身利益與公共利益之間的沖突，形成公共利益最大化基礎上的廣泛共識”②李昌鑒：《正確認識、大力推進中國的協商民主》，《中國政協理論研究》，2013年第4期。。政協委員的團結面廣、影響力大、代表性強，進一步發展以人民政協為基本形式、以政協委員為主體的協商民主制度，通過制度的形式對發揮政協委員主體作用進行合理規范，有利于激發政協委員引領群眾參與社會治理的活力，有利于完善國家治理體系，推進國家治理能力現代化。

（四）社會主義民主政治健康運行的發展所期

有學者認為，當今中國的民主政治，從不同維度可以進行如下分類：一是事關行使國家政權的“人大民主”；二是執政黨的“黨內民主”；三是以政協以及基層群眾自治等為主要內容的、非行使國家政權的“社會民主”。③《中國民主政治建設中的人大和政協——訪復旦大學選舉與人大制度研究中心主任浦興祖教授》，《中國政協理論研究》，2013年第2期。從實際政治運行來看，由各界精英組成的人民政協相關制度設計在世界范圍內是獨特的，是人類政治文明多樣性發展的范例。政協委員對公共事務的提案、在政協會議上的發言、關于經濟社會發展的調研、對社情民意的收集反映，都在很大程度上影響著現實政治生態及民主政治的長遠發展，有利于培養公民精神，促進政治共同體的形成。鑒于政協在社會主義民主政治建設中的獨特地位和作用，如果能夠從制度上保證委員發揮主體作用，使政協委員能夠充分參與協商民主，就可以廣泛團結、調動各方面的積極因素，共同鞏固中國特色社會主義的政治基礎。

二、發揮政協委員主體作用制度體系的建構之障

政協委員在政治生活中的作用毋庸置疑，社會各界對政協委員的期許也一直很高，尤其是協商民主被社會各界廣泛接受之后，政協委員的重要性更顯著提高。然而在現實政治生活中，由于各種主客觀因素的制約，政協委員主體作用并沒有得到充分發揮，主要表現在：一些委員工作主動性不強，主體意識淡薄；少數委員在群眾中代表性不強，威信不高；部分委員在群眾中影響力不夠，工作成效不明顯；組織工作不夠得力，委員活動缺少有效支持。這些問題亟待正視。

影響政協委員發揮主體作用的因素很多，從制度上進行分析，可以發現，委員履職保障制度的缺失是制約政協委員作用發揮的重要原因。具體如下：

（一）政協委員的產生方式缺乏制度硬約束。選舉民主和協商民主是民主制度的兩大最重要模式，它們有著不同的功能，在不同層面和領域發揮著各自的作用。但長期以來，選舉民主的影響力較協商民主要大得多，造成這種現象的一個重要原因就是協商民主自身存在著缺陷。就政協委員產生方式來說，政協委員一般是通過協商或邀請的方式產生，由于協商或邀請的程序不明確不規范，導致在協商或邀請過程中，有些單位或界別就把政協委員名額作為一種“待遇”來分配，這樣一來，一些各界“名人”或者能夠為地方政府帶來一定財政收入的企業主就會成為政協委員。通過這種途徑產生出來的一些政協委員在主觀上只是對政協委員這個“頭銜”感興趣，或者說對通過這個“頭銜”可能獲得的某種利益感興趣，而對政協委員的具體工作倒不一定有多大興趣，從而缺乏發揮主體作用的主觀能動性；在客觀上，他們的政治理念和主張不一定被他們所代表的界別和群眾所了解和認可，甚至他們的道德品質還為群眾所唾棄，這樣的例子有很多。

（二）政協委員缺少退出機制。政協委員的身份在很大程度上被當做一種榮譽或地位的象征，一旦擔任政協委員，只要不違法亂紀，在一定時期就會長期戴著政協委員的“光環”，而與是否真正履行委員職責毫無關聯。在現實工作中，一些政協委員從不主動與政協組織聯系，幾乎不參加政協活動；一些政協委員處理不好本職業務工作與政協工作的關系，對全局性問題或重大事項關心不夠，將注意力過多集中在一些小事情上，甚至糾纏于一些利己性問題上，這方面的新聞報道屢見報端，不但影響了政協的形象，還浪費了極為寶貴的民主政治資源。對這些發揮不了積極作用的政協委員，應通過一定程序勸其退出政協組織，或者視為自動退出。退出機制的健全完善，對政協委員發揮主體作用來說是一種激勵和約束，如果缺少退出機制，則非常不利于政協委員主體作用的發揮。

