淺談我國城市食品營養安全的一些問題與對策

付宏才+王冬+董曉

摘 要：食品營養安全是食品安全問題中可持續性的基本問題。針對我國大城市，從食品安全的認識、監管、法律等角度，從食物種植、食品加工等過程中尋找潛在的食品營養安全問題，并分析產生問題的深層原因，探討解決這些問題的有關途徑。

關鍵詞：食品安全；營養問題；解決途徑；中國城市

中圖分類號：TS201.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0276-03

食品營養和食品安全是作為食品屬性中兩個最重要的方面加以定義的，這種定義主要來源于世界衛生組織（WHO）、聯合國糧農組織（FAO）（2003年）。我國2009年新頒布的《中華人民共和國食品安全法》對食品安全的定義中增加了“應當有的營養要求”。我國學者許世衛認為，食物安全包括“食物數量、質量、營養和可持續性發展”4個方面[1]。筆者認為，我國食品安全法對食品安全的定義體現了食品營養與安全的辯證統一關系：食品營養是核心，食品安全是保障，離開營養談安全失去價值；二者的不可分割性表明，食品安全的中心任務就是保障食品的營養安全。因此，不管我們所涉及到的食品安全的定義是狹義的還是廣義的，都不能脫離食品營養的現實。目前，在我國食品安全管理行為和相關法律法規上，對食品營養和安全的邏輯關系的深層認識上體現出一定的模糊概念。

食品安全是關系國計民生的大計，隨著城市化的加速發展，城市監管的逐步完善，城市食品數量、質量方面的很多安全問題得到一定的緩解。但城市人口的食品營養安全和可持續性發展問題卻逐步顯現出來，而這是關系到城市人口長期繁衍生息的基本問題。

一、國內外現狀簡析

食品營養安全主要是涉及營養不足、營養過?；虺煞之惢葐栴}，它引起食用人群的后果由最常見的肥胖、營養不良、貧血、免疫力下降、癌癥發病率偏高到人們不易覺察到的影響下一代生育質量等等。對此，美國、歐盟和日本等發達經濟體除大力扶持和加強科技創新外，都分別制定了涉及范圍較廣的法律法規和標準，并且在公眾輿論的嚴格監督下多管齊下。其中，美國的法律體系更為完善，且針對食品安全責任事故的處罰力度最為嚴厲。美國自2007年以來還將“預防”作為食品綜合保護戰略的三大要素之一[2]，歐盟、日本等諸多國家也日益注重對食品來源地的保護。總之，發達國家“強調食品安全監管應該是‘從農場到餐桌的食品鏈管理…強調食品安全監管應該防患于未然”[3]。作為全球性的協調協作和交流機構，FAO和WHO組織都高度重視食品安全問題，并且在全球范圍內提供一定的知識技術、資金等幫助。

近年來，隨著我國溫飽問題的基本解決，食品質量、營養安全越來越受到消費者的關注；政府的重視程度也逐步加強，采取的食品安全措施也逐步完善。但總體上看，我國目前對食品安全問題還是一種更依賴檢測、監管的模式。首先，指導思想上暴露出對我國國情的重視不夠，如：（1）我國人口多、土地資源緊張，在規模城市及其周邊地區更為明顯；（2）我國農業目前還是以非集約化、松散經營為主的模式；（3）與發達國家相比，我國人口的資源保護意識、食品安全意識、法律意識等相對淡薄。其次，我國相關的法律法規并不完善，執法難度大、成本高、力度弱，執法者人情重、責任意識不強。再次，管理上仍有“末端管理”和后續治理的思想，尤其對初產品生產環節的持續規劃管理和營養問題尚缺乏遠見性考慮，可持續性不強。

二、我國大城市食品營養安全存在的問題

城市食品安全管理是一個系統工程，城市與農村面臨的問題很不相同，也復雜得多。尤其是針對我國日益膨脹的城市人口，城市周邊地區的農業和環境負荷過重，目前已暴露出很多問題。

（一）認識誤區

目前，在食品安全方面，從種植者、加工者、銷售者到監管者都存在某種認識上的概念模糊，特別是認識上的道德與責任意識不足，這是從種植到銷售以及監管各環節都會產生嚴重問題的根本原因。此外，在食品安全的認識中，不少人對營養的認識還存在簡單化、界定標準不科學等問題。

