老年教育公平的缺失與回歸

□趙文君 盧筱媚

早在2000年,我國60歲以上人口就已占總人口的10.46%,超過國際上界定“老齡化”社會10%的標準，而步入老齡化社會。浙江沿海城市寧波，2013年末，該市老年人口已超過兩成，標志著它已進入中度老齡化社會[1]；終身教育理念的逐步普及，極大地激發了成人接受繼續教育的積極性。以上因素促成老年教育需求“井噴”。然而，近年來，老年教育的資源供給卻沒有相應增長，教育資源供求嚴重背離。以寧波為例，近幾年市政府雖然出臺了多項文件，創建了多所市、區級老年大學，才能夠于2013年全市共開班895班、招收學員31063名，但這僅僅滿足了不到全市3%的老年人學習需求，“僧多粥少”的現象十分突出。供需失衡阻礙了老年教育資源配置的均等化，招致了老年教育公平的缺失。可是，早在1948年，《世界人權宣言》就明確地提出了人人享有平等的教育權，這在我國后來的《憲法》中也有充分的解釋，強調教育平等是公民應該享有的一項重要權利。可見，探討老年教育公平，回歸《憲法》所規定的老年教育公平權利，不但有利于老年教育自身的發展，而且對依法治教、創建和諧社會也具有十分重要的現實意義。

一、老年教育公平的缺失

（一）城鄉老年教育公平缺失

城鄉老年教育公平的缺失主要體現在老年教育資源差距、老年人可學習時間的差量及老年教育組織網絡差別。首先，在教育資源方面，以圖書量為例，有官方數據表明，近幾年，中國年出版圖書17萬到19萬種，其中有關“三農的圖書還不到4000種；城市發行網點在過去十幾年間增逾3倍，而農村卻減少了40%。在經濟較為發達的浙江省，占人口60%以上的農民享有的文化資源還不足30%”[2]。長此以往，城鄉老年教育的“馬太效應”只會越來越明顯。其次，聯合國人口基金與全國老齡辦的調研顯示，截至2010年，我國城鄉之間的老年人收入來源差異巨大。城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠離退休養老金生活；但在農村，僅為4.6%。城市老年人中僅有6.6%的老年人需要靠勞動獲得收入，農村老年人卻占到了41.2%[3]。經濟保障的缺乏，進一步致使農村老年人參加老年教育缺乏必要的時間保障，成為農村老年教育順利開展的巨大阻力。此外，現有的農村老年教育組織網絡較為分散，主要依托當地的成人學校、老年活動中心或老人協會開展；再加之受制于通信條件，農村的信息服務平臺建設又大多滯后于城市，沒有構建起相應的網絡教育渠道。相反，城市老年教育依托原有的老干局及新開拓的教育局辦學體系，已基本構建起市級老年大學（老年教育中心）、區級老年大學、街道老年學校、社區老年學習點四級網絡。寧波就借助當地的社區教育體系，依托寧波終身學習公共服務平臺（寧波終身學習網）正推進線上老年大學建設活動。城鄉老年教育公平的缺失，需要老年教育“重心下移”，著力向農村普及。

（二）干群老年教育公平缺失

我國的老年教育是改革開放的產物、起步較晚。1983年山東省成立了全國第一所老年大學，才標志著中國老年教育的正式開啟。據2007年中國老年大學協會統計數據，在258所會員校中，公辦占86.43%,民辦占2.7%,公辦民助和民辦公助各占5.43%。另據2007年中組部老干部局公布的材料，在全國4000所老年大學中，屬老干部系統辦的占94.7%[4]。可見，我國的老年教育辦學是政府辦學占絕對主導地位。絕大多數的辦學是各級黨委組織部門、老干部部門主辦，而且主要是作為老干部工作的組成部分來運作，且普遍呈現出“老干部局辦老年大學，辦老年大學服務老干部”的辦學模式和體系。寧波也不例外，在寧波社區大學老年教育中心創辦之前，全市12所老年大學中，11所是由老干部局主管創辦，辦學宗旨首先是為離退休老干部服務的，在優先滿足離退休老干部學習的基礎上（處級以上），再招收社區老年群眾。老干部局辦老年大學中出現的圈定服務對象，只管離退休干部“老有所教”的行為慣性，忽視或漠視了更大的老年群體的受教育權，是辦學公平性不足的體現，將使得干群老年教育公平的缺失越來越顯著。老年教育由老干部教育轉到面向廣大社會老人教育的重點下移過程需要進一步提速。此外，也反映了我國老年教育的辦學體制僵硬，渠道過窄，需要加速拓展其他教育途徑，加快老年教育多元體系辦學建設。

