北京重大科技專項管理創新研究

伊　彤，王　涵

(北京科學學研究中心，北京　100089)

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北京重大科技專項管理創新研究

伊彤，王涵

(北京科學學研究中心，北京100089)

摘要：本文圍繞北京重大科技專項的內涵、特點和項目分類方法進行研究，分析了實施北京重大科技專項面臨的形勢和需求，在借鑒國家科技重大專項管理經驗的基礎上，提出了實施北京重大科技專項管理創新的對策建議。

關鍵詞：重大科技專項；管理創新；北京

2014年4月,北京市政府發布“北京技術創新行動計劃(2014—2017)”。該計劃依托12個重大科技專項(簡稱北京重大專項)，旨在促進政府科技管理體制機制改革，有效提升首都民生科技水平，推動產業高端化發展。在北京重大專項實施過程中，準確把握政府與市場的關系、科學設計項目組織管理機制尤為重要。本文在分析北京重大專項的內涵、特點、分類方法和管理需求的基礎上，提出了實施北京重大專項管理創新的思路性建議。

1實施北京重大專項面臨的形勢和需求

1.1提高首都治理水平需要探索更為有效的政府管理模式

長期以來，北京市在科技創新，特別是技術創新的組織模式和運行機制創新，在整合利用各類創新資源方面均做出了積極探索，但科技創新資源分散、產學研脫節、企業技術創新動力不足等問題在一定程度上依然存在，豐富的科技資源優勢尚未完全轉化為區域創新優勢。產生這種現象的一個重要原因在于，“長期以來各級政府科技管理的‘學術導向’已經形成強烈的路徑依賴，使‘科技成果轉化’成為必然難以實現的過程。[1]”為此，從“學術導向”向“需求導向”轉變，實現政府科技管理思路的轉型是當務之急。

實施北京重大專項應成為推動市政府進一步找準定位、創新理念、完善技術創新組織機制的重要舉措。

1.2應對“大城市病”需要加強科技創新的支撐引領作用

隨著城市化進程加快和人口的快速增長，北京作為一個擁有2000多萬常住人口的特大型城市，面臨的人口、資源、環境壓力越來越大，生態環境尤其是大氣污染問題日漸突出，在城市發展理念、政策、體制機制、方式方法等方面，都存在著許多深層次的矛盾和問題，亟待研究破解。這些問題既是挑戰，也為首都科技創新帶來了新的市場機遇。

實施北京重大專項應成為北京市充分發揮技術創新在社會發展、城市建設和民生改善中支撐作用的重要抓手。

1.3促進首都經濟轉型發展需要落實創新驅動的發展戰略

當前，國內外經濟形勢依然錯綜復雜，北京市長期積累下來的不平衡、不協調、不可持續的問題仍然較為突出。促進首都經濟轉型發展，必須充分發揮科技創新對提升經濟發展質量和效率的重要作用。

實施北京重大專項，將在結合國家產業技術創新需求和首都經濟發展戰略的基礎上，根據首都資源稟賦和北京在首都經濟圈中的功能定位，選擇具有良好基礎和競爭優勢、有利于形成產業集群并能對全國產生輻射引領作用的產業，形成首都經濟發展的創新驅動模式。從這個意義上說，實施科技重大專項將成為北京市促進產業結構戰略性調整、發展高精尖產業的重要載體。

2北京重大專項的內涵、特點和項目類型

2.1北京重大專項的內涵

2006年發布的《國家中長期科技發展規劃綱要(2006—2020)》中指出，“國家科技重大專項是圍繞國家戰略目標，通過核心技術的突破和資源的高度集成，在一定時限內完成的重大戰略產品、關鍵共性技術或重大工程?！碧m勁松和薛天祥[2]將重大科技項目界定為“國家科學研究計劃中意義重大、規模龐大、耗資巨大、內容涉及廣、研究周期長的科技項目”。陳省平[3]等則認為，重大科技項目是圍繞國家戰略目標，對經濟、社會發展有重大影響，能在世界上占有一席之地的重點領域，是瞄準國際前沿和重大問題，開展高技術研究、面向經濟建設主戰場的科學研究。在重大科技項目的特征研究方面，倪健[4]認為，重大科技項目具有體現政府意志、整合科技資源、投入高與風險大、組織管理復雜、影響廣泛的基本特征。

