香港職業教育財政支持機制及啟示

張文玉

摘 ? 要：從20世紀50年代聯合國的禁運政策催生香港發展職業教育的需求以來，香港職業教育已經走過60多年的歷程，逐漸形成了比較完善的機制。特別是在對職業教育的財政保障方面，香港建立了高效的財政保障機制。文章在對香港的職業教育財政保障機制進行介紹的基礎上，提出了香港職業教育財政保障對內地職業教育發展的借鑒與啟示。

關鍵詞：香港;職業教育;財政保障機制

一、香港職業教育概況

香港職業教育的發展始于1950年。朝鮮戰爭爆發后，聯合國在美國的操縱下對香港實施禁運，使得香港的轉口貿易一落千丈，從而迫使香港從單純的轉口貿易向制造業轉移，催生了香港發展職業教育的需求，一些職業訓練班和具有職業教育性質的工業學校開始出現。70年代初期，石油危機使得香港經濟面臨新的困難，香港政府開始實施經濟多元化戰略，從勞動密集型經濟向技術密集型經濟轉移。為了適應經濟轉型對職業技能人才的需求，香港政府開設了一批工業中學和職業先修中學進行初等和中等職業教育，并先后開設了7所工業學院進行高等職業教育。與此同時，一些行業也開始建立學校，培養業內所需的技能人才，如服務于建造業議會的建造業議會訓練學院（Construction Industry Council Training Academy，CICTA），服務于香港紡織業、制衣業的制衣業訓練局（Clothing Industry Training Authority，CITA）等。1982年，香港政府根據《職業訓練局條例》成立職業訓練局（Vocational Training Council，VTC，簡稱職訓局），統籌負責原來由“教育署”和“勞工署”分擔的職業教育和技術訓練工作。1992年，根據《雇員再培訓條例》，香港政府又成立了雇員再培訓局（Employees Retraining Board，ERB），通過統籌、撥款、監察等方式，委任培訓機構提供培訓課程及服務。

目前，香港施行的是小學6年、初高中各3年和大學4年的16年學制。在普職分流方面施行的是初中后和高中后二級分流體制，即學生可以選擇在初中畢業或高中畢業（或者高一高二輟學）后接受職業教育。職業教育的課程根據上課形式的不同，可以分為全日制課程和兼讀制課程;根據課程類型的不同，可以分為證書課程和文憑課程（證書課程的修業年限一般在1年以下，文憑課程的修業年限一般在1年以上）;根據招收學生的不同，可分為技工級課程、技術員級課程和高級技術員級課程（前兩種課程要求報考學生需初三畢業，屬于中等職業技術教育;后一種則要求報考學生需高中畢業，屬于高等職業技術教育）。

表1列出了2007年至2012年香港職業教育和普通教育的招生情況。從表中數據可以看出，香港每年職業教育的招生人數和普通教育招生人數大體相當。

需要指出三點注意事項。首先，與內地不同，香港的職業教育并非普通教育的對等物，職業教育院校不只是接收應屆畢業生，同時也向在職人員、失業人員和其他有職業教育需求的人員開放。其次，香港職業院校的全日制課程與內地的全日制課程概念不一樣，短期培訓但全天上課的也稱作全日制，兼讀制則是指上午、下午或者晚間（夜校）在校學習。最后，2008年起香港開始實施12年免費教育，學生基本都會完成初高中階段的學業，很少有人在初中后選擇職業教育。因此，香港的職業教育雖有初中后和高中后二級分流體制，但主要的分流是在高中后進行。

二、香港職業教育的辦學體制

香港職業教育包括職前培訓和在職培訓。培訓對象包括初高中畢業生、離校青少年、在職人員、失業人員和待業人員。為滿足培訓對象的不同需求，香港形成了一個多元化的職業教育辦學體制。大體來講，香港的職業教育學校主要有兩類：具有半官方背景的職訓局學校和依托社會力量舉辦的學校。

（一）職訓局學校

香港政府并不直接舉辦職業教育學校，而是以提供資金資助職訓局的方式間接舉辦職業教育學校。職訓局并非香港教育局的附屬機構，而是一個獨立的法人實體。職訓局理事會下設5個功能委員會、21個行業訓練委員會及5個跨行業的一般委員會。其中，各行業訓練委員會負責招募各行業代表成為其委員，并就各行業的人才培訓需求和培訓計劃向職訓局提供建議;跨行業的一般委員會則就跨行業的培訓事宜提出建議。

