從司法改革看中國法治建設

摘 要 當代中國，隨著市場經濟的蓬勃發展，民主政治的日益完善和人權保障的大眾化，社會呼求司法領域的改革。黨的十八屆四中全會提出“依法治國”，指出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在此背景下，深入探討司法體制改革具有重要的理論意義和實際意義。本文將從概念界定、改革背景和改革舉措三方面來論述如何在深化改革的背景下推進中國法制建設。

關鍵詞 司法改革 歷史演變 成就與問題 改革舉措

作者簡介：王偉舟，西南財經大學法學院，本科，研究方向：法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-141-02

一、概念界定

探討司法改革，我們首先要明確司法體制、司法改革、改革主體及改革對象的基本概念。

（一）司法體制概念

對于司法體制，學界存在爭議。有的學者認為，司法體制改革的核心是司法機構與其他機構之間的權力關系。有的認為，司法體制主要指國家設置哪些司法機關和法律授權給哪些專門組織以及它們之間的職權劃分和相互關系。筆者認為，司法體制是國家司法權行使的范圍以及司法機關的職權劃分及其相互關系。我國人民法院、人民檢察院、司法行政機關、公安安全機關、監獄以及法律授權的律師、公證和仲裁等社會組織依照法律或法律授權行使職權構成我國的司法體制。

（二）司法改革含義

關于司法改革，有的人將司法變革定義為司法的發展變化，即指隨著社會變遷所發生的司法的形式變化和價值轉型過程。有的人認為司法改革是指對已經創立的司法制度進行部分調整。筆者認為，司法改革的是有關司法體制和司法機制，即司法主體、司法行為、司法客體和司法行為的變化與革新的總稱。

（三）司法改革主體

司法改革的主體，是指誰有資格參與司法改革進程并在其中發揮決定性的主導作用。筆者認為，司法改革中有重要作用的主體至少應包括：一是全體公民；二是司法機關及司法人員；三是律師及律師協會；四是立法機關；五是政府。本文將重點對于司法機關中的法院及司法人員展開論述。

（四）司法改革對象

司法改革的對象是指司法改革到底應當“改”什么。有的學者認為司法改革的對象主要指司法體制與司法機制，詳言之包括了司法主體、司法行為、司法客體、司法程序四方面的內容。本文，將針對司法機關運行機制及司法人員選用機制進行探討。

二、司法改革的背景

（一）司法改革回顧

關于司法改革的進程大部分學者認為分為三個階段，具體如下：

1.第一階段。學者普遍認為，從1978年改革開放到90年代初為司法改革的第一階段，核心是重建司法規范制度和恢復司法秩序，致力于變革一般司法審判工作方法，規范審判行為和訴訟程序。第一階段，屬于我國社會主義法制建設的初期，各個方面基礎工作亟待完善。

2.第二階段。學者普遍認為第二階段是從1992年黨的十四大到2002年黨的十六大召開。這個階段法院全面推進審判方式改革，改革內部機構職能，改革審判權行使方式，推行審判長和獨任審判員制度，探索法官職業化建設，并改革司法禮儀。這個階段，我國法制建設逐漸完善，對于司法機構、審判方式及刑事法律開始了重點改革。

3.第三階段。學者普遍認為第三階段以2003年中央司法改革領導小組的成立為標志開展。2008年，以優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加強司法經費保障四個方面為主要內容的第三輪司法改革啟動，標志著我國司法改革創新步入了總體統籌的階段。第三階段，隨著改革進入深水區、攻堅階段，我國法制改革在司法統一、司法獨立、司法公正等方面開始了進程。

（二）司法改革現狀

我國現在的司法現狀存在很多缺陷，有的學者認為司法存在等級化、行政化、商業化和地方化問題。有的認為我國司法體制存在統一性、計劃性和系統性問題。本文，將圍繞法院體制存在的行政化、地方化和法官低職化展開論述。

1.關于法院行政化。司法行政化是指違背司法的規律，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關系之中，按照行政權的行事方式行使審判權，導致司法被行政“格式化”的異化現象。

（1）法院人事管理的行政化。法院行政級別化及內部格式化。審判員有副科級、科級、副處級、處級、副廳級、廳級和副部級、部級之分。法官的招聘、升遷、獎懲處罰、離任退職等，都是按照行政機關管理的方法進行運作。

（2）審判決策機制行政化。法院過分強調集體行使審判權，實行“案件審批制度”。即所有的案件在獨任審判員或合議庭審理后，在判決前，主審人員必須將案件審理的具體意見上報業務主管的行政業務領導，如庭長或副庭長、院長或副院長。其次，法院的審判委員會制度造成了審判的高度集中，形成法官服從庭長，庭長服從院長的行政化審判決策機制，導致“判而不審，審而不判”的局面。

（3）審級間的行政化。在實際工作當中，上級法院在一定程度上指導下級法院的工作。當下級法院遇到法律規定不明確、涉及較大社會影響和政治問題以及實施關系較復雜的問題，往往會向上級請示，并按照上級法院的回復進行處理。

行政化體制雖然在處理事務方面利于保持一致，但是動搖了上訴制度和獨立審判。法院審判的神秘性和內部的暗箱操作，使司法喪失審判程序的正當性。法院存在的集體審判、指示審判，“審者不判，判者不審”的奇特現象，容易造成冤假錯案，難以追究裁判者責任。

2關于法院地方化。司法地方化是指司法機關及其工作人員在司法活動過程中受到地方或者地方利益團體的不當控制和干擾，使司法的獨立性受到威脅，從而表現出的司法異化現象。

法院地方化具體表現在：一是各級人民法院的設置與各級行政區劃相一致，隸屬關系歸地方。二是法官管理地方化，財政支出、行政配給由地方提供。三是地方黨委通過政法委協調和領導案件審判。