通過分析國家科技重大專項的內涵特點，結合北京技術創新行動計劃的定位，我們認為，北京重大專項是指立足于創新政府科技管理模式、破解城市發展難題、滿足產業結構調整需求等重大戰略性目標，為實現首都科技與經濟社會協調發展,由市政府組織實施的具有關聯性、層次性和時序性的項目系統，具有明確的目標、確定的期限、確定的資源條件和相應的政策機制等要素，其經費投入規模往往較大，并具有巨大的預期經濟和社會效益。

2.2北京重大專項的特點

(1)項目目標明確。與一般科研項目相比，重大專項項目尤其需要圍繞項目總體目標進行任務分解，加強彼此之間以問題為導向的協調配合極為重要。在立項評審階段必須杜絕那些目標虛空、過于寬泛的項目設計。

(2)技術路線成熟。重大專項項目不是科學基金項目，不強調科學探索性，而側重于集成創新或者技術相對成熟合理、大的技術路徑已經確定、可以如期實現關鍵技術上的重大突破、或核心技術國外已經實現的項目。

(3)技術關聯性強。重大專項是一個復雜的系統工程，包含多項技術攻關，所包含的各項重點任務之間具備極強的關聯性，彼此相互牽制，都為了同一目標的實現。

(4)預期效益重大。重大專項不同于常規的工程項目,而是舉全市之力，能解決首都城市建設發展中制約的關鍵瓶頸問題和滿足民生共性需求的重大技術、裝備、工程和戰略產品，具有非常重大的經濟和社會效益。

(5)科技作用凸顯。重大專項的核心特點在于科技必須在其中發揮關鍵作用。一方面，要強調科技的支撐引領作用，聚焦于服務國家未來經濟社會發展的重大戰略產品、關鍵性技術和重大工程及重點領域；另一方面，要強調示范作用，通過重大專項實施深化改革，促進科技與經濟的結合。

綜上所述，重大專項項目與科學基金項目、科技計劃項目相比，存在較大區別(見表1)。

表1　重大專項項目與基金項目、計劃項目的主要區別

2.3北京重大專項的項目類型

我們將重大專項項目劃分為三種不同類型的項目類型，即：政府直接組織開展的項目、由政府支持開展的項目和由政府鼓勵開展的項目。

(1)政府直接組織項目：市場“做不了”的事。這類項目體現了政府意志，一般處于市場失靈領域，具有戰略性、前沿性、較強的公益性或較大的風險性，需要政府責無旁貸擔負起統籌協調的職責。這類項目實施主體多為高校、科研院所、醫院等事業單位，并鼓勵與企業聯合開展技術研發和轉化應用。

(2)政府支持項目：市場“做不好”或“做得慢”的事。這類項目要求政府既要充分發揮市場配置資源的作用，又要在市場功能失靈時(如土地、政策等資源存在條塊化分割)，伸出“有形之手”，打破體制機制障礙，彌補市場缺陷。這類項目實施主體由企業、科研院所、高校等機構共同組成，以企業為主體。

(3)政府鼓勵項目：市場“能做好”的事。這類項目依靠市場機制已基本能夠實現產業化，政府無需親自搖櫓劃船，只需擔當起“清道夫”和“舵手”的功能，起到優化環境、把握方向的作用，引導企業進行創新創業。這類項目實施主體全部由企業和產業技術聯盟牽頭承擔，并對項目成果承擔主要或全部責任。鼓勵產學研用相結合，強化企業主導作用。

換句話說，凡是所含核心技術的不確定性高、風險較大的項目，一般由政府直接組織，在組織過程中，政府應注意保護更多的創新可能性；凡是處于技術集成階段、技術相對成熟、成果一出來就有望提升產業競爭力的事就是政府鼓勵的項目，基本可由企業自主推進，政府應主要在擴大市場需求的政策上下功夫，并引導社會組織進行融資和投資；介于兩者之間、技術和產品的方向逐漸明確，已經開始走向產業但又尚未完成的，則為政府支持的項目。