根據職訓局與教育局簽署的《行政備忘錄》，職訓局接受教育局的撥款，并用此撥款推動雙方商定的職業服務承諾和職業培訓目標的實現。職訓局兼具咨詢與執行的雙重職能。《職業訓練局條例》規定，職訓局的咨詢職能既包括向行政長官就職業教育提供咨詢意見，也包括向其他團體、利害關系人提供職業教育咨詢;執行職能既包括舉辦和維持政府指派給職訓局的技能訓練中心，也包括設立、舉辦和維持科技學院、工業學院、工業訓練中心及技能訓練中心。

目前，職訓局是香港最具規模的專業教育培訓及發展機構，每年為約25萬名學生提供全面的職前和在職訓練。職訓局下轄香港高等科技教育學院、香港專業教育學院、香港知專設計學院、卓越培訓發展中心、青年學院等13所職業教育院校（其中多為私立），為離校生和在職人士提供初三以上到學士學位的全日制和兼讀制職業教育課程。職訓局具有很高的自主權，可以自行決定招生、課程結構及發展等事宜。根據《香港統計年刊（2013年版）》的統計，近年來職訓局每年全日制課程的招生人數約4萬人左右，兼讀制招生人數約1.3萬人左右。

（二）社會力量辦學

香港由行業、企業、社會團體、個人等社會力量舉辦的職業教育學校數量眾多，根據《香港統計年刊（2013年版）》的統計，全港依托社會力量創辦的職業學校（日校、日暨夜校和夜校）大大小小有2500多所。就行業辦學來說，除了上文提到的建造業議會和制衣業訓練局之外，還有香港旅游業議會、香港機電業工會聯合會、香港倉庫運輸物流員工協會等都開展職業教育與培訓。所開設的課程有的是行業自發舉辦和提供的面向學員的自費課程，有的是雇員再培訓局框架下的資助課程。在香港，由社會力量進行的職業教育每年招生規模在20萬人次以上②，是香港職業教育的主體。

三、香港職業教育的財政支持機制

香港政府一直非常重視對職業教育的投入。2008年，曾蔭權在施政報告中宣布，自2008年起，免除公營高中學生學費，并全額資助職訓局全日制課程學生的學費③。目前，在職業教育的財政支持方面，香港政府主要采用了兩種撥款方式，即非競爭性撥款和競爭性撥款。

（一）非競爭性撥款④

非競爭性撥款是香港政府為了補助職訓局開辦課程所需經費而采用的經費保障方式。教育局每年根據預算安排將經費撥付給職訓局，并由職訓局在其下屬學校中統籌支配。撥款機制由教育局和職訓局共同商定，撥款內容包括經常性撥款和非經常性撥款。

1.經常性撥款

經常性撥款以全年整筆補助金的形式發放，供職訓局調撥用于員工支出（包括員工薪酬、津貼、退休計劃供款、酬金與人事有關的開支）和其他營運支出（包括教材、家具及設備、租金及差餉等開支）。職訓局在經常性開支的使用方面擁有自主權，可酌情使用經常性撥款支付非經常開支，款額不設上限，但不得超過經常性撥款總額。經常性撥款設有現金支出限額，職訓局全年支出不得超過總額限制。對于職訓局每年的盈余資金，在2000年以前，政府會要求職訓局全額返還（通常用于抵消下個財政年度政府撥給職訓局的經常資助金款額）。2000年后，為給職訓局更多的自主權以激發其創新精神和提高回應社會對職業教育需求的靈活性，政府規定職訓局可保留全年整筆撥款中所節省的資金作為儲備資金，但儲備資金不得超過該財政年度整筆撥款的15%，超出部分須于下一個財政年度退還政府。2010-2013的三個學年度，香港政府對職訓局的經常性撥款額度分別為19.16億港元、20.64億港元和22.5億港元，占每年政府經常性支出的4%左右。⑤

2.非經常性撥款

除經常性撥款外，政府也會應職訓局的切實需要，撥付非經常性款項用于非經常用途，其中包括基礎設施的維修維護、根據社會經濟發展的需要設立新的職業教育學校等。非經常性撥款只供特定用途使用，不得轉入全年整筆撥款中。經常性整筆撥款按季度發放，非經常性撥款則會按職訓局的實際需要提前發放。