司法地方化使法院受制于地方，法官的職級待遇、職務升遷、政治命運都掌握在地方政府或黨委。法官在審判中常常考慮地方領導的態度，導致司法人員“辦案為錢，為錢辦事”，插手經濟糾紛，保護地方，成為地方利益和部門利益的“保護傘”。 司法地方化破壞了司法權的統一，妨礙了司法獨立，損害了司法公正公信。

3.關于法官低職化。在法官系統中，由于缺乏科學的選拔制度，法官、檢察官遴選制度不統一、不規范；基層有實踐經驗的司法人員無法有序進入國家、省級高層司法機關供職。這造成了司法人員規則不公平、機會不公平、起點不公平，大大挫傷了基層司法人員的積極性、創造性，導致一些基層司法機關出現中青年骨干“斷層”現象。

三、司法改革措施

改革司法體制的關鍵是打破現行法院運作體系，對法院運作機制進行重新配置。對于司法改革，學者們的建議很多，筆者將從去行政化、去地方化和法院隊伍建設三方面來展開論述。

（一）去行政化

1.法院人事的去行政化。從內部取消各機構的行政級別，使各審判庭與其他機構脫鉤，所有在同一級法院的法官具有同等地位。法院不再設庭長、副廳長等行政性官員，使法官成為完全獨立的審判人員。

2.法院審判決策的去行政化。對于審判委員，有的學者主張維持現狀，有的主張改革，有的主張廢除。筆者認為應改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制。審委會應不再討論個案判決結果，改由合議庭討論決定。審委會也不再討論個案認定事實和適用法律問題，專注認定事實或適用法律中存在的重大疑問的問題，所有參加審判委員會討的委員都必須參與法庭審判活動。其次，行政管理權與審判權相分離。審判庭只負責組織合議制，審判人員不再承擔或附加行政事務責任。確保主審法官、合議庭的主體地位和獨立辦案責任制，實現讓審理者裁判，讓裁判者負責。

3.法院審級的去行政化。筆者主張徹底取消案件請示做法，廢除案件審批環節，下級法院不得向上級法院就具體案件的審理問題請示匯報，上級法院也不得向下級法院就具體案件審理發出命令、指示和意見。最高人民法院的司法解釋，僅對一些法律條文的內涵和外延作字面的以及合乎邏輯的擴張性或者限制性解釋。

（二）去地方化

1.法院管轄的去地方化。探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，從橫向打破司法管轄與行政轄區的重疊，削弱地方干預司法的屏障。建立最高人民法院的巡回法庭，專門受理跨省之間的標的額較大的民事、經濟案件，并監督地方法院的工作。

2.費用管理的去地方化。實行中央和省兩級管理體制。中央財政保障最高人民法院的經費，省級財政統一保障各地區法院的經費。

3.人事管理的去地方化。全國人大產生最高人民法院，并任免其法官。省級人大產生最高人民法院、中級人民法院和基層人民法院，并任免其法官。

4.黨務管理的去地方化。黨的體制實行垂直領導，全國各級法院黨組織服從最高法院黨委，最高人民法院對黨中央負責，黨務與業務分開，黨委不參與具體案件的審判。

（三）法官隊伍建設

法官精英化是法治對現代司法體制的必然要求，建立符合職業特點的司法人員遴選及分類管理制度，是提升司法獨立性的關鍵。對于法官隊伍建設，筆者有以下看法：

1.法官資格準入。最高人民法院的法官由國家主席提名，全國人大任命，高級人民法院由最高人民法院提名，國家主席任命；中級人民法院和基層人民法院的法官由高級人民法院院長提名，最高人民法院院長任命。法官應從通過國家司法考試、法學研究生、律師、公證員等法律專業工作者中公開選拔。

2.法官職業保障。司法任職年限應該逐步放寬到終身任職，司法人員的工資待遇應比相同工作年限的政府公務員高，以增強自身抵御司法腐敗的能力，保障司法廉潔，提高司法公信。法官無故不可無故更換，享有一定的司法豁免權并保障法官的學習、進修權利。

四、結論

關于如何將司法體制過渡到一個新體制是一個比較復雜的問題。改革原有的體制必然觸動現有體制下的利益。法院體制下的行政化、地方化和法官的低職化，制約著法院乃至整個司法體制的進程。今年的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，通過了“依憲治國、錯案追究、領導干預案件登記、法官選拔新則等方面的決定。有的人說，司法改革的“春天來了”，這讓我們感到欣喜。至于改革最終力度怎樣，是“雷聲大雨點小”，還是落到實處，我們拭目以待。

最后，司法體制的改革這個話題很大，會涉及很寬廣的研究領域。通過本文敘述，希望更多學者能夠投入這一綜合領域，為我國司法改革建言獻策。

參考文獻：

[1]顧培東. 中國司法改革的宏觀思考.法學研究.2000（3）.

[2]夏錦文. 社會變遷與中國司法變革：從傳統走向現代.法學評論.2003 （1）.

[3]謝海定. 中國司法改革的回顧與前瞻——寬溝會議述要.環球法律評論.2002年.

[4]吳衛軍. 法理與建構：中國司法改革的宏觀思考.中國政法大學.2003年.

[5]佚名. 《中國的司法改革》白皮書.法制資訊.2012（10）.

[6]張衛平. 司法改革的分析與開展.法律出版社. 2003年版..

[7]黃友恭. 司法體制改革若干問題探討.中國政法大學.2001年.

[8]陳衛東. 未來五年我國司法體制改革的若干建議.河南社會科學.2012（2）.