3對組織實施北京重大專項的對策建議

與以往的科技計劃相比，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》提出的16個國家科技重大專項在組織機制和管理模式方面都存在不同程度的創新，形成了一套符合國情、科學高效、富有活力的組織管理體系，成為培育發展戰略性新興產業、調整產業結構、加快轉變經濟發展方式的重要引領力量[5]。

我們在研究借鑒國家科技重大專項管理模式的基礎上，結合北京實際情況，對北京重大專項實施提出以下對策建議。

3.1建立健全三級組織管理體系

建立由技術創新行動計劃領導小組、重大專項組織單位、重大專項項目承擔單位組成三級組織管理體系(見圖1)。

圖1　重大專項組織結構示意圖

(1)行動計劃領導小組及具體職能。行動計劃領導小組，由市委、市政府主管領導擔任組長，成員包括市有關部門、區(縣)政府主管領導。負責重大專項的頂層設計、重大事項決策和組織協調。

(2)重大專項組織單位及具體職能。重大專項組織單位，包括牽頭部門和參與部門，由市有關部門和區(縣)政府組成。負責落實重大專項實施的相關支撐條件，研究提出重大專項實施方案，制定配套政策，確定項目承擔單位及支持方式，組織對項目的監督、檢查，支持相關科技成果的推廣應用，并接受各方面的監督評估。

(3)重大專項項目承擔單位及具體職能。重大專項項目承擔單位，即專項所包含的重點任務、項目和課題的承擔單位，具體而言就是相關的企業、高校、科研院所、聯盟、行業協會等機構和社會組織。

牽頭承擔單位負責具體項目的組織實施，是重大專項的實施主體和具體項目的責任主體。重大專項的項目承擔單位要在目標一致、利益一致和團結一致的前提下，加強協同合作創新。項目承擔單位在技術研發方向選擇、經費管理等方面的擁有決策自主權，具有較強科研能力和配套支撐條件的企業、高等學校、科研院所及產業技術創新聯盟等各類創新主體皆可成為作為項目承擔主體參加重大專項。

3.2探索開展項目分類管理機制

對于政府直接組織、政府支持、政府鼓勵三類專項項目，在項目全生命周期管理中，要采取符合各自性質和特點的管理方式，主要遵循以下兩個原則進行區別對待：

一是風險越大的項目越傾向于由政府直接組織或給予資助；

二是財政資金支持比例越高的項目，對其監管應越嚴格。

具體措施建議參見表2。

3.3開展項目的全周期管理創新

(1)拓寬專項項目征集渠道。在專項任務凝練基本完成的基礎上，要加快重大專項的備選項目征集申報工作，從首都科技和重點產業發展的布局和要求出發，拓寬重大專項項目的征集渠道，增加行業協會、產業技術創新戰略聯盟、重點實驗室、工程技術研究中心、高新技術開發區等重大項目推薦渠道，促進計劃項目+平臺基地+人才團隊的緊密結合；充分發揮專家在項目需求申報中的“智庫”作用。

表2　對三類專項項目全過程管理的建議

(2)構建有利于促進科技成果轉化的項目評價機制。一是進一步擴大行業龍頭企業科技專家和產業技術創新戰略聯盟專家在重大專項決策和實施中的參與力度，改變企業科技人員“缺位”的弱勢地位，避免科技項目評價過分強調學術指標。建議對來自企業的專家所占比例按照政府直接組織、政府支持和政府鼓勵三類分別給予最低比例限制。二是堅持“應用考核技術、市場考核產品”，加強對項目預期成果市場化潛力的衡量與評價，把產業化前景相關指標擺在篩選和組織項目更加重要的位置。三是建立重大項目立項環節的目標表征機制，采用更為明確、直接和便于考核的指標。四是將工程實踐經驗作為重要遴選指標，建設重大專項企業科技專家庫。

(3)盡快健全后補助支持方式的管理制度。對政府鼓勵開展和部分政府支持開展的專項項目，探索后補助機制，在項目形成、項目組織、過程管理和驗收各環節更好地發揮財政科技經費的引導作用，激發企業進行自主投入、自主研發、加速科技成果轉化。建議盡快制定出臺相關管理辦法，對后補助涉及的補助對象、補助標準、實施方案、過程監管、財務驗收等進行明確和規范，深入研究分析后補助項目經費按出資方相關管理辦法進行審計的可行性。同時，應注意不要采用在競爭性領域直接補貼供方企業的方法，避免造成不公平競爭和某些企業對政府的依賴性?？煽紤]選擇部分有明確的、可考核的產品目標和產業化目標的項目和創新服務平臺進行試點。

