論城鄉統籌背景下職業教育發展的政策創新

黃曉赟

【摘 要】統籌城鄉職業教育是城鄉統籌背景下職業教育發展的應有之義，是城鄉統籌的重要內涵，是實現城鄉一體化的重要途徑。在此背景下，職業教育有必要基于城鄉統籌的大方向，創新職業教育發展政策，改變二元結構，推進城鄉職業教育均衡、協調發展；統籌政策規劃，將職業教育納入社會經濟整體規劃中；改革經費投入政策，提高對農村職業教育的財政補助力度；引入市場機制，促進城鄉職業教育一體化市場的建立；整合教育資源，形成以區域統籌為重點的城鄉職業教育集團。

【關鍵詞】城鄉統籌 職業教育發展 政策創新

黨的十六屆三中全會提出了統籌城鄉經濟社會發展的戰略思想，以加快農村建設，逐漸消除不斷擴大的城鄉差距。城鄉統籌發展戰略的提出是中共對城鄉關系思想理論與實踐經驗的總結，是對城鄉兼顧、城鄉一體化理論的進一步提升，也是對當前我國經濟社會發展中出現的轉型矛盾和日益擴大的城鄉差距的解決策略。城鄉統籌是黨中央在正確把握我國新時期經濟社會發展的新趨勢、新矛盾和新機遇的基礎上，站在國民經濟發展全局的高度，研究解決“三農”問題而提出的以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的具有時代性、創新性的戰略，是黨和政府為改善城鄉關系，推進城鄉經濟社會一體化，建設社會主義新農村做出的重大戰略決策，這是從根本上解決制約我國經濟社會發展的“三農”問題、全面推進農村小康建設的客觀要求，也是構建和諧社會的必要前提。

職業教育與經濟社會發展關系最直接、最密切，它是面向人人、面向全社會的教育，具有廣泛的人民性和社會性。統籌城鄉職業教育發展，既是城鄉統籌的重要內涵，也是促進城鄉統籌的有效途徑和手段，因此，在城鄉統籌背景下，職業教育的制度改革與政策創新也應與這一大方向相一致。通過調查研究，筆者認為當前職業教育的政策創新可從以下幾個方面著手。

一、改變二元結構，推進城鄉職業教育均衡、協調發展

城鄉二元結構或稱城鄉二元體制，是指由城鄉有別的戶籍制度及由此衍生出來的帶有二元特征的種種規定、法律和制度安排。城鄉二元結構是中國社會的一個顯著特征，也是城鄉職業教育差距產生的制度根源。城鄉二元結構背景下，公共政策的一個顯著特征就是“城市偏向”，即政策的研究制定以城市為中心，忽略了對農村和廣大弱勢群體的應有關注。長期以來，我國的教育政策明顯帶有城鄉二元結構的烙印，突出表現為政策的城市取向。比如，在職業教育制度供給方面，各級政府以及教育行政部門在制度設計時忽略了城鄉之間在教育發展環境、教育資源、辦學條件上的差異，基本上以城市教育和工業發展需求作為制定政策、建立制度的標準，難以發展出具有農村特色的職業教育，更難以推動“三農問題”的解決。城市偏向型的職業教育制度供給模式已經不能適應統籌城鄉發展的需要，不能滿足科學發展觀的要求。因此，要促進城鄉職業教育統籌發展，政府就必須打破傳統二元管理模式的限制，以城鄉職業教育資源的雙向互動為節點，構建城鄉職業教育發展的整體框架，在城鄉職業教育的規劃和管理中考慮到“四性”要求，即“發展規劃的全局性、發展目標的一致性、發展過程的雙向性、發展速度的協調性”，而不是簡單地從“城市傾向”到“農村傾向”的轉變。

統籌城鄉職業教育發展的實質就是要突破城鄉二元結構對職業教育分離發展的束縛，把城鄉職業教育放在同等重要的地位，使城鄉居民以平等的身份享受職業教育所帶來的發展機會，以完善職業教育制度、優化城鄉職教教育資源配置和調整職教政策為手段，來實現城鄉職教資源的優勢互補、雙向流動，最終達到城鄉職業教育發展的良性互動。具體來說，一方面要統籌職業教育發展的戰略規劃，構建一個以區域為中心、打破城鄉界限，統籌規劃職業教育發展的管理體制。另一方面要統籌職業教育的發展，保證促進城鄉職業教育發展的政策必須公平公正。在以往城鄉二元結構中，城市在職業教育上往往擁有比農村更多的政策優勢和財政供給。要改變這種城市偏向，縮小城鄉職業教育發展的差距，國家應對這種不平等問題進行研究，制定立足于長遠發展的公平的職業教育發展政策。同時，我們也應看到當前我國農村職業教育在經費、辦學體制、硬件、軟件各方面都存在很大的不足，農村職業教育的制度設計也遠遠落后于城市地區。因此，在公平公正的前提下還要針對農村職業教育目前的困境，制定和完善對農村職業教育的補償制度，提高農村職業教育發展的起點，最終達到盡快縮小城鄉職業教育的制度性落差，實現制度上的平等，以構建城鄉協同發展職業教育新格局。