（三）政協委員界別設置制度不夠合理。人民政協以界別為單位構成，設置政協界別的目的就是讓參加政協的各個界別能夠更多地表達界別的利益訴求，對經濟政治文化社會事務發表界別的整體看法。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，中國的社會階層結構發生了深刻的變化，但是，目前政協界別設置的現狀還不能完全適應這種變化，一些重要群體在政協沒有相應的界別設置，如律師、金融從業人員等群體，雖然在政協委員中也有這些行業的委員，但他們分散在各個界別，這就不利于他們集中反映整個群體的利益訴求。同時，政協還沒有普通工人界別和農民界別，這就造成政協中沒有哪一個界別能代表普通工人群體和農民群體，特別是下崗工人、農民工、失業人員以及失地農民等弱勢群體。另外，有的界別人數過少不便于開展集體活動，有的界別人數較多且歸屬蕪雜，難以就委員共同關心的問題協商研究，等等，這些都是委員難以發揮主體作用的制度障礙。

（四）委員履職反饋制度虛化。在政治協商方面，對政協全委會、常委會、專委會對口協商以及政協領導參加黨政有關會議所提出的協商意見，相關部門還存在重答復輕落實的現象，對委員個體提出的意見建議，更是應付了事；在民主監督方面，有關政協民主監督的制度在實際工作中可操作性不強，一些部門對政協的民主監督毫不放在心上，甚至認為是在添亂，該公開的不公開，該反饋的不反饋，極大地影響了政協委員民主監督的積極性。借用一些委員的話說，監督力度大，黨政部門有意見，監督力度小，勢必弱化監督實效，民主監督的“度”實在難以把握；在參政議政方面，由于督促約束機制不健全，致使一些職能部門在對委員提案和建議的反饋上流于形式，以致一些提案和建議出現“部門旅行”現象，尤其是社情民意信息由于缺乏受理反饋機制，報送后往往沒有音訊，造成委員履職成果轉化效果不明顯，極大地影響了委員的履職積極性。

三、發揮政協委員主體作用制度體系的建構之道

為了有效發揮政協委員的主體作用，必須進一步重視政協制度框架體系的完善，進一步增強具體制度的規范化、激勵性和可操作性。

（一）建立完備的制度支撐系統

1.健全聯系界別群眾制度。按照把界別打造成為群眾有序政治參與的平臺、社會各界理性表達意見建議的平臺、不同利益群體平等溝通協商的平臺的目標，細化政協委員聯系群眾制度，每位政協委員應聯系一定數量的界別群眾，并結合人民政協和所在界別的重點工作安排，通過意見征詢、情況通報、信息反饋、協力推進等多種方式，加強與界別群眾的溝通聯系，及時反映界別群眾的合理訴求。在基層社區設立委員工作室、委員信箱、社情民意聯絡點，鼓勵政協委員運用微博、電子信箱等現代技術手段，拓寬與界別群眾的溝通渠道，使這些委員聯系服務群眾工作經常化、制度化。

2.健全政協調研制度。調研是政協委員履行職能的基礎。建立健全界別的調研制度，選擇經濟社會文化發展過程中具有全局性、綜合性、前瞻性的課題，經常組織政協委員開展重點工程、重點項目、重大問題的調研考察活動；也可以由政協牽頭，邀請相關領域的專家學者（不一定是政協委員）開展調研，這樣就可以更好地調動起社會各界的力量參與政協工作。此外，黨委、政府在出臺重大政策和改革措施時，要制度化地邀請政協委員調研，充分聽取政協委員意見建議。政協委員要圍繞中心、服務大局，積極參加政協組織的調研活動，廣泛聽取界別群眾的意見建議，使提出的對策建議符合客觀實際、符合群眾意愿，具有可操作性。

3.健全政協會議制度。政協會議是政協履行職能的重要形式，也是政協委員發揮主體作用的重要平臺。各級政協應努力豐富協商討論內容，完善民主協商制度，使政協委員能夠通過政協會議就國家和地方的大政方針以及群眾普遍關心的問題，提出意見建議。鼓勵委員在政協會議上發表個人見解，各種發言堅持問題導向，把重點放在那些同經濟社會發展全局緊密聯系的關鍵性問題上，從不同角度提出可行性意見和建議。支持各界別在政協會議上以本界別名義發表意見、表達訴求，以突出界別特色。