3.撥款因素

自2000年起，香港教育局和職訓局商定了一系列服務成果指標和表現成效指標，作為職訓局制定年度預算和教育局對職訓局進行考核及批準撥款計劃的標準。這些標準包括非績效指標與績效指標。非績效指標包括全日制學生數和非全日制學生數，績效指標則包括全日制和非全日制學生整體入讀率、全日制學生留讀率、非全日制學生留讀率和全日制畢業生的就業率。根據上述指標計算出教育局對職訓局的全年撥款總額后，教育局會從中減去職訓局預計的學費收入和其他來源收入，再根據價格變動因素對撥款總額進行調整。

職訓局每年會根據上述指標向教育局提交建議活動計劃書及收支預算，而教育局則會根據職訓局上一年度的預算完成情況與其商定本年度的具體目標及撥款計劃。如果職訓局未達到事先與教育局協定的目標而又不能做出合理解釋，教育局則有權削減甚至撤銷對職訓局的資助。

（二）競爭性撥款⑥

競爭性撥款是香港政府面向市場所采用的撥款方式，主要是通過雇員再培訓局實施。

1.雇員再培訓局及其經費來源

1992年，根據《雇員再培訓條例》，香港政府設立了雇員再培訓局和雇員再培訓基金，并委托雇員再培訓局對基金進行管理。目前，雇員再培訓局通過雇員在培訓基金組織，委托約115家培訓機構和近410家培訓中心，為15歲或以上具有副學位或以下教育程度的人群提供培訓。⑦

雇員再培訓基金主要由雇員再培訓征款和政府補助兩部分構成。雇員再培訓征款是指雇傭外來工的雇主為其雇傭的工人所繳付的每人每月400港元的外來雇工征款和雇傭外籍家庭雇工的雇主為其外傭繳付的每人每月400港元的外傭征款⑧。政府補助則指香港政府向雇員再培訓基金注入的資金。雇員再培訓基金設立之初，政府一次性注入了3億港幣，并在其后又多次向基金注入一次性補助金。2001年起，政府開始向雇員再培訓局提供每年約4億港幣的經常性撥款，并延續到2008年。2013年，梁振英在其施政報告中宣布從當年8月起取消外傭征款，并提議為雇員再培訓局提供長久而穩定的財政支持。在《2013-2014財政年度政府財政預算案》中，香港政府擬向雇員再培訓基金注資150億港幣，以長期支持雇員再培訓局的工作。

2.雇員再培訓局的撥款機制

根據《雇員再培訓條例》的規定，為了協助雇員掌握新的職業技能或提高其職業技能從而適應就業市場的變化，雇員再培訓局應研究提供再培訓課程及附屬培訓計劃，并委托培訓機構提供或舉辦再培訓課程，以及向培訓機構支付提供再培訓課程及附屬培訓計劃所需的費用和向再培訓學員發放再培訓津貼。

在具體執行上，雇員再培訓局會根據社會經濟發展的需求，制定年度的課程及招生規劃⑨，供培訓機構申請開設相應課程。申請開設課程的培訓機構需向雇員再培訓局提供詳細的課程建議書及財政預算，以供雇員再培訓局審核。通過審核的課程會先進行試辦及評估，通過評估的課程會按照培訓機構的課程建議書和審定的財政預算正式開辦。雇員再培訓局制定了一套成效指標，用以在成本效率、課程效益和有關人士對課程的滿意程度方面對培訓機構進行評估。這些成效指標包括：

？誗成本效率指標：學位使用率（實際招生與計劃招生比）、課程出席率和學員單位成本;

？誗課程效益指標：就業率、留職率和結業成績評核（考試）或技能測驗的合格率;

？誗有關人士對課程的滿意程度：對受訓學員、雇主及公眾意見調查的結果。

為便于監察，雇員再培訓局選擇以學位使用率、課程出席率和就業率作為主要的成效指標，并為這些成效指標制定相應的目標比率。若課程在上述各方面的成效不能達到所規定的目標比率，雇員再培訓局會要求有關的培訓機構做出解釋，以及提出建議和采取補救措施。2011年和2012年，雇員再培訓局在再培訓津貼和培訓計劃及課程方面的年度開支都在7億港幣左右，培訓結業的畢業生在10萬人次左右。

除雇員再培訓局外，香港教育局通過“毅進文憑課程”⑩和勞工處通過的“展翅青見計劃”{11}也會提供一些競爭性的小數額經費供培訓機構申請。

四、對內地的啟示

盡管香港職業教育的發展歷史并不長，但不管是在職業教育辦學體制還是職業教育的經費保障機制方面，香港都已形成了比較完善的體系。概括而言，香港現行職業教育體系最大的特點在于有效發揮了職業教育發展中政府調控與市場機制的雙重作用。在學校舉辦、課程設計、經費使用等方面，香港充分發揮社會力量及學校的作用，同時通過競爭性撥款機制促進職業教育學校之間的競爭;政府則通過辦學成效評估，對職業教育學校進行管理與監督。內地在職業教育發展和財政保障機制方面面臨諸多挑戰，香港的經驗提供了一定的啟示。