二、統籌政策規劃，將職業教育納入社會經濟整體規劃中

規劃是實現職業教育發展的戰略基礎，建立健全城鄉職業教育協調發展的機制也是實現職業教育與城鄉一體化互動的重要前提。應該把統籌城鄉職業教育作為促進城鄉統籌發展的基礎性工程，把職業教育規劃納入社會經濟整體規劃中。在統籌城鄉發展進程中充分發揮職業教育和技能型人才的作用，把大力發展職業教育與統籌城鄉發展兩大國家戰略緊密結合起來，相輔相成，良性互動，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，堅持把統籌城鄉發展納入經濟社會發展總體規劃，積極推動城市化、工業化、城鄉統籌一體化戰略，在城鄉統籌視野下構建現代職業教育體系。中央在多個文件中指出職業教育是經濟社會發展的重要基礎，各地經濟社會發展規劃中就應包含這個基礎，應有結合本地特點的職業教育發展目標、任務和要求，有充足的職業教育發展財政支出預算。

長期以來，以戶籍制度為代表的城鄉二元結構使得農村教育大多注重普通教育，認為是跳出“農門”的唯一途徑，因此在農村教育中重普通教育輕職業教育，使本就捉襟見肘的農村教育經費大多流向了普通教育，職業教育辦學條件、辦學水平和辦學質量遠不能滿足社會經濟發展的需求，成為本就落后的農村教育中的薄弱環節。因此，各市縣教育規劃應把農村職業教育放在更加突出和優先發展的位置，全面、充分地反映職業教育發展的趨勢，把發展面向農村的職業教育作為新農村建設戰略和推進城鎮化戰略的重要內容，納入農村公共服務財政保障范圍，有效保障農村職業教育的發展。

同時各地方政府還須制定發展職業教育的專項規劃。中央提出現階段職業教育要以服務為宗旨，實施國家技能型人才培養培訓工程、國家農村勞動力轉移培訓工程、農村實用人才培訓工程、成人繼續教育和再就業培訓工程。這四大工程與城鄉統籌發展、建設社會主義新農村關系極大，必須在調查研究的基礎上，圍繞這四大工程，制定好職業教育的專項規劃，對職業教育實行目標化管理，把大力發展職業教育作為發展先進制造業、現代農業、現代服務業和建設現代產業體系的有力支撐，作為實施城鎮化戰略、區域發展戰略、主體功能區戰略、就業優先戰略，推動文化大發展大繁榮和建立基本公共服務體系的基礎性工程。

總之，應將發展農村職業教育融入國家各項重大戰略之中，使城鄉統籌職業教育與各項國家戰略實施協同發展。

三、改革經費投入政策，提高對農村職業教育的財政補助力度

隨著職業教育的發展，職業教育在整個社會經濟發展中的重要作用也日益突顯，政府在各方面對職業教育的資金投入近年來也有了較大幅度的提高，但與職業教育要承擔的統籌城鄉發展的歷史使命、實現其自身內涵發展的要求相比，資金短缺的問題仍是職業教育發展中的一個突出問題。因而，政府有必要加快形成多元化、多渠道、高效率的職業教育資金投入保障機制，從根本上改善職業教育的資金供給狀況。筆者認為，一方面政府要從政策上明確職業教育投入在整個政府財政支出中的比例，并能逐年加大對職業教育的投入，同時要能夠保障政策的落實，加強對職業教育經費的管理與監督，做到及時到賬、?？顚Ｓ谩β殬I院校與社會培訓機構開展的下崗失業人員再就業培訓以及農民工的轉移培訓，各級政府要盡力而為，力爭不斷擴大培訓補貼數量，以體現職業教育的公益性。另一方面，政府開拓資金投入的渠道，鼓勵和支持社會各界對職業教育的投入，這也是解決職業教育資金短缺的一個重要途徑。政府部門可以通過對企業征收職業教育稅和人才培養費，對自主進行員工培訓或捐款資助職業教育的企業、社會團體或個人實行稅收優惠政策，支持社會力量辦學等政策，建立多元化的職業教育資金籌措渠道，形成全社會積極投資職業教育的良好氛圍。