（三）區域老年教育公平缺失

區域老年教育公平的缺失，主要表現在經濟發達和經濟不發達的城市之間、沿海地區與內陸地區之間以及東部、中部與西部地區之間。不同區域間老年教育的發展尚存在較大差距。從老年教育機構的分布來看，首先，在經濟較為發達的城市，如上海、北京、廣州、天津等，“中心城區、縣鄉鎮、居委會、村”的四級網絡已基本建立；而在一些偏遠的經濟發展較為落后的省市區，市中心老年大學的建立都存在困難。沿海地區老年教育的發展也比內陸地區要順利。同時，東部、中部、西部之間老年教育機構的分布也存在很大的差異性[5]。從“享學網-中國社區教育信息平臺”匯總的各地社區教育網站數量上看，東中西部地區在構建上存在差距，東部地區，如浙江已有37個社區（終身）教育網站、江蘇24個、上海20個、北京16個；中部地區，如湖南有7個、安徽4個、湖北3個、山西2個、河南2個、江西1個；而在西部地區，如寧夏、西藏、貴州、甘肅，均未建立起社區教育網站[6]。已進入中度老齡化社會的寧波，依托“市社區大學—縣（市）區社區學院—街道（鄉鎮）社區教育中心—社區市民（村民）學校”四級社區教育辦學網絡以及寧波電大完善的組織系統和網絡優勢，發展老年教育，并強調社大和電大要主動融入老年教育，為辦好老年大學添威助力。但是，即使在同一網絡的搭建下，不同的地區條件優勢和政策優勢，使小區域內也出現了老年教育不公平現象。寧波的11個縣（市）區的老年教育發展仍存在較大差距，寧波各地老年教育經費較為參差不齊。老年教育的扶持力度需要適度向發展較為薄弱的地區傾斜，這也是區域老年教育公平缺失的重要補缺內容之一。

透過老年教育公平缺失的表象，探究導致老年教育公平缺失的原由，是找尋老年教育的公平不可或缺的重要途徑。

二、老年教育公平缺失的原因

（一）觀念桎梏

首先，“一次性”教育觀仍束縛著社會大眾的思想，終身教育理念仍然需要進一步加強宣傳，尤其是在欠發達的地區以及農村地區，理念的傳遞還是不到位。老年教育是終身教育的重要內容，老年教育的施行是終身教育“教育機會均等”宗旨的有力體現。現今，老年個人、家庭成員、相關部門等社會全員的觀念還沒有得到全面更新，老年教育在觀念上的阻力有待消除。其次，老年教育公平問題有被邊緣化的趨勢，尤其相較于基礎教育和高等教育。基礎教育和高等教育的資源投入被認為是雪中送炭，而老年教育的投入則被認為是錦上添花，關注度不同，地位不同，得到的保障也存在較大差距。政府及家庭在財力有限時，較少顧及老年教育，尤其是多數農村老年人，不僅需要照顧第三代，還多忙于生計，不能保障富余學習時間。此外，老年教育涵義狹窄化觀念，也制約著老年教育的公平發展。老年教育在注重“頤養”功能時，忽略有些老年人的“樂學有為”需求，尤其在農村和欠發達地區的老年教育活動開展中，容易受城市老年教育經驗的束縛，簡單套用城市老年教育模式和課程內容，缺乏因地制宜的教育內容。