（二）法律與政策措施的問題

目前，不少專家認為我國《食品安全法》的主要問題有兩點：一是采用的食品安全標準較之國際標準偏低；二是有法不依、執法不嚴。后者源于執法者明哲保身的自保行為和不作為的工作態度，應該對食品安全混亂局面負主要責任。

我國對農業傾斜政策的力度仍然不夠，特別是糧食作物（如水稻、小麥）種植和基本養殖（如養豬、養雞）方面，利潤微薄且風險很大。其中，種植的風險主要來自于化肥漲價，養殖的風險主要來自于疫情和飼料成本的上升。相關從業者可能處于生存需要而采取行業短期行為。

我國針對大城市食品安全管理的制度有：食品可追溯制度、產地綠色認證制度、加工企業的HACCP和GMP認證制度，食品營養素標示制度，以及食品抽查檢驗制度、責任追究制度等，措施如稅收優惠措施、綠色標示措施、農超對接措施等。但是，筆者觀察估計，符合要求、正規渠道來源的食品不足進入餐桌的五成，而大部分食品（尤其初食品）幾乎是沒有監管的。

（三）周邊農業問題

我國城市周邊土地資源存在過度開發、復耕率高，化肥和農藥使用頻繁等問題，加之城市工業、生活、交通等污染影響，有的土地功能嚴重退化，如土壤營養性退化（原因是“微量元素缺乏的現象越來越普遍和嚴重”[4]）、板結化、抗病變能力弱化，部分土類消失、酸堿度異常。某些土地污染很難修復，如重金屬污染、砷污染等。研究揭示，來自部分城市周邊的農產品中，對人體有害的重金屬Pb、Cr、Cd等在蔬菜和小麥中嚴重聚集[5]；由于對動物糞肥的施用量更大，導致Mn、Zn等在一些蔬菜中超標。然而，微量元素的過量或缺乏與多種疾病如貧血、免疫力下降等關系密切；化肥施用過多使土壤中硝酸鹽累積，導致癌癥發病率偏高，并可能引起面源污染等。但城市周邊農業“以追求產量和效益最大化為目標”的掠奪性發展模式還在蔓延。endprint

（四）城市設施農業問題

目前，解決城市人口吃飯問題的重要手段——城市設施農業，由于其土壤存在不可持續性，其食物營養有明顯缺陷[6]，這已是共識，因此對設施農業的依賴應該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環節的問題

1.種植環節的主要問題

決定食品營養安全的第一要素就是食品的原料來源。目前，蔬菜基地、養殖基地建設是保障我國大城市食品安全的重要舉措。雖然實行公司制管理，采取規模生產能保證城市生鮮食品的供應量，但規模生產對應的公司制管理并不是沒有問題，例如，筆者發現，不少采取連片管理的蔬菜基地實際是松散管理、分包承包制，公司對其中的個體承包者經常是疏于管理的，而個體承包者的法律與食品安全意識淡薄，在盲目的利益追逐下，農藥超標、化肥過量使用等“催肥”現象時有發生。筆者從調研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠地區的蔬菜質量受到農藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強度高、農藥過量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環節的主要問題

目前，我國仍有一部分食品加工企業規模小、設備簡陋、資金短缺、自動化和集成化程度低，加工場所的環境衛生和污水處理不達標的情況屢見不鮮，有必要進一步實現生產過程的規范化、規模化。加工企業的技術改造步伐較快，企業需要充足資金、改進技術的意識強烈。

3.流通環節的主要問題

在食品流通環節，由于收割、儲藏、運輸等設施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價值的“今非昔比”。目前流通環節的一個重要問題是流通成本高、監管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠信度是銷售中最主要的問題。例如，由于法律法規的不健全，有些不法商販以低價從農村收購農藥超標的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問題食品銷售到城市菜場、食品加工企業從中謀取不法利益。還有些經營者，無照經營，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強監管，但由于這些經營者大多都是社會弱勢群體，監管難度相對較大。

