“中國式”影子銀行的監管困局及其法律對策

潘斯華

(廣西財經學院法學院，廣西　南寧　530003)

“中國式”影子銀行的監管困局及其法律對策

潘斯華

(廣西財經學院法學院，廣西南寧530003)

摘要：近年來，影子銀行迅速發展，積累了大量的金融風險，最終引發全球金融危機，影子銀行的發展及其監管問題成為全球各國監管機構的新課題。在我國，影子銀行帶來的金融風險正逐步凸顯，文章從分析影子銀行的中國特點入手，指出當前我國影子銀行監管存在的三大困局，就完善我國影子銀行的監管提出建議。

關鍵詞：影子銀行；風險；監管

一、影子銀行的概念和特征

影子銀行體系最早由美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利在2007年美聯儲年度會議上首次提出，指游離于監管體系之外的，吸納未經擔保的短期資金進行經營運作，廣泛采用創造性融資手段，通常由杠桿率較高的非銀行機構所組成的金融系統，其參與主體主要有投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司、結構性投資工具等。在西方金融市場發達國家，影子銀行在資產占比、交易規模等方面已經全面超過傳統商業銀行，成為最重要最有影響力的市場主體。盡管各國或組織對影子銀行定義有所差別，但一般來說，其具有以下共同特征：

1.杠桿率高。影子銀行幾乎不受監管，其通常不需要遵守《巴塞爾協議》中8%資本充足率的要求，為了謀取高額利潤，影子銀行機構通常采用高杠桿率運行，杠桿率高達20-30倍，高杠桿極大地增強了投資者的投資能力，但同時，投資的風險被放大了，抗風險能力也降低了。因此影子銀行被形象地比喻為“刀尖上跳舞”。

2.易引發流動性風險。影子銀行杠桿率高，又得不到存款保險制度的保障和央行的貼現支持。流動性救助的缺失，使影子銀行極易出現資金鏈斷裂，引發流動性風險，其風險是難以預計的，甚至遠超傳統的商業銀行。

3.風險易傳導。影子銀行業務通常涉及多方交易主體，資產證券化使其交易風險不斷向外擴散。同時傳統商業銀行深度參與了影子銀行的多項業務，或者對非銀行實體提供資金支持，因此影子銀行與傳統銀行體系的業務界限日益模糊，影子銀行的風險很容易傳導到商業銀行，進而引發金融市場的系統性風險。

4.游離于國家監管之外。由于影子銀行經營活動不透明，多在場外交易，披露制度相當不完善，加上金融衍生品更新非常之快，造成監管缺失。

影子銀行的發展加速了金融創新，促進了金融市場的繁榮，但同時也增大了金融市場的運行風險，從而可能影響經濟的穩定發展，因此發達國家都會對影子銀行體系進行恰當的監管與引導，使其良性發展。

二、中國式影子銀行的中國特色

由于中國金融創新速度緩慢，金融衍生品市場還未健全，因此，中國的影子銀行體系有著“中國特色”，還處于比較初級的階段。

1.相對分散存在。國外影子銀行系統是作為一個整體而存在的，系統中的每個機構通過資產證券化連接起來。而在中國，由于資產證券化發展尚不成熟，因此影子銀行只是單一的具有融資性的機構，是相對分散、獨立存在的。

2.以商業銀行為核心。國外影子銀行的運行更多依賴發達的金融市場交易機制，非銀行機構在影子銀行體系中起到了主導作用。而中國式影子銀行在很大程度上是由商業銀行主導的，整個體系的資金來源和信用支撐主要依靠商業銀行。

3.以零售型為主。國外影子銀行是通過發行資產證券和商業票據等金融工具進行批發性融資，為其提供融資的貨幣市場基金、養老基金等金融機構。而中國影子銀行的融資方式與商業銀行相似，主要通過零售渠道向居民與企業銷售產品進行融資。

三、中國式影子銀行監管之困局

隨著我國社會融資規模高速增長，影子銀行系統的規模不斷擴大，影子銀行系統性風險問題開始涌現，監管層意識到對影子銀行監管的必要性和緊迫性，目前國內相關的法律法規相對欠缺。2014年1月，國務院辦公廳下發了《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》(《國辦發[2013]107號，以下簡稱107號文)，這是中國影子銀行問題凸顯以后，頒布的最高規格相關監管規定，被業界稱為規范影子銀行的“基本法”，為整頓影子銀行定下了基調。但是，107號文在一些問題上仍未厘清，中國影子銀行的監管仍存在不少困局。

1.管什么？——概念之困

盡管“影子銀行”一詞在國內媒體和學術界中頻繁出現，但對于影子銀行是什么的問題，目前國內的法律法規并沒有做出內涵上的界定，而作為影子銀行“基本法”的107 號文也并未給出判斷標準，只是羅列了我國影子銀行的三大類組成——沒有金融牌照、完全無監督的信用中介機構；沒有金融牌照，監管不足的信用中介機構；以及有金融牌照的金融機構從事的監管不足或規避監管的業務。按照這種劃分方式，似乎所有缺乏監管的金融機構或者金融業務都屬于影子銀行。但什么是缺乏監管？什么是監管不足？這本身的界限是模糊的，就連傳統的存貸款業務也可以說有監管不到位的情況。

