中國大學章程百年

楊學義+李茂林

摘 要：中國大學章程發(fā)展建設已有百年歷史，可以按時間順序劃分為四個發(fā)展階段。大學章程對落實高校辦學自主權具有重要作用。真正落實大學章程中的高校辦學自主權，必須采取相應措施。

關鍵詞：大學章程;百年;辦學自主權;作用;措施

大學章程作為大學與政府間的一種“契約”或“特許狀”存在，賦予大學得以合法辦學的權利和資質。中國現代意義上的大學，是1898年清政府設立的京師大學堂。中國的大學章程，也就是從最早的《京師大學堂章程》開始算起，至今已有116年的歷史。大學章程有一定的歷史文化傳承性，現代中國大學章程一定是在大學文化歷經長久積淀和發(fā)展的基礎上形成的。2011年7月，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》。2013年9月，教育部制定《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》。2013年11月，教育部以官方文件（教育部令）的形式，正式頒布了中國人民大學、東南大學等六所高校的大學章程，表明我國大學章程建設的推進力度在不斷加大。

高校辦學自主權是指大學在法律上享有的，為實現其辦學宗旨，獨立自主地進行內部事務管理的資格和能力。[1]如果從大學章程的角度出發(fā)，高校辦學自主權是指高等學校依據法律、法規(guī)的規(guī)定， 根據自身的目標定位和辦學特點， 以學術自由為主要內容，由其章程所規(guī)定、效力只及于內部成員的自主決策、自主實施、自主承擔責任的資格和能力。[2]大學章程對“高校辦學自主權”的確認是落實高校辦學自主權的前提。本文對自主權的理解既遵從于前者規(guī)定的內容范疇，又傾向于從章程的角度出發(fā)來理解分析高校辦學自主權。

中國大學章程百年發(fā)展的歷史

1.清末—民國時期：章程奠基期

從19世紀末到1912年清政府滅亡，這一時期晚清政府內憂外患，卻也是中國近代大學章程的發(fā)軔階段。在《京師大學堂章程》之后，1898年，《南洋公學章程》頒布;1901年，《山東大學章程》頒布。1904年，晚清政府頒布《奏定學堂章程》（即癸卯學制），這是中國近代由中央政府頒布并首次得到施行的全國性法定學制系統。[3]雖然該章程對所有教育階段的內容都作了規(guī)定，并不只是針對大學的規(guī)定，也不是真正意義上的針對大學章程的法規(guī)條文，但它對后來大學章程的制定，仍然起到了一個很好的奠基作用。民國時期是近代高等教育發(fā)展和大學章程制定的起始階段和特殊時期。許美德認為：只有民國前期（1911年～1927年），中國才真正開始致力于建立一種具有自治和學術自由精神的現代大學。[4]這一時期相繼出現了《東南大學組織大綱》《清華大學組織大綱》以及《北京大學章程》等，這些都是早期的中國大學章程。1922年誕生的《壬戌學制》是在清朝末年頒行的《壬寅癸卯學制》與民國初年頒行的《壬子癸丑學制》基礎上的一個批判與繼承，也是我國近代大學教育制度和教育法規(guī)體系的基礎。1928年，南京國民黨政府廢止了大學院制，恢復教育部，并陸續(xù)公布了《大學組織法》《大學規(guī)程》《專科學校規(guī)程》等法規(guī)。直至1949年，國民黨統治時期國內動蕩不安，戰(zhàn)爭頻繁，政府大多時候無暇顧及高等教育，卻在客觀上為大學的進步和發(fā)展創(chuàng)造了一個相對寬松的環(huán)境。當時的西南聯大在自主辦學和學術研究上，就保持了較高的自由和自治權利。

2.解放后—“文革”：曲折停滯期

新中國成立后，由于建國初期政治意識形態(tài)的統治需要，經過“全面學習蘇聯教育體系”“全國院系調整”等重大事件，大學逐漸轉化為政府的附屬機構，沒有獲得獨立的辦學自主權和法律地位。政府始終以不同形式保持著強勁態(tài)勢，高等教育管理體制始終徘徊于權力集中與權力下放的博弈選擇之中。國家不僅計劃統一招生并包辦畢業(yè)分配，而且統一審批專業(yè)設置、統一設計課程設置、統一制定教學計劃、統一編寫教材甚至直接指定教材。這一時期的大學章程嚴重缺位，大學完全淪為政府的附庸單位，高校幾乎無大學章程可言。大學的自主權也完全埋沒在政府管制中。這種情景到了“文革”時期走向另外一個極端：高校陷入一個無序的混亂狀態(tài)，政治斗爭統治一切，高校的章程建設處于停滯和倒退的狀態(tài)，直到“文革”結束后才逐漸恢復正常。