同時，在城鄉統籌背景下，職業教育的資金投入還應針對農村職業教育的弱勢地位對其實行補償投資，增加對農村職業教育的財政投入力度和公共財政對農村職業教育投入的傾斜力度，確保農村職業教育財政投入隨經濟增長而持續增加，加大實行城鄉職業教育均等化發展的財政政策。職業教育發展的“城市偏向”政策，使得大部分的中央和省級財政投入流向了城市職業教育，農村職業教育則主要依靠地方政府的財政撥款，由于城市與農村財政實力的差距，造成農村職業教育投入長期嚴重不足。而我國城鄉職業教育發展起點的不公平主要就表現在教育基礎設施的不公平配置方面。相對于城市職業教育優越的教育環境和師資條件，我國農村職業教育辦學設施設備、師資條件較差是一個由來已久的問題，要改變這一現狀，就必須在推進城鄉職業教育基礎能力建設方面通盤考慮、協調布局，堅持把城市和農村作為一個有機整體，加強城鄉職業教育設施設備的銜接和互補，加大對農村職業教育基礎設施的投入力度，才能真正意義上實現“城鄉共建、城鄉聯動、城鄉共享”。這就需要政府部門制定并實施規范化的農村職業學校和實訓基地建設規劃，加大資金投入，建設一批設施完善、功能齊全、管理有序的農村職業學校和裝備齊全、資源優質、服務質量高的農村職業教育實訓基地，使其成為農村剩余勞動力技能培訓、再就業培訓和技術推廣、開發的中心基地，以此來縮小城鄉職業教育的差距，推動城鄉職業學校協調發展，使其成為城鄉人力資源開發的重要平臺。

四、引入市場機制，促進城鄉職業教育一體化市場的建立

隨著社會主義市場經濟體制的建立，在公共領域引入市場機制，有利于提高公共資源利用效率，職業教育也不例外。市場機制在促進職業教育與城鄉統籌發展互動中，同樣是不可或缺的重要機制。重視發揮市場的作用，能使職業教育為“三農”服務得更好，對推進城鄉統籌發展的成效會更大，城鄉職業教育的協調發展，必須要有公平的外部市場環境做保障。因此，引入市場機制是促進城鄉職業教育統籌發展的必然要求，要加快城鄉職業教育的市場化改革，加強對農村職業教育的市場引入力度，形成公平合理的城鄉職業教育發展的市場競爭機制。

首先，要促進城鄉職業教育辦學主體的市場化。一直以來，我國城鄉職業教育辦學主體以政府為主，較為單一，導致職業教育辦學缺乏市場競爭機制，存在辦學效率不高、人才培養水平不高等不良現象，所培養人才多為地方經濟服務，造成了城鄉人才流動的樊籬。因此，職業教育發展要促進城鄉職業教育辦學主體的市場化改革，用市場機制沖破當前職業教育中城市與農村之間、部門與部門之間的界限，統籌辦學格局，吸引社會多方面的力量參與職業教育的辦學，特別是對農村職業教育的支持，促進職業教育資源在各地區、各部門流動，在流動中優化組合，實現辦學主體、辦學形式的多元化，從而形成合理的教育布局，更好地為城鄉一體化建設服務。

其次，要促進招生市場的城鄉一體化。長期以來城市職業學校在招生上存在著一定的地方保護主義，形成了生源的單向流動，因此要統籌城鄉職業教育就有必要統籌城鄉職業教育的招生政策，把城鄉生源看成是一個整體，切實根據自身的辦學能力與市場需求提供學習機會，在學校招生與學生意愿之間形成雙向的自愿選擇狀態。同時，對于農村職業學校招生難的問題，一方面農村職業學校應努力提高辦學效率，形成自身的辦學特色，另一方面政府對于報考農村職業學校的學生給予一定的優惠政策，如減免學費、設置優于城市職業學校的獎學金制度、幫助就業等，以此來吸引生源，縮小生源差距，保證農村職業學校的正常運行，促進農村職業教育的發展。

最后，要打破勞動力市場的城鄉分割現象。勞動力市場是學生就業的重要平臺，而畢業生的就業狀況必然會影響學校的招生與發展。因此，要促進城鄉職業教育的統籌發展，就必須形成城鄉一體化的勞動力市場，消除城鄉不公平的就業競爭，打破城鄉二元體制對勞動力市場的分割，確保城鄉勞動力都擁有公平的就業機會，盡可能減小甚至消除地方保護主義對勞動力在城鄉間自由流動的阻力，構建一個城鄉一體、公平競爭的勞動力市場。