2.誰來管？——監管主體之困

107 號文要求按照誰批設機構誰負責風險處置的原則，合理分工監管責任。按此原則，影子銀行的監管部門涵蓋一行三會，并從中央政府延伸到地方政府。影子銀行系統跨越了銀行、證券、信托等諸多行業，在這樣復雜的多頭管理格局之下，如何監管協調？一旦出現問題，極有可能出現部門之間相互推諉的現象。與此同時，留下的空白點也越來越多，例如擔保公司、小額貸款公司都屬于非金融機構，不在當前的監管范圍之內，但是此類機構易誘發的高利貸等違法行為，極有必要將其納入監管。

3.怎么管？——監管措施之困

107號文對影子銀行的規范只是原則性的 “頂層設計”，缺乏具體的操作細則，107 號文用較大篇幅談了完善監督制度和辦法，其實質只是對各類金融業務給出了指導性的意見，內容還比較空泛，對于一些新興的非金融機構和行為如何監管，更是做了模糊處理。

四、完善我國影子銀行監管體系的建議

1.完善相關法律法規，保護金融消費者合法權益

近年來，我國的立法工作的腳步加大，但對于規范金融領域的法律法規還十分欠缺。金融領域的制度規范一直滯后于金融產品的創新，針對新型的影子銀行系統的監督和管理，立法進程更需加快。建立和健全法律法規，首先要通過立法工作擴大監管的范圍，將處于國家監管之外的非金融機構納入監督管理的框架內；其次要對金融衍生品的標準進行嚴格的規定，從制度上保證金融衍生品的質量；最后，要對影子銀行機構進行規范，可以通過對影子銀行實行特許經營權等方式，制止金融機構表外業務的泛濫，保護投資者的正當權益，維護投資者的信心。

2.增強信息披露制度，構建信息共享平臺

信息披露不充分、不透明是影子銀行很像“影子”的直接原因，因此，必須建立完整、統一的信息收集和處理系統 ，保證監管機構和公眾能夠充分、及時地獲取信息，使影子銀行系統走在陽光下。一是要確定信息披露內容，主要包括影子銀行的產品、經營業務、交易方式相關的信息。二是要設立權責監督主體，建立相應的獎懲機制。建議由中國人民銀行牽頭，統一金融數據的監控標準核算口徑。銀監會、證監會、保監會以及各行業協會， 將相關數據定期匯總上報至中國人民銀行，中國人民銀行搭建金融市場數據信息預警平臺，公開發布市場各類統計數據，推動影子銀行交易的透明化。

3.建立防火墻，增強自身風險控制能力

我國影子銀行體系與傳統銀行體系高度相關，從信用擔保、委托貸款等諸多業務可以看出，商業銀行已經深刻參與到影子銀行業務之中，影子銀行系統所蘊藏的風險隨時可能會向商業銀行傳遞，因此，首先應當建立商業銀行與影子銀行系統之間的防火墻，防止風險在二者之間傳導。例如，嚴格規范商業銀行表內資金流向影子銀行機構，遵循資產真實轉讓的原則；禁止銀行從業人員借用職務之便為企業或他人提供融資便利。其次，完善商業銀行機構的內控機制，健全商業的公司治理結構，加強內部監督，提高風險管理的水平。再次，要提升金融領域工作者的綜合素質和業務水平。最后，建立和完善金融風險預警機制，對我國金融市場的穩定性進行評估，有效地發現并化解潛在的金融風險。

4.構建協調監管體系，建立審慎監管框架

金融危機的實踐表明，對于交叉業務部門的金融創新所產生的風險，如果只由一家監管機構獨立進行預警和檢測，效果極差。影子銀行體系跨越證券、保險、銀行等行業，傳統的分業監管體制難以實施有效監管。因此，“一行三會”之間應該加強溝通與協調，建立監管協調機制，明確協調主體和職責分工，避免出現監管真空。同時，要建立起宏觀審慎監管框架，強化影子銀行系統風險預警與動態監測，在宏觀層面上預防和應對影子銀行監管套利行為。

5.加強跨境監管合作，促進全球金融穩健發展

在經濟全球化的時代背景下，影子銀行的監管的難度增加，故應當促進影子銀行系統監管的國際間協調與合作。我國的監管體制已明顯之后于金融業的發展，更應該結合我國國情，借鑒國外的經驗和方法，加強國際之間的信息交流，促進全球經濟的穩健發展。

參考文獻：

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[4] 徐高.四大問題待解 影子銀行監管仍在迷霧中[N].證券時報.2014-01-11.

基金項目：廣西財經學院2014年度校級課題《中國式影子銀行的監管困局及法律對策》(項目編號：2014B060)