3.改革開放——20世紀末：煥發(fā)生機期

改革開放以來，建立法治化的高等教育管理體制和擴大大學辦學自主權的呼聲越來越高。這一時期對大學章程的推進主要體現在國家層面實施的一系列法律法規(guī)，尤其是對高校辦學自主權的逐漸下放。1979年12月，上海4所高校的領導：蘇步青、李國豪、劉佛年和鄧旭初在《人民日報》上發(fā)文，呼吁給高校一點自主權，首次出現“高校自主權”的提法。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：在教育事業(yè)管理權限的劃分上，政府有關部門對高校統得過死、管得過多，使高校缺乏應有的活力，并提出在加強宏觀管理的同時，要堅決實行簡政放權，擴大高校的辦學自主權。需要指出的是，盡管有這么多改革，但在相當長的一段時期內，政府在很大程度上依然通過各種行政手段對學校的辦學和內部管理進行直接干預，導致學校辦學自主權的落實周期太長，落實難度非常大。高校對大學章程的真正關注和重視，開始于1995 年的《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）頒布之后。《教育法》規(guī)定：學校及其他教育機構，必須具備“章程”等基本條件，學校要“按照章程自主管理”。1998年8月，全國人大頒布《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》），使得高校的法人地位最終得以確立，維護高校辦學自主權從此有了明確的法律依據，大學章程的制定也開始有了可以遵照的上位法。

4.21世紀以來：蓬勃發(fā)展期

1999年12月，教育部下發(fā)《關于加強教育法制建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》中強調：“各級各類學校，特別是高等學校，要提高依法管理學校的意識，盡快制定、完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學。”我國高校章程的制定都是在這之后才開始大規(guī)模制定的。2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年》明確指出：“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。”加上隨之出臺的《高等學校章程制定暫行辦法》，為我國大學章程建設指明了方向。所以，從某種意義上說，擁有正式章程的大學，其地位才能在法律上得到肯定。2013年1月，教育部出臺《關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》。2013年9月，教育部制定《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》。明確了各個類型高校章程制定的具體步驟和先后順序安排，到2015年年底之前，所有的高校將完成大學章程的制定工作。2013年11月28日，教育部正式頒布了中國人民大學、東南大學等六所高校的大學章程。這種對大學章程制定工作的重視力度和嚴格要求是以前沒有過的。相信隨著這一步驟的加快，我國高校對大學章程的認識和推動會不斷加強，我國高等教育邁上世界舞臺、參與世界高等教育合作與競爭的步伐也將加快。

大學章程對高校辦學自主權的重要作用

1.大學章程是落實高校辦學自主權的法律基礎

制定大學章程，有助于高校辦學自主權的規(guī)范和落實。大學章程將法律賦予高校的自主權，結合本校的實際情況和發(fā)展規(guī)劃，內化為高校內部規(guī)章制度，為高校辦學自主權的落實提供了法律基礎。大學章程是高校辦學自主權的制度保障，也是高校辦學自主權的權限界定。在一定程度上，制定大學章程可以避免政府對高校管理“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，為高校辦學自主權的真正落實奠定制度基礎。同時，一個社會的整體效率往往是源自基層的自主創(chuàng)新和探索，而未必是政府過多的政策和制度創(chuàng)新。[5]大學章程也是高校實現辦學自主權內容創(chuàng)新的主要形式，是高校自身探索大學自治的最好方式。

2.大學章程是高校辦學自主權的重要表現形式

從本質上而言，高校辦學自主權主要表現在各個高校根據自身發(fā)展實際而制定的大學章程。高校辦學自主權主要是通過大學章程來表現和落實的，大學章程是高校辦學自主權的重要表現形式。因為大學章程是高校法人成立的基礎性條件，具有高于大學本身的法律效力。章程的意義在于將高校的法律權利與高校自主權融為一體，具有維系高校內外制度紐帶的作用。章程上承國家法律法規(guī)，下啟大學內部管理制度，是連接大學內外制度的橋梁。雖然大學章程只對高校內部成員具有約束力，但大學章程的合法性是經過政府審批的，所以，政府也應當遵守大學章程。

3.大學章程是落實高校辦學自主權的重要保障

大學章程是上承《教育法》《高等教育法》等國家法律法規(guī)，下啟大學內部各種規(guī)章制度的總綱領，是落實高校辦學自主權的重要保障。高校辦學自主權不僅包括法律直接賦予高校的權利，最重要的是包括了大學章程中所規(guī)定的權利，而且大學最主要的自主權都是通過大學章程進行落實的。大學章程的制定能夠使各所大學結合自身發(fā)展的實際需要，依據法律規(guī)定的大學權利，充分體現大學自己的辦學特點和辦學宗旨。而政府也由過去包辦大學的一切事務轉變?yōu)槔梅煞ㄒ?guī)以及大學章程來對大學進行管理，由隨意性很大的“人治”向具有高度穩(wěn)定性的“法治”轉變。所以說，大學章程是高校法律權利的制度延伸，是高校辦學自主權存在的依據和保障。