（一）發展靈活的職業教育辦學與管理體制

香港建立了靈活的職業教育辦學體制，這種靈活性表現在以行業為中心和職業學校的自主性。在以行業為中心方面，香港的職業教育學校主要由社會力量舉辦。這些學校不論是在招生規模還是在數量上都遠遠超過職訓局學校。即便是職訓局學校，也吸收了各行業的代表進入其訓練委員會，并就行業人才需求、學科課程發展方向和策略向職訓局提供建議。這使得香港各行業的職業人才需求能夠得到切實反映，保證了職業教育與市場對人才需求的適切性。在職業學校的自主性方面，和社會力量舉辦的學校一樣，職訓局學校也在招生和課程設置方面享有自主權。這樣就保證了學校能夠迅速地回應勞動力市場對人才的需求，適當調整不同課程的招生規模、停辦某些職業教育課程或開設新的職業教育課程。職業學校的自主性還表現在擁有經費使用的自主權上。如職訓局所屬學校可以調用其經常性撥款用于非經常性支出。這樣有利于學校根據實際需要靈活調控經費的使用，提高經費使用的效率。

相比于香港的職業教育辦學體制，內地的職業教育較缺乏靈活性。一方面，雖然從上世紀90年代開始，中央就提出要改變政府大包大攬的辦學模式，鼓勵社會團體和個人舉辦職業學校。但是，由于在舉辦和運營民辦學校方面存在諸多體制、機制上的障礙，民辦職業教育的發展一直受到掣肘。另一方面，在公辦職業教育學校的發展中，行業、企業嚴重缺位，不管是人才培養計劃的制定還是課程的設計，行業、企業均未能參與其中。此外，在經費使用上，財政撥款限定了人員經費、公用經費和專項撥款各自的使用范圍，使得學校缺乏自主調控的空間，不利于學校內部資源的優化配置與使用。因此，為促進內地職業教育的發展，我們既需要著手克服企業、社會團體和個人舉辦職業教育的機制障礙，實現辦學主體的多樣化，更需要吸收行業、企業在職業教育發展中發揮作用，并給予職業教育學校在招生、課程設置、經費使用等方面的自主權。如此，內地職業教育才能夠迅速適應勞動力市場對于人才的需求變化，為社會經濟發展培育所需的技能人才。

（二）建立鼓勵競爭的職業教育撥款機制

一定的辦學體制需要與之相應的撥款機制。職業教育辦學體制的靈活發展，除了需鼓勵社會力量辦學及賦予學校辦學自主權以外，更重要的是通過財政手段調動社會力量辦學的積極性，從而創設一種鼓勵競爭的職業教育辦學環境，以發揮市場的力量促進職業教育辦學進入與退出機制的形成。香港雇員再培訓局的競爭性撥款，正是如此。第一，雇員再培訓局的競爭性撥款面向全港職業教育學校開放，由社會力量舉辦的學校可以通過申請雇員再培訓局的課程獲得經費支持，這就為社會力量學校的運營提供了一定的經費保障。第二，通過競爭性的撥款，香港的優質職業教育學校及職業培訓課程能夠被有效識別并獲得財政資助，而質量差的學校及課程則會在競爭中逐步退出職業教育市場。第三，需要特別注意的是，雇員再培訓局的競爭性撥款不是以學校為基礎，而是以課程為基礎，這樣既可以增加撥款的靈活性，向為回應勞動力市場對新型人才的需求而開設的新型課程提供經費支持，更可以提高撥款的識別度，確保優質學校及優質課程能夠得到持續的資金支持。

就內地職業教育而言，雖然政府投入了大量的財力，卻沒有取得理想的效果，其原因之一就是撥款機制過于單一且缺乏競爭性。對于公辦職業教育學校，政府“兜底”的撥款方式導致其對政府財政形成依賴，造成創新及發展動力不足;對于民辦職業教育，由于政府在財政撥款上的不公平對待，導致其缺乏與公辦學校進行競爭的實力。因此，內地可以嘗試學習香港的經驗，在職業教育財政撥款中引入競爭機制。一方面，通過這種競爭機制創設各類職業教育學校公平競爭、共同發展的環境;另一方面，通過競爭性撥款機制為民辦職業教育提供一定的經費支持，并通過競爭激發公辦職業教育學校發展的動力。