我國城市食品保障鏈條中直接暴露的問題匯總如圖1。

三、城市食品營養安全對策分析

（一）種植環節的措施

在種植環節，從管理上來說，首先是我國多年采取的農業生產承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規模發展的趨勢；其次，由于成本問題、集中度問題、農民素質問題等，農業種植領域的現代化標準管理目前還很難做到。因此，破解種植領域的質量瓶頸，筆者認為目前較好的辦法是：加強對農民的培訓，不僅是技能培訓，而且包括增加農民的系統科學知識、增強農民的質量意識、增強農民的社會責任感，形成新一代的農民風尚。目前，我國已宣布即將實現的社會養老全覆蓋和提高農民醫保標準等政策措施的加速推進與實施，也必將有利于改善農村的社會環境，改變農民的種植思維（從追求生存的思維轉變為滿足一般性社會服務的思維）。一句話，農民綜合素質的提高是破解種植環節食品安全隱患的關鍵。

（二）生產環節的措施

筆者認為，在加工生產技術日益發展、完善的前提下，生產環節主要不是技術問題，而是資金問題和管理問題。資金問題主要表現在農業加工企業的資金來源渠道相對較少，主要依靠農產品銷售和政府補貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會融資和銀行貸款的額度和規模都很難滿足多數企業提升生產規模的要求。有些食品質量問題不是出在“做不到”，而是加工企業的質量意識（包括堅持質量制度、質量標準的意識，強化過程管理、目標管理的意識等）和系統管理意識跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學知識和道德素質作為企業發展理念的支撐。當然，一些企業產品的附加值較低、利潤率低也制約了這些企業的進一步發展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉）、稅收優惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優惠力度；（3）增加農業扶持資金；（4）增加貸款便利性和優惠力度；（5）鼓勵其他專項扶持資金，類似于對種業、水利、飲水的扶持，其中部分來自于某些行業基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉變

在此，筆者建議：

（1）監管職能的統一和完善。首先，相關部門應該細化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個環節，做到有規劃的監管。其次，我國食品安全監管實行“分段管理，多頭領導”模式，分工和責任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監管職能不統一的局面必須盡快改變，即強化統一協作機制。

（2）加大財政支持，完善食品監測體系。

（3）提高對在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵廣泛參與的社會監督。

（5）鼓勵食品領域的創新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當地情況的食品安全方案，才能把食品營養安全落到實處；另一方面，只有不斷地進行技術和管理的創新才能解決不斷出現的新問題，才有可能創造理想的城市環境。

（五）人口素質的提高

食品安全問題既是技術和能力問題，又是道德問題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產業鏈上各參與者的素質密切相關。在強調法治的同時，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創建食品營養安全的良好文化氛圍，并讓生產者、經營者和消費者建立正確的價值觀。

結語

目前有很多亟待解決的食品安全問題，人們似乎很難看到完整而放心的長效解決方案，這是因為“摸石頭過河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠見的思想占了主導。但筆者看到，一種長效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設，也不會一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導、主動實施的宏觀策略。這種系統解決方案需要從多方位和多層面進行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場而不放縱市場的策略，主動構建時空明晰的城市食品營養保障體系，是保障我國城市食品營養安全可持續發展的最好出路。超前的系統規劃、追溯體系、個人執業資格證書和企業認證體系是該保障系統的關鍵部分。

（2）操作上，加快我國涉農綜合政策的建設與落實，增加對農業的扶持范圍和力度，努力提高農業參與者的素質，形成良好的社會氛圍，依據規劃加強城市農業保障體系的基礎建設，強化重點監管體系，實施嚴格的法律制度等，都是這個方案不可或缺的組成部分。

參考文獻：

[1] 許世衛.中國食物安全現狀與對策[J].中國科技論壇，2007，（11）：116-119.

[2] 高彥生，蔡光英，等.對美國食品保護計劃的解讀與評析[J].檢驗檢疫科學，2008，18（4）：66-71.

[3] 黃強，陶健.國內外食品安全監管體系對比分析與建議[J].經濟研究導刊，2012，162（16）：97-98.

[4] 鄒春琴，張福鎖.中國土壤—作物中微量元素研究現狀和展望[M].北京：中國農業大學出版社，2009：1.