（二）體制制約

我國長期形成的城鄉社會二元結構體制，造成城鄉二元教育體制，導致了城鄉教育資源差距，不管是公共教育設施的完備程度，還是人力資源的配備程度等方面，都存在巨大的城鄉差異。另外，城鄉社保雙軌制帶來的老年人可學習時間的差量，也制約了基本公共教育均等化的向前推進，迫切需要統籌城鄉公共教育，保障老年弱勢群體的受教育權。此外，現有老年教育辦學一元化體制的制約作用也較大，尤其體現在干群教育公平缺失上。從國外老年教育辦學的成功經驗上看，多數國家不僅辦學主體多元化，而且辦學呈現“中間大、兩頭小”的橄欖形結構，即自主自治辦學、民間力量辦學居多，政府投資辦、高等院校辦學較少[7]。國外老年教育辦學主體的橄欖形結構是老年教育群體結構較均衡的重要原因。老年教育辦學資源屬于公共服務財政體系投資，本應該面向全社會進行開展。我國老年教育辦學體制，需要進一步的合理調整。一方面，老干部部門應解放思想，打破服務對象只是離退休干部的做法；另一方面需要拓展辦學渠道，豐富壯大其他辦學力量，社區學院、廣播電視大學、成人學校等相關終身教育部門，需要及時上位補缺老年教育，緩解破除體制制約。

（三）經濟束縛

老年教育在經濟上受到的制約，主要體現在兩個方面，一是政府出于國家經濟實力的考量，將有限的財力偏向于基礎教育或高等教育，較少重視老年教育，使得老年教育的投入不足，未能滿足老年人的學習需求。從我國老齡化社會發展與我國人均GDP的關系上不難發現國家經濟實力的制約作用。許多發達國家在進入老齡化社會時，人均GDP是在5000-10000美金左右；而通過查詢我國國家統計局官網的數據可知，我國在2000年步入老齡化社會時，人均GDP才達到800美金左右（7,857.68元）。2012年我國人均GDP才剛到達5000美元左右（38,459.47元）,我國是在步入老齡化社會的第12個年頭，才逐漸靠近發達國家老齡化初期的人均經濟水平。而據《中國老齡事業發展報告（2013）》的數據顯示，截至2012年底，我國老年人口數量達到1.94億，已逼近2億[8]。二是家庭或個人經濟基礎不夠夯實時，也較難考慮處于邊緣化地位的“老年教育”這一上層建筑。即使在有一定經濟基礎的情況下，老年的“繼續社會化”問題也常被忽視，更多的教育投入，仍然會偏向下一代的教育。老年人個人在生活上也普遍較為節儉，老年教育投入的主動性也不足。目前情況下，老年教育的經濟支持力量，主要還是較為依賴政府投入的老年教育經費。

三、老年教育公平的回歸

（一）更新傳統觀念加強宣傳引導

終身教育理念需要進一步加強宣傳，以解除傳統“一次性”教育觀的束縛，尤其需要加強在欠發達的地區以及農村地區的理念傳遞，要營造全社會都來關心老年教育的良好氛圍。這不單需要改變老年人個人的思想觀念，還需要使得其家庭成員，也樹立終身教育思想，將更多的關注投向老年人。社會上相關部門的宣傳和引導也是必不可少的。只有社會全員的觀念得到更新，老年教育在觀念上的阻力才能得以消除。

隨著十八大報告提出了公共服務均等化的任務目標，公共教育服務均等化作為我國公共服務均等化的重要內容得以強調。公共教育服務均等化主要是教育資源在全社會公平合理地配置，教育在不同城鄉、地域和人群之間均衡發展，是實現教育公平的必由之路。這就需要政府及家庭在老年人有教育需求的情況下，積極提供教育支持和經濟保障，保證不同年齡階段的群體的教育權利平等、教育機會均等。