落實章程中大學辦學自主權的相關措施

1.必須遵守章程中對大學辦學自主權的規(guī)定

如前所述，大學章程就是一種契約，是界定大學與政府的合法權利，保障高校落實辦學自主權的重要保障。要以大學章程來約束政府、社會干預大學辦學活動的權力。同時，大學也要依照章程進行辦學，運用章程切實保護高校辦學自主權。從本質上講，章程對高校辦學自主權的規(guī)定應該是大學自身發(fā)展的需要，而不是外在的、強加的壓力而制定的。因此，必須將大學章程作為大學法治建設進程的重要內容，突顯高校辦學自主權的重要地位，而不是僅僅停留在口頭上或紙面上。合法有效的大學章程是經過教育行政主管部門審批核準的。因此，大學章程不僅要求大學自身要嚴格執(zhí)行章程規(guī)定的內容，而且相關政府部門也不能超越大學章程的規(guī)定而直接對高校自主辦學的事項進行干預。

2.大學章程的制定必須細化高校辦學自主權的內容

高校辦學自主權一直是中國大學章程制定的出發(fā)點、重要內容和保障目標。大學章程作為學校的“基本法”和“憲法”，是學校實行自主管理、依法治校的法律基礎。自主權是大學章程界定的核心內容。但目前很多高校對大學自主權的理解有偏差。很多高校在制定章程時，都將我國《高等教育法》中規(guī)定的七項權利等同于高校辦學自主權。實際上這七項權利只是國家立法機關對政府與高校權限的劃分。只有通過大學章程將這些法律權利細化，才能內化為高校辦學自主權的具體內容。這也是大學制定特色章程、特色化辦學的關鍵所在。

3.以章程為依據監(jiān)督大學辦學自主權的落實

落實高校辦學自主權，既是推進政府依法治教的現實需要，也是建設現代大學制度、提高辦學水平和質量的重要內容。大學章程是監(jiān)督落實高校辦學自主權的依據。大學應以章程為依據，高度重視學校辦學自主權的落實和執(zhí)行事宜。中國大學章程的制定，百年來一直都是圍繞大學的辦學自主權展開，都是以獲得和保障大學的辦學自主權為根本目標。如果有了切實可行的大學章程，就一定要將大學章程作為“大學憲法”，監(jiān)督高校辦學自主權的真正落實。只有以章程為依據，在源頭和執(zhí)行過程中對高校辦學自主權進行監(jiān)督，才能夠促進高校辦學自主權的真正落實。

世界一流大學的章程和制度設計，經歷了數百年的不斷改革和完善后才相對成熟，“羅馬非一日建成”。[6]我國高校在大學章程建設的道路上，近年來才開始大規(guī)模推進，需要探索的路子還很長，不可能期望一步到位。今年10月，教育部公布了北京大學等9所高校的大學章程，以此作為大學法制化進程和中國大學法制化建設的重要步驟。這既是國家的統一意志和大學內在發(fā)展的需要，更是中國現代大學落實辦學自主權的必然選擇。所有高校都要認真制定大學章程，并由教育部統一公開發(fā)布，使大學章程能夠公開、公正地接受社會監(jiān)督。這對于大學章程的權威性，對于高校辦學自主權的落實，對于政府在此過程中應該承擔的角色定位，都具有全新的引導作用和重要意義。

本文系北京外國語大學校級課題一般項目“高等教育國際化背景下‘外、特、精內涵研究”的研究成果

參考文獻：

[1] 周光禮.中國大學辦學自主權（1952-2012）：政策變遷的制度解釋[J].中國地質大學學報（社會科學版），2012（5）：78.

[2] 蔣后強.高等學校自主權概念研究[J].西南大學學報（杜會科學版），2007（7）：123.

[3] 孫培青.中國教育史[M].上海：華東師范大學出版社，2009：347.

[4] [加]許美德著，許潔英譯.中國大學1895-1995：一個文化沖突的世紀[M].北京：教育科學出版社，2000：66.

[5] 閻光才.高等教育改革頂層設計的邏輯[J].中國高教研究，2014（1）：6.

[6] 仲偉俊.《東南大學章程》編制的理性之思[J].中國高等教育，2014（3-4）：32.

（作者單位：北京外國語大學高等教育研究所）

[責任編輯：于 洋]