4.健全提案制度。提案是政協委員履行職能、行使民主權利的重要形式。完善提案制度，引導政協委員更積極深入群眾、深入基層，傾聽民聲、了解民意，如實反映群眾關心的熱點難點問題。提案制度設計應有助于促使政協委員更主動地提出界別提案，把委員的個體智慧轉化為界別的整體優勢。要完善提案辦理制度，通過政協領導督辦、專委會督辦等多種形式，加強委員提案辦理工作，推動委員提案的辦理落實，激發和保護委員撰寫提案的積極性、主動性。

5.健全反映社情民意制度。了解和反映社情民意是政協委員履行職責的重要內容。建立健全社情民意的征集、審核、報送和反饋制度，落實各專門委員會、政協參加單位、各級政協反映社情民意的責任人制度，確保能夠及時把政協委員所在單位、社區、界別的群眾訴求、群眾意見及突發情況反映給黨委政府，確保社情民意工作有序、高效運行。建立健全社情民意信息專報制度，特別要把特殊群體的合理訴求、通過一般渠道不容易掌握的社情民意、具有苗頭性和傾向性的問題，及時準確地反映出來。

（二）打造高效的動力激勵系統

1.建立健全聯系服務委員機制。政協委員的主體作用在相當程度上是通過參加政協組織形式多樣的活動來體現。委員能否積極主動地參加政協活動，既取決于委員自身的責任意識，又取決于政協組織同委員之間關系的緊密程度及委員對政協組織的歸屬感。更好地發揮委員主體作用，就要著力構建多層次、多渠道的聯系委員制度，使委員切實感到在政協組織中受到重視和尊重，從而增強責任感，提高主體意識。一是加強政協領導對委員的走訪，面對面聽取委員意見和建議，增進溝通；二是積極探索將全體委員納入各專門委員會，實現專委會對委員的全覆蓋；三是改進聯系委員的方式方法，及時向委員通報政協重要文件和工作動態。在調研中，一些地方政協反映政協領導存在兼職過多、專職人員過少的問題，這個問題需高度重視，可以先在一些地方進行試點，推行政協常委會組成人員專職化，這既有助于解決政協專職領導數量較少，沒有足夠的精力去聯系服務委員的問題，更有利于政協工作的長遠發展。

2.建立健全委員履職考核機制。各級政協委員在年底應對自己全年履職表現作出書面總結，交政協專委會審議后，送推薦提名單位和委員所在單位備案。政協專委會應建立委員履職檔案，對委員每年參加政協會議，參與調研，撰寫提案，反映社情民意情況登記建檔，并向推薦提名單位和委員所在單位通報。建立健全政協委員在提出提案、反映社情民意信息等方面的表彰獎勵制度，每年對在某一方面做出突出成績和貢獻的政協委員進行表彰獎勵。通過考核制度，督促委員充分利用聯系面廣、扎根社會各界的優勢，深入開展調查研究，積極反映社情民意，不斷提高履行職責的能力。

3.建立健全委員遴選和退出機制。一是細化基本條件。政協委員的基本條件大致包括德、能、勤、績等方面，諸如政治條件、思想條件、界別條件、能力條件、履職條件等。對這些基本條件，要盡量予以細化。這樣既便于操作，又可以有效避免一些地方領導隨意干預政協委員人選；二是改進產生程序。在協商邀請制的基礎上，實行申請批準制，在科學分配各界別政協委員名額后，由意向人提出申請，所在界別差額確定人選，再由政協各專委會、各民主黨派和黨委組織、統戰部門負責人參加的考察領導小組考察確定人選名單，并進行公示，接受群眾監督；三是逐步引入競爭機制和退出機制，將政協委員置于公眾的監督之下，對不能正常履行委員職責的予以勸退或責令退出，比如，在一定時間段內，沒有提出提案，或者沒有聯系群眾并反映社情民意的，可以責其改進或予以勸退；在履職期間，有違背社會主義道德風尚、損害政協委員形象的，要責令退出。

4.建立健全委員參政議政成果反饋機制。對政協委員提出的意見和建議，政協組織要加強與地方黨政部門的溝通聯系，黨政部門要把反饋工作與各項業務工作有機結合起來，建立相互融合、相互協調、相互促進的聯合互動機制，對政協委員提出的問題進行認真調查研究和深入分析，推進問題有效解決；確實不能采納或難于采納的，要說明情況和理由。實行反饋責任制，堅持“誰主管、誰主辦”原則，主要領導親自過問、親自調研、親自領辦、親自審查；對職能交叉、跨部門的，堅持“誰牽頭、誰主辦”的原則，對所涉事項職責難以確定的，堅持“指定誰、誰主辦”的原則。這既是對政協委員的尊重，更是對社會主義民主政治建設的推進。