老年人全面發展的觀念需要樹立起來。老年教育的深度需要挖掘，從社會變化和不同老年人的生活現狀出發，將“頤養”與“有為”相結合，以提高綜合素質為目標，兼顧增能型、發展型的教育課程，保障處于不同階段的老年人的教育權利。對于農村和欠發達地區的老年人以及老年初期的老年人，他們或需要解決生計問題或仍然需要體現自身價值，因此應該提供他們適當的職業教育；對于處于老年后期的老年人來說，尤其需要加強生命教育和心理健康教育；對于整個老年階段的老年人來說，閑暇教育需求仍應占主要部分，使他們的晚年生活得以豐富。

單一依靠老干部學校辦老年教育的觀念亦需要得以解除。電大融入社區教育，與社區大學“兩個牌子、一套班子”，創辦老年大學，屬新生事物，需要宣傳引導、解放思想束縛。此外，應加強社大、電大等辦老年教育的宣傳工作，讓更多的老年人知曉辦學信息，讓更多的相關單位支持老年教育辦學，積極營造全社會都來關心老年教育的氛圍，為多渠道壯大老年教育工作爭取更好的條件。尤其建議社大、電大系統加強研究，順勢而為，搶抓機遇，積極宣傳，主動應對，及時介入，實現社會效益和學校發展的有機統一，搶占事業發展的新增長點和發展極。

（二）打破體制制約分步優化辦學

現有的老年大學和老年學校作為我國老年教育的中堅力量，應進一步地普及，不僅擴大數量，而且擴大招生范圍，廣泛設置分校，使教學點不斷延伸，或積極和社區教育點開展合作辦學，借助已有的社區教育資源，盡量花小成本辦成更多的老年教育活動。政府應逐步將老年大學納入社會發展的規劃中，加強管理，加大投入。通過國家辦學，在市、區、鎮（街道），以政府行為模式出資辦老年大學，使老年大學延伸到農村去；通過集體辦學，在鎮（街道）、社區、村，利用敬老院、老年活動中心以集體模式籌辦老年大學。發揮老年教育是黨政主導、政府辦學的優勢，為老年學員參與社會、服務社會提供多內容、多渠道的載體和平臺。

近年來隨著老年教育的發展，社區教育作為一種便利、有效的教育形式己經成為建立學習型社會的重要途徑。除了依托原有的老年大學開展老年教育外，廣泛開展依托電大的社區老年教育或創辦老年教育中心，是創新老年教育辦學體制的極佳探索，是實現教育公正、公平的需要。同時，這也是電大轉型發展的需要，二者互利共贏。以寧波電大為例，其正是著眼于這個現實，順勢而為，謀勢而動，乘勢而上，主動而為，利用自身優勢掛牌成立社區大學，主動參與、融入社區教育，打破了老年教育只有老干部局辦的狹隘陳舊辦學體系，這也是電大人自我轉型的主動舉措。依托寧波電大建設的社區大學老年教育中心，作為寧波市唯——所由市教育局主辦的老年教育機構，為開展社區老年教育奠定了扎實的工作基礎。其在2011年創辦之初，就本著“普及、普惠”的原則，把服務對象定位在全市所有社區老年群眾，只要符合一定的身體、年齡條件，市民憑身份證就可以參加報名，而且有部分寧波新市民中的老年人也參加了學習班，可以說寧波社區大學老年教育中心是一所真正面向基層、面向社會、面向廣大老年群眾的老年教育機構；是促進教育公平、惠及全體市民的重要舉措和創新探索。寧波社區教育已經形成了比較完善的“市社區大學——縣（市）區社區學院——街道（鄉鎮）社區教育中心——社區市民（村民）學校”四級社區教育辦學網絡。寧波社區大學作為寧波社區教育的協調引領機構，以寧波市高標準成人學校建設、寧波市社區教育實驗項目、寧波市優秀學習型社區建設和寧波社區大學的“百課下基層進社區”為抓手，積極依托系統優勢，大力推動全市各級成人教育、社區教育學校機構主動融入老年教育。據初步統計，現全市已有60多家社區學院（中心）、成人學校已經開辦起了各類規模不等的老年教育班，開展了各類老年教育活動，其中6個已經明確掛出了鄉鎮（街道）老年教育中心的牌子。2013年我市終身教育機構年組織培訓老年學員達到了120萬人次。社區大學創辦老年教育中心的示范影響日益顯現，老年教育辦學多元化的格局正在我市逐漸形成。