（三）建立績效導向的預算管理及評估體制

職業教育學校辦學效率的提高離不開有效的監督。在香港，不論是教育局還是雇員再培訓局，均建立了以績效為導向的預算管理和評估體制，從而形成了對職業教育學校辦學效益的有效監督。職訓局及申請雇員再培訓局課程的學校每年都需要考慮與政府協商制定或由雇員再培訓局事先制定的績效目標，并在此基礎上編制預算。教育局和雇員再培訓局每年根據績效指標對其委托的職業教育機構或學校進行評估，并在此基礎上對職業教育機構或學校進行問責，決定下一年度的撥款計劃。

與香港不同，內地在編制職業教育預算時，很少考慮績效因素，即便有的地方考慮了績效因素，但在對績效的考評和問責上缺乏力度。這樣就形成了較為欠妥的局面：一方面，政府認為職業教育學校并未充分利用其所撥款項，且辦學效果不理想，但由于缺乏有效評估學校辦學成效的手段，在對學校進行撥款時處于被動局面;另一方面，職業學校認為政府對其缺乏足夠的經費支持，限制了學校的發展。總結香港職業教育撥款的經驗，內地在制定對職業學校的撥款政策時，可以引入績效因素，為有效使用經費和評估學校辦學成效提供依據，激發學校辦學的主動性與積極性。

注釋：

①表中數據根據《香港統計年刊（2013年版）》相關數據整理。中職招生人數指職訓局、建造業議會訓練學院和制衣業訓練局提供的中等職業技術教育課程的招生數;高職招生人數指職訓局和教資會院校的高等職業技術教育課程招生數;其他職業教育課程人數包括成人教育、補習、職業課程招生人數和毅進文憑課程全日制、兼讀制的招生人數。

②數據來源于《香港統計年刊（2013年版）》。

③免費政策的出臺受多方面因素的影響：首先，全球金融危機導致香港經濟不景氣，勞動力市場工資下滑，普通民眾生活負擔加重;其次，新學制的推行導致學費上漲;第三，經濟下滑導致民眾對貧富分化的認受感增強。其實，最直接的原因是民主建港協進聯盟的推動：組織民眾游行，呼吁免收學費以減輕貧困民眾生活負擔。

④本節內容主要參考香港特別行政區政府與職業訓練局的《行政安排備忘錄》。

⑤數據來源于《香港統計年刊（2013年版）》。

⑥本節內容主要參考《雇員再培訓局的未來發展路向》《雇員再培訓條例》《有關雇員再培訓局提供再培訓課程的若干問題的直接調查》。

⑦雇員再培訓局設立之初，主要面向30歲或以上、具有初三或以下教育程度的失業人群。到2008年，由于受1978年香港開始施行的9年義務教育影響，勞動力市場上已很少有30歲以上初中以下學歷程度的失業人員。因此，從2008年起，再培訓局的將服務對象范圍擴展為15歲或以上、具有副學位或以下教育程度的人群。

⑧該款項從2003年開始征收，目的是避免外傭的濫用和減少外傭對本地工作計劃的頂替。在向雇傭外籍家庭雇工的雇主征款的同時，香港政府也把外傭的最低許可工資從每月3670港元減少到每月3270港元，導致這一政策從推出起就遭到外傭和社會人士的抗議。2008年，香港政府暫停了外來雇工征款和外傭征款。

⑨若某雇主或雇主團體某一職位有12個及以上的具有特別技能的員工需求，且此項技能的訓練未涵蓋在雇員再培訓局的全日制就業掛鉤課程中，該雇主或雇主團體可以向雇員再培訓局申請量身定做的培訓課程，以為其提供所需的員工，費用全免。

⑩“毅進文憑課程”的前身是教育局在2000年推出的“毅進計劃課程” （Project Yi Jin，PYJ），主要面向舊學制下的高二離校生和成年人。隨著新學制的推行，2012年，教育局根據新高中課程對 “毅進計劃課程”的課程進行了調整，并更名為“毅進文憑課程”重新推出，其服務對象也變為高三離校生和年滿21歲的成年人。

{11}“展翅青見計劃”是勞工處在2009年整合其原有的“展翅計劃”（Youth Pre-employment Training Programme）和“青少年見習就業計劃”（Youth Work Experience and Training Scheme）而形成的，其服務對象是15～24歲、學歷在副學位或以下的離校青少年。

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編輯 吳婷 郝星培