[5] 趙彥鋒，孫志英，化全縣.城市化過程與土壤資源演變[M].鄭州：黃河水利出版社，2009：123.

[6] 張乃明，常曉冰，秦太峰.設施農業土壤特性與改良[M].北京：化學工業出版社，2008.

[責任編輯 王 佳]endprint

（四）城市設施農業問題

目前，解決城市人口吃飯問題的重要手段——城市設施農業，由于其土壤存在不可持續性，其食物營養有明顯缺陷[6]，這已是共識，因此對設施農業的依賴應該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環節的問題

1.種植環節的主要問題

決定食品營養安全的第一要素就是食品的原料來源。目前，蔬菜基地、養殖基地建設是保障我國大城市食品安全的重要舉措。雖然實行公司制管理，采取規模生產能保證城市生鮮食品的供應量，但規模生產對應的公司制管理并不是沒有問題，例如，筆者發現，不少采取連片管理的蔬菜基地實際是松散管理、分包承包制，公司對其中的個體承包者經常是疏于管理的，而個體承包者的法律與食品安全意識淡薄，在盲目的利益追逐下，農藥超標、化肥過量使用等“催肥”現象時有發生。筆者從調研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠地區的蔬菜質量受到農藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強度高、農藥過量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環節的主要問題

目前，我國仍有一部分食品加工企業規模小、設備簡陋、資金短缺、自動化和集成化程度低，加工場所的環境衛生和污水處理不達標的情況屢見不鮮，有必要進一步實現生產過程的規范化、規?；?。加工企業的技術改造步伐較快，企業需要充足資金、改進技術的意識強烈。

3.流通環節的主要問題

在食品流通環節，由于收割、儲藏、運輸等設施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價值的“今非昔比”。目前流通環節的一個重要問題是流通成本高、監管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠信度是銷售中最主要的問題。例如，由于法律法規的不健全，有些不法商販以低價從農村收購農藥超標的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問題食品銷售到城市菜場、食品加工企業從中謀取不法利益。還有些經營者，無照經營，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強監管，但由于這些經營者大多都是社會弱勢群體，監管難度相對較大。

我國城市食品保障鏈條中直接暴露的問題匯總如圖1。

三、城市食品營養安全對策分析

（一）種植環節的措施

在種植環節，從管理上來說，首先是我國多年采取的農業生產承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規模發展的趨勢；其次，由于成本問題、集中度問題、農民素質問題等，農業種植領域的現代化標準管理目前還很難做到。因此，破解種植領域的質量瓶頸，筆者認為目前較好的辦法是：加強對農民的培訓，不僅是技能培訓，而且包括增加農民的系統科學知識、增強農民的質量意識、增強農民的社會責任感，形成新一代的農民風尚。目前，我國已宣布即將實現的社會養老全覆蓋和提高農民醫保標準等政策措施的加速推進與實施，也必將有利于改善農村的社會環境，改變農民的種植思維（從追求生存的思維轉變為滿足一般性社會服務的思維）。一句話，農民綜合素質的提高是破解種植環節食品安全隱患的關鍵。

（二）生產環節的措施

筆者認為，在加工生產技術日益發展、完善的前提下，生產環節主要不是技術問題，而是資金問題和管理問題。資金問題主要表現在農業加工企業的資金來源渠道相對較少，主要依靠農產品銷售和政府補貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會融資和銀行貸款的額度和規模都很難滿足多數企業提升生產規模的要求。有些食品質量問題不是出在“做不到”，而是加工企業的質量意識（包括堅持質量制度、質量標準的意識，強化過程管理、目標管理的意識等）和系統管理意識跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學知識和道德素質作為企業發展理念的支撐。當然，一些企業產品的附加值較低、利潤率低也制約了這些企業的進一步發展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉）、稅收優惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優惠力度；（3）增加農業扶持資金；（4）增加貸款便利性和優惠力度；（5）鼓勵其他專項扶持資金，類似于對種業、水利、飲水的扶持，其中部分來自于某些行業基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉變

在此，筆者建議：

（1）監管職能的統一和完善。首先，相關部門應該細化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個環節，做到有規劃的監管。其次，我國食品安全監管實行“分段管理，多頭領導”模式，分工和責任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監管職能不統一的局面必須盡快改變，即強化統一協作機制。