現有社區大學的建設，多為依托當地電大的發展，國家也鼓勵電大與社區大學合作辦學，最大程度盤活電大資源，包括依托電大的軟硬件資源。依托社區大學、電大辦老年教育，就要發揮他們的優勢，辦出電大的特色。寧波電大就從學校原有并不寬裕的教育設施中調劑出老年教育辦學專業教室12個，進行了專門的改造，建筑面積達到了2200平方米，并新購置了200多萬元的專用教學設備，進而實現了電大與老年教育的教輔設備共享，教育資源共用。同時，在任課教師的選聘上，著眼電大轉型要求，積極鼓勵相關教師參與老年教育的任課工作。學校制定的績效工資改革方案規定與成人教育課程的工作量一視同仁，明確了相關報酬與工作量，強化了系處間、系部間的合作共贏，把一批年富力強的一線教師推上了老年教育的講臺，深受老年學員的喜愛，涌現了一批老年校園名師和名課程。學校教師直接參與老年教育課任課教師達16人，占整個老年教育師資總額的三分之一。此外，尤其需要有效整合統籌電大遠程教育資源，因地制宜打造老年學員的線上學習平臺，推進線上老年教育學校（中心）的建設，使辦學系統延伸到城市的各個角落，覆蓋到大部分重點鄉鎮和區域。寧波電大（社區大學）就依托“寧波社區教育網”開設了“老年校園”網頁，其中設有“學園動態”、“學員筆壇”、“圖文共賞”、“教師之窗”等欄目；依托剛開通的寧波終身學習公共服務平臺的載體作用，積極籌建高標準的“空中老年大學”。以“空中老年大學”為基礎，可以加強輻射引領效應，并以此為基礎建好基層老年大學遠程教育點。此外，單獨建設了寧波老年教育網，實現了功能的更強大對接。寧波依托電大資源，籌備建設開辦老年教育中心只花了半年時間，所花費用也只是區區400百多萬元，可謂花小成本辦出了一所大學校。

老年教育的“社會化”辦學，即要求發揮老年教育與多機構、多部門的對口和銜接。鼓勵大型民營企業投資或捐資籌辦老年大學，并逐步改善現有辦學條件，改革可實施性的老年辦學政策，使質量更高、規模更大、更加規范化的“社會化”辦學的老年大學不斷涌現。通過福利彩票、體育彩票以及企業贊助，多渠道獲得資金，拓展單靠政府財政撥款、靠政府福利性投資來改善辦學條件的途徑。通過接洽地方高等院校和教育、衛生、文化等部門，建立講師團，為老年教育提供較為穩定的高水平的教師資源，壯大教師隊伍，定期組織送教下鄉，使發展較為滯后的地區也能享受到豐富的教育資源。通過與報刊、電視等傳統媒體和網絡新媒體的合作，拓展宣傳空間和輿論影響力。通過借助文化館、博物館、圖書館等公益性社會設施，豐富老年教育內容和場地。通過與各個歷史、文化景點的合作，積極促成老年教育的優惠政策，節省老年教育經費，拓展老年學員的社會活動場地，也能進一步擴大老年教育的社會影響力。