(4)探索實行重大專項項目專員制。重大專項一經啟動，即由領導小組辦公室聘請知名技術和管理專家擔任項目專員，作為領導小組辦公室的派出人員，專職負責對重大專項項目進行全程獨立監督和信息反饋。項目專員應具備較高的學術水平及業務能力，認真履行職責，按期組織專項督查工作，包括項目協調、配置、監督、現場勘查、溝通、解決實際問題等并及時提交報告，接受相關培訓及評價考核。

(5)完善監督考核與評估機制。建立市政府自查和市人大監督相結合的長效機制,把重大專項組織實施納入政府績效考核范疇。尤其是對于政府直接組織開展的和政府支持開展的項目，建立定期向市人大匯報的機制。

建立第三方評估機制。由獨立的具有相應資質的第三方專業機構對項目執行情況、組織管理、保障條件、經費管理、預期前景等進行評估監督，并嘗試由領導小組辦公室對其進行信用管理。對重大專項組織單位，重點考核評估專項實施方案制定與推進、組織協調、配套政策措施制定及落實、支持成果轉化和應用示范等履職情況。對政

府直接組織開展的和政府支持開展的項目承擔單位，重點考核評估項目執行、經費管理、項目承擔單位及項目負責人履約情況、重大成果報告及信息反饋等組織實施情況。對政府鼓勵開展的項目承擔單位，建議采用“單位自評+定期提交書面報告”的方式進行考核。

建立專項的動態調整機制和退出機制。根據組織實施進展和形勢需要，在重大專項重點任務、專項項目取舍等方面進行基于評估的動態調整，引入專項項目終止決策機制。同時，嘗試建立政府官員的免責機制。

建立重大專項科技成果后評估制度。在專項驗收后一段時間內，對其實施后產生的影響、經濟效益、社會效益和后續發展可能性等進行科學評估。

(6)建立知識產權全過程管理與成果報告制度。制定重大專項知識產權管理辦法，明確專項產生的重大科技成果的知識產權歸屬問題，嚴格界定各部門利益關系。明確要求各專項配備知識產權管理的專門人員，將知識產權管理納入專項實施的全過程管理，支持開展知識產權檢索、分析、申請、預警、保護和維護等，提升知識產權的運用和商用化水平。建立專項知識產權數據庫，推動知識產權信息共享平臺建設。建立“科技成果報告制度”，對由財政經費支持形成的科技文獻、科學數據、研究實驗報告以及購置使用的大型科學儀器、設備等，加強資源集成和開放共享。

參考文獻：

[1]顏振軍.政府科技管理——從“學術導向”到“需求導向”[J].北京人大,2013,5.

[2]蘭勁松,薛天祥.重大科技項目的概念、特征與組織[J].研究與發展管理，1999，1.

[3]陳省平,李子和,劉濤.科技項目管理[M].廣州：中山大學出版社,2007.

[4]倪健.基于重大科技項目的管理創新研究[J].中國科技論壇，2006，5.

[5]北京科學學研究中心“首都科技創新成果評價體系研究”課題組.科技重大專項是加快科技成果轉化的有效途徑[J].科技智囊,2015，1.

(責任編輯譚果林)

Research on Beijing Major Science and Technology Projects Management Innovation

Yi Tong,Wang Han

(Beijing Research Centre for Science of Science,Beijing 100089，China)

Abstract：This paper studies the connotation,characteristics and the classification of Beijing Major Science and Technology Projects,analyses its situation and requirement of the implementation.Finally,it puts forward the countermeasure and suggestion to the management of Beijing Major Science and Technology Projects.

Key words:Major Science and Technology Projects；Management Innovation;Beijing

中圖分類號:C931.2

文獻標識碼:A

作者簡介：伊彤(1967-)，女，北京人，北京科學學研究中心研究員；研究方向：科技戰略，科技管理，創新政策。

收稿日期：2015-03-31

基金項目：北京市科委項目“未來五年重大專項組織實施的體制機制創新問題研究”(Z131108001613031)。