（2）加大財政支持，完善食品監測體系。

（3）提高對在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵廣泛參與的社會監督。

（5）鼓勵食品領域的創新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當地情況的食品安全方案，才能把食品營養安全落到實處；另一方面，只有不斷地進行技術和管理的創新才能解決不斷出現的新問題，才有可能創造理想的城市環境。

（五）人口素質的提高

食品安全問題既是技術和能力問題，又是道德問題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產業鏈上各參與者的素質密切相關。在強調法治的同時，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創建食品營養安全的良好文化氛圍，并讓生產者、經營者和消費者建立正確的價值觀。

結語

目前有很多亟待解決的食品安全問題，人們似乎很難看到完整而放心的長效解決方案，這是因為“摸石頭過河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠見的思想占了主導。但筆者看到，一種長效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設，也不會一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導、主動實施的宏觀策略。這種系統解決方案需要從多方位和多層面進行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場而不放縱市場的策略，主動構建時空明晰的城市食品營養保障體系，是保障我國城市食品營養安全可持續發展的最好出路。超前的系統規劃、追溯體系、個人執業資格證書和企業認證體系是該保障系統的關鍵部分。

（2）操作上，加快我國涉農綜合政策的建設與落實，增加對農業的扶持范圍和力度，努力提高農業參與者的素質，形成良好的社會氛圍，依據規劃加強城市農業保障體系的基礎建設，強化重點監管體系，實施嚴格的法律制度等，都是這個方案不可或缺的組成部分。

參考文獻：

[1] 許世衛.中國食物安全現狀與對策[J].中國科技論壇，2007，（11）：116-119.

[2] 高彥生，蔡光英，等.對美國食品保護計劃的解讀與評析[J].檢驗檢疫科學，2008，18（4）：66-71.

[3] 黃強，陶健.國內外食品安全監管體系對比分析與建議[J].經濟研究導刊，2012，162（16）：97-98.

[4] 鄒春琴，張福鎖.中國土壤—作物中微量元素研究現狀和展望[M].北京：中國農業大學出版社，2009：1.

[5] 趙彥鋒，孫志英，化全縣.城市化過程與土壤資源演變[M].鄭州：黃河水利出版社，2009：123.

[6] 張乃明，常曉冰，秦太峰.設施農業土壤特性與改良[M].北京：化學工業出版社，2008.

[責任編輯 王 佳]endprint

（四）城市設施農業問題

目前，解決城市人口吃飯問題的重要手段——城市設施農業，由于其土壤存在不可持續性，其食物營養有明顯缺陷[6]，這已是共識，因此對設施農業的依賴應該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環節的問題

1.種植環節的主要問題

決定食品營養安全的第一要素就是食品的原料來源。目前，蔬菜基地、養殖基地建設是保障我國大城市食品安全的重要舉措。雖然實行公司制管理，采取規模生產能保證城市生鮮食品的供應量，但規模生產對應的公司制管理并不是沒有問題，例如，筆者發現，不少采取連片管理的蔬菜基地實際是松散管理、分包承包制，公司對其中的個體承包者經常是疏于管理的，而個體承包者的法律與食品安全意識淡薄，在盲目的利益追逐下，農藥超標、化肥過量使用等“催肥”現象時有發生。筆者從調研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠地區的蔬菜質量受到農藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強度高、農藥過量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環節的主要問題

目前，我國仍有一部分食品加工企業規模小、設備簡陋、資金短缺、自動化和集成化程度低，加工場所的環境衛生和污水處理不達標的情況屢見不鮮，有必要進一步實現生產過程的規范化、規?；＜庸て髽I的技術改造步伐較快，企業需要充足資金、改進技術的意識強烈。

3.流通環節的主要問題

在食品流通環節，由于收割、儲藏、運輸等設施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價值的“今非昔比”。目前流通環節的一個重要問題是流通成本高、監管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠信度是銷售中最主要的問題。例如，由于法律法規的不健全，有些不法商販以低價從農村收購農藥超標的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問題食品銷售到城市菜場、食品加工企業從中謀取不法利益。還有些經營者，無照經營，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強監管，但由于這些經營者大多都是社會弱勢群體，監管難度相對較大。