五、整合教育資源，形成以區域統籌為重點的城鄉職業教育集團

城鄉統籌發展職業教育就是要打破城鄉二元結構，革除教育資源要素流動的壁壘，沖破制約農村職業教育發展的瓶頸，通過統籌實現城鄉職業教育資源配置的相對均衡，促進城鄉職業教育系統內部結構的優化，使城鄉職業教育和諧發展。因此，統籌發展城鄉職業教育應從城鄉一體化的角度整合教育資源，通過政府主導、城鄉合作、校企融通、市場引導等多種途徑，積極進行城鄉職業教育資源整合，在城鄉統籌思想指導下，形成以區域統籌為重點的城鄉職業教育集團，推進職業教育區域化發展。筆者認為以區域統籌為重點可從以下幾個方面實現教育資源的整合。

第一，通過政府統籌整合職業教育辦學資源。政府對職業教育辦學資源的整合，可從四個方面著手：一是政府部門應從城鄉職業教育的實際出發，制定公平合理的職業教育資源配置政策以及對相對薄弱的農村職業教育的資源補償配置政策；二是政府應利用政策的導向性，鼓勵職業學校與企業積極進行校校合作、校企合作，以強帶弱，充分利用城市職業學校的優勢資源，通過送教下鄉、工學結合等多種途徑，使農村職校生和農民都可以共享優質教育資源，提高農村職業教育的質量。三是通過政府協調，整合培訓資源。目前，各地農業、勞動、科技、扶貧等不同部門都掌握著一定數量的培訓資源，政府部門必須建立協調機制，打破部門局限，形成開展農村職業教育和培訓工作的合力；四是通過發展民辦職業教育整合資源。民辦職業教育是職業教育的重要組成部分，要引導和調動民間力量、社會力量參與興辦職業教育，對現有的民辦職業院?？筛鶕嶋H需要進行產權整合，走集團化辦學道路，組建股份制集團化的職業學校，提高民辦職業學校的核心競爭力。

第二，積極推進職業學校辦學硬件共享，在區域內建設好一個或多個實習實訓基地。職業院校的特性決定了其辦學硬件建設應注重學習場所建設的情境性，但長期以來，我國同一地區隸屬不同管理部門的同類職業學校林立，專業重復設置，教學設備重復建設，面對有限的社會資源和政府資源，城鄉職校更多的是競爭而不是有效的合作，造成大量教育資源的浪費。為此，政府可通過宏觀調控，形成院校聯盟，兩個或三個同類學?？晒餐ㄔO一個標準的一體化操作室或模擬車間、校辦工廠、校外實習基地、多功能教室等設施，實現硬件資源利用效率的最大化，同時也可以解決農村職業學校硬件配置嚴重不足的問題，促進城鄉職業教育的共同發展。

第三，改革教師人事管理制度，促進優質師資的城鄉流動。師資是辦好教育的基本條件，教師素質是農村職業教育質量得以保證的重要條件，也是農村勞動力轉移培訓的重要支撐，統籌城鄉職業教育發展，除了保障硬件設施齊全外，還要兼顧“軟件”建設，即師資的培養工作。由于我國長期以來實行“城市中心”的發展取向，具有較強的制度慣性，城市集聚了大量優質的職業教師資源，無論質量還是數量都遠遠優于農村。為了更好地促進農村職業教育的發展，縮小城鄉職業教育師資力量的差距，應著手建立統籌城鄉職業教育的師資培養規劃機制。政府應加大對城鄉師資的統籌力度，積極推進農村職業院校“雙師型”教師的引進工作和城鄉職業教育師資的校際交流與合作，引導城市職業院校對農村職校進行對口支援，主動擔負起農村職業教育師資的培養，達到以城帶鄉、城鄉統籌、共同發展的目的。

城鄉統籌戰略方針的提出，為職業教育的發展提供了一個良好的契機，因此，政府部門應基于城鄉統籌的政策要求，加快職業教育統籌發展的政策創新，促進城鄉職業教育的統籌發展，從而縮小城鄉職業教育之間的差距，實現職業教育更快、更好地和諧發展。

【參考文獻】

[1]顧馨梅，蘇君陽.城鄉職業教育一體化的基本內涵與社會價值探析[J].中國職業技術教育，2011（30）：16-20.

[2]張小林.城鄉統籌：挑戰與決策[M].南京：南京師范大學出版社，2009：80.

[3]姜作培，馬亮.職業教育與城鄉統籌發展的良性互動[J].職業技術教育，2010（16）：55-61.

[4]馬樹超.對職業教育發展未來30年的展望[J].教育與職業，2008（27）：9-11.

*本文為2012年江蘇省教育科學“十二五”規劃重點資助項目“江蘇城鄉職業教育統籌發展制度配置的研究”（課題批準號：B-a/2011/03/009）的子課題研究成果。

（作者單位：江蘇理工學院農村職業教育研究所）