（三）強化科學的權利保障系統

發揮政協委員的主體作用，應遵守《中國人民政治協商會議組織法》，遵循政治協商運行規程（見圖1），尊重和保護政協委員的各項民主權利，進一步完善保障政協委員權利的各項機制，營造民主監督氛圍，讓政協委員敢于直言，讓各方面意見建議充分表達。

1.建立健全委員知情權保障機制。各級黨委政府必須高度重視信息公開工作，這是政協委員有效政治參與的基本條件，也是解決信息不對稱問題的重要前提；各級黨委政府和政協組織要制度化地通過報告會、研討會、座談會、專題講座等形式，邀請黨政機關領導和專家學者向政協委員通報經濟社會發展情況，讓政協委員能夠及時了解實情、真情和詳情；通過委托政協委員開展重大課題調研，邀請政協委員參加重大項目論證，組織政協委員深入實際，使他們及時了解黨委政府工作重點。

2.建立健全委員履職平臺建設機制。發揮政協委員主體作用的關鍵，在于為委員履行職責搭建有效平臺、創造有利條件。要創新全體會議、常委會議、專題協商會議組織方式，強化界別意見的集體表達。要健全專委會履職平臺，委員通過專委會平臺經常性地參加政協組織的各類會議、調研、協商、考察等活動。要完善界別召集人機制，為委員履行職責提供組織保障。

3.建立健全委員界別合理設置機制。從發揮委員主體作用的要求出發，需要對政協的界別設置進行研究，不僅要從政協委員個體角度來考慮政協的各種參政議政活動，更要從發揮界別的集體智慧和群體力量出發來履行各項職能。要最大限度地擴大人民政協的代表性，最大限度地鼓勵社會不同階層、不同利益群體的人士，以界別形式在政協提出所代表群眾的利益訴求，使社會各階層、各利益群體，包括弱勢群體在政協中有歸屬的界別，使政協的民主協商能最大限度地反映社會不同階層和不同利益群體的意見和要求，使政協真正成為各階層、各利益群體表達訴求和實現訴愿的重要機構和場所。

4.建立健全委員履職環境優化機制。針對政協委員兼職多、分布面廣的特點，各級政協組織要科學安排各種會議和活動，保證委員在安排好本職工作、做好充分準備的基礎上參加政協的會議和活動。建立考核委員單位制度，加強對政協委員所在單位的考核，促使單位領導支持委員參與政協工作，為委員履職提供便利。加強與各級黨委、政府的聯系，為委員開展調研活動給予支持和配合，提供便利條件。完善組織調度和后勤保障制度，為委員提供細致、周到的服務，尤其在經費方面要有足夠的保障。

（四）培育持恒的能力提升系統

1.建立健全委員主體意識教育機制。政協委員是政協工作的主體，他們對政協工作的主體意識程度決定著其作用的發揮程度。各級政協要大力完善委員主體意識教育機制，在各級社會主義學院主體班次的課程安排中，要強化主體意識教育，切實增強政協委員的民主意識和參與意識，讓其理直氣壯地行使和維護自己的權利，為發揮政協委員主體作用奠定良好基礎。

2.建立健全委員履職能力培訓機制。加強政協委員的學習培訓，提高思想政治素質和履職能力，是充分發揮主體作用的前提。各級政協要每屆舉辦若干次委員學習班；每年舉辦若干次常務委員會學習報告會；每年組織若干次政情通報會。每次專題調研前，各專委會要召開情況通報會或政策宣講會，幫助政協委員知情明政。要將委員培訓作為重要任務納入社會主義學院教學計劃，通過經驗交流、情況通報、現場報告、典型案例解剖、專題調研分析等形式加強對委員的實踐培訓和理論指導。

3.建立健全委員履職引導機制。發揮專委會專業性較強的優勢，引導政協委員加強對經濟社會發展重大問題的調查研究，積極參政議政、建言獻策，提出高質量的提案、意見和建議。探索建立臨時委員小組等形式，組織委員開展調查研究、征詢意見等活動。靈活開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商、雙周協商座談會等協商形式，引導政協委員更好發揮主體作用。

責任編輯：凌 雁

作者邢孟軍，男，寧波市社會科學院黨建研究所所長，副研究員（寧波 315066）。