我國城市食品保障鏈條中直接暴露的問題匯總如圖1。

三、城市食品營養安全對策分析

（一）種植環節的措施

在種植環節，從管理上來說，首先是我國多年采取的農業生產承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規模發展的趨勢；其次，由于成本問題、集中度問題、農民素質問題等，農業種植領域的現代化標準管理目前還很難做到。因此，破解種植領域的質量瓶頸，筆者認為目前較好的辦法是：加強對農民的培訓，不僅是技能培訓，而且包括增加農民的系統科學知識、增強農民的質量意識、增強農民的社會責任感，形成新一代的農民風尚。目前，我國已宣布即將實現的社會養老全覆蓋和提高農民醫保標準等政策措施的加速推進與實施，也必將有利于改善農村的社會環境，改變農民的種植思維（從追求生存的思維轉變為滿足一般性社會服務的思維）。一句話，農民綜合素質的提高是破解種植環節食品安全隱患的關鍵。

（二）生產環節的措施

筆者認為，在加工生產技術日益發展、完善的前提下，生產環節主要不是技術問題，而是資金問題和管理問題。資金問題主要表現在農業加工企業的資金來源渠道相對較少，主要依靠農產品銷售和政府補貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會融資和銀行貸款的額度和規模都很難滿足多數企業提升生產規模的要求。有些食品質量問題不是出在“做不到”，而是加工企業的質量意識（包括堅持質量制度、質量標準的意識，強化過程管理、目標管理的意識等）和系統管理意識跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學知識和道德素質作為企業發展理念的支撐。當然，一些企業產品的附加值較低、利潤率低也制約了這些企業的進一步發展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉）、稅收優惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優惠力度；（3）增加農業扶持資金；（4）增加貸款便利性和優惠力度；（5）鼓勵其他專項扶持資金，類似于對種業、水利、飲水的扶持，其中部分來自于某些行業基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉變

在此，筆者建議：

（1）監管職能的統一和完善。首先，相關部門應該細化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個環節，做到有規劃的監管。其次，我國食品安全監管實行“分段管理，多頭領導”模式，分工和責任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監管職能不統一的局面必須盡快改變，即強化統一協作機制。

（2）加大財政支持，完善食品監測體系。

（3）提高對在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵廣泛參與的社會監督。

（5）鼓勵食品領域的創新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當地情況的食品安全方案，才能把食品營養安全落到實處；另一方面，只有不斷地進行技術和管理的創新才能解決不斷出現的新問題，才有可能創造理想的城市環境。

（五）人口素質的提高

食品安全問題既是技術和能力問題，又是道德問題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產業鏈上各參與者的素質密切相關。在強調法治的同時，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創建食品營養安全的良好文化氛圍，并讓生產者、經營者和消費者建立正確的價值觀。

結語

目前有很多亟待解決的食品安全問題，人們似乎很難看到完整而放心的長效解決方案，這是因為“摸石頭過河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠見的思想占了主導。但筆者看到，一種長效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設，也不會一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導、主動實施的宏觀策略。這種系統解決方案需要從多方位和多層面進行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場而不放縱市場的策略，主動構建時空明晰的城市食品營養保障體系，是保障我國城市食品營養安全可持續發展的最好出路。超前的系統規劃、追溯體系、個人執業資格證書和企業認證體系是該保障系統的關鍵部分。

（2）操作上，加快我國涉農綜合政策的建設與落實，增加對農業的扶持范圍和力度，努力提高農業參與者的素質，形成良好的社會氛圍，依據規劃加強城市農業保障體系的基礎建設，強化重點監管體系，實施嚴格的法律制度等，都是這個方案不可或缺的組成部分。

參考文獻：

[1] 許世衛.中國食物安全現狀與對策[J].中國科技論壇，2007，（11）：116-119.

[2] 高彥生，蔡光英，等.對美國食品保護計劃的解讀與評析[J].檢驗檢疫科學，2008，18（4）：66-71.

[3] 黃強，陶健.國內外食品安全監管體系對比分析與建議[J].經濟研究導刊，2012，162（16）：97-98.

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[責任編輯 王 佳]endprint