（三）制定政策法規完善機制指標

老年教育公平問題是老年教育均等化的題中之義，老年教育是教育均等化的重要一環，是一項公益性大事業。相對于老干部局辦老年教育的原有體制體系而言，無論在辦學主體、任務、責任，還是資金、政策扶持，社大（電大）或其他終身教育機構參與老年教育的制度都還沒有具體可操作性的文件條例，還沒有形成完善的體制機制。特別是縣級政府一級層面對當地社區學院、電大承擔此項工作的支持力度不夠。許多學校想積極參與老年教育，但礙于政策不扶持，經費無著落，工作不受肯定，老年教育工作推動就比較艱難。建議國家或省教育部通過頂層設計、統籌規劃，出臺社區教育系統、電大系統等辦老年教育的綜合性扶持文件，開啟創建教育系統辦老年教育新格局，使基層能落地辦老年教育。寧波也正努力構建城鄉統一、府際互通的老年教育均等化制度體系，積極推動《寧波市終身教育促進條例》有力實施，為推進我市老年教育有序健康發展提供有力保障。在多數農村及欠發達地區，老年教育經費問題，更是迫在眉睫。政策法規保障中尤其需要保障經費投入、提供適當補助，緩解老年教育中的經濟制約。

不同地區、不同機構各有老年教育的成功辦學經驗，可以由此提煉出老年教育的有效辦學機制，進而制定成相關制度，細化辦學規范，相互借鑒，取長補短。此外，老年教育的開展，尤其可以借鑒現有社區教育中已經逐漸形成的機制和制度。前者包括組織管理機制、經費保障機制、資源整合機制、政策保障機制、督導評價機制、激勵機制等，后者涵蓋《管理人員工作制》、《管理人員培訓制》、《管理人員技能考核制》、《教師或講師團注冊制》、《兼職輔導員管理辦法》、《志愿者服務培訓制度》、《志愿者注冊制》、《社團活動考核制度》、《社團骨干成員培訓》、《經費多渠道籌措制》、《資源共建共享機制》、《信息報送管理制度》、《學員教育培訓檔案制》、《學員學分銀行學分認定制》、《學員學習激勵獎勵制》等。在此基礎之上，嘗試制定老年教育均等化測度指標評估體系，構筑監管激勵機制，使老年教育公平發展的要求進一步細化、深化，使老年教育工作的目標和方向更為明確。

在彌補老年教育公平缺失，促進老年教育公平回歸的實踐中，依托寧波電大建設的社區大學老年教育中心，做到了“明確理念，小舉動促大轉型；整合資源，小成本辦大學校；示范引領，小中心輻射大區域；創新拓展，小行動見大公平”。其從理論上對老年教育公平內涵進行深刻挖掘，通過相關課題引領老年教育公平在實踐中有效開展的做法，在老年教育發展的嶄新大時代里，尤其值得廣泛借鑒。

[1]全國老齡工作委員會辦公室.寧波老年人口達118.7萬進入中度老齡化社會[EB/OL].http://www.cncaprc.gov.cn/tongji/42760.jhtml，2013-08-19.

[2]新華網.城鄉文化強弱差距挑戰中國新農村建設目標[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/31/content_4123220.htm,2006-01-31.

[3]新京報.全國養老來源城鄉差距大 兩成老人主要靠養老金[EB/OL].http://business.sohu.com/2012 1023/n355467336.shtml,2012-10-23.

[4]福建老年大學.中國特色老年教育的主要特征及其積極意義[EB/OL].http://www.fjlndx.cn/Zazhi/default.aspx?id=78,2011-09-21.

[5]陳杏鐵，張正義.老年社會工作[M].北京:中國人民大學出版社，2003：36.

[6]享學網-中國社區教育信息平臺.社教網站[EB/OL].http://www.apclc.com/indexsjwz.asp,2014-11-10.

[7]福建老年大學.中國特色老年教育的主要特征及其積極意義 [EB/OL].http://www.fjlndx.cn/Zazhi/default.aspx?id=78,2011-09-21.

[8]新華網.我國老年人口數量達到1.94億[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-02/27/c_114824543.htm,2013-02-27.