論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)與保障

摘 要 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，須充分整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源，建立橫向協(xié)作機(jī)制，打破部門(mén)隔閡，打造大訴訟監(jiān)督格局；建立完善一體化辦案工作機(jī)制，創(chuàng)設(shè)上下級(jí)配對(duì)辦案模式，加強(qiáng)對(duì)基層民事執(zhí)行檢察工作的指導(dǎo)與建設(shè)。有效利用其他監(jiān)督力量，建立檢法協(xié)調(diào)配合制度、提請(qǐng)人大監(jiān)督制度。從程序規(guī)范化、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才配備與培養(yǎng)及實(shí)證研究著手，保障民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有效運(yùn)行，使之成為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益的最后屏障。

關(guān)鍵詞 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督 長(zhǎng)效機(jī)制 一體化 大訴訟監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：胡洵賢，寧波市人民檢察院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-029-02

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)是一種程序性權(quán)力，不具有終局性。監(jiān)督的有限性決定其僅是一種輔助性救濟(jì)程序，對(duì)法院的剛性約束不強(qiáng)。因此，法律上的賦權(quán)并不能直接成就民事執(zhí)行監(jiān)督的司法實(shí)踐，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要走的路還很長(zhǎng)。檢察機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上須花大力氣思考如何有效運(yùn)用執(zhí)行監(jiān)督權(quán)真正推動(dòng)工作。因此，亟需建立依法規(guī)范、科學(xué)合理、有序高效的長(zhǎng)效機(jī)制，以各種手段真正推動(dòng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的有效運(yùn)行，使之成為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益的最后屏障。

一、長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

民事執(zhí)行監(jiān)督如果單純依靠原有的裁判監(jiān)督的辦案方式與辦案手段，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)突破。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，民事執(zhí)行監(jiān)督需要更多的合力，以排除更多的阻礙。在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，如何構(gòu)建有實(shí)際效果的長(zhǎng)效機(jī)制，是我們必須思考的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可從兩個(gè)維度進(jìn)行考量：一是充分整合現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源，集各部門(mén)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)力量推進(jìn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作有效開(kāi)展；二是有效利用法院原有監(jiān)督機(jī)制和其他監(jiān)督力量，合力促動(dòng)法院不斷規(guī)范改進(jìn)執(zhí)行工作。

（一）內(nèi)部機(jī)制建設(shè)可以從以下三個(gè)方面著手

1.建立橫向協(xié)作機(jī)制，打造大訴訟監(jiān)督格局。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期“重刑輕民”，這有歷史的原因，也與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)分工有關(guān)。民行檢察部門(mén)之前主要從事裁判監(jiān)督工作，以書(shū)面案卷審查為主，長(zhǎng)期“坐堂辦案”，且與檢察機(jī)關(guān)刑檢部門(mén)相對(duì)隔離。民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、審判人員違法行為監(jiān)督權(quán)與調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予是民行檢察部門(mén)變被動(dòng)為主動(dòng)，充分發(fā)揮能動(dòng)性，打破部門(mén)隔閡，構(gòu)建訴訟監(jiān)督大格局的契機(jī)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，反貪、反瀆部門(mén)的線索中，有部分是當(dāng)事人控告舉報(bào)法官違法執(zhí)行的線索，法院在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的怠于執(zhí)行或違法執(zhí)行等現(xiàn)象，背后很可能隱藏著法院工作人員涉嫌瀆職、貪污受賄等職務(wù)犯罪的信息。因此，在著力辦理執(zhí)行申訴案件的同時(shí)，要增強(qiáng)監(jiān)督的敏感性，善于捕捉信息，分析研究法院執(zhí)行活動(dòng)的規(guī)律，執(zhí)行違法出現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)。打破檢察機(jī)關(guān)部門(mén)間的隔離，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。民行檢察部門(mén)與偵查部門(mén)應(yīng)建立信息交流共享和共同分析研判線索的合作配合機(jī)制；借信息化建設(shè)的機(jī)會(huì)，建立與控告申訴部門(mén)、案管部門(mén)的線索共享機(jī)制；注意收集檢察機(jī)關(guān)對(duì)外窗口能反饋的信息與線索，應(yīng)建立凡是與民事執(zhí)行有關(guān)的案件都由民行檢察部門(mén)先期審查的制度；逐步建立并完善執(zhí)行違法信息庫(kù)，為執(zhí)行違法的數(shù)據(jù)分析做準(zhǔn)備；同時(shí)利用反貪、反瀆部門(mén)偵查工作經(jīng)驗(yàn)，建立與偵查部門(mén)的線索定期分析制度，充分利用法律所賦予的檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)程序的職能，從執(zhí)行違法信息庫(kù)中選取有價(jià)值的線索進(jìn)行有力度有直接效果的查處；偵查部門(mén)在查處執(zhí)行法官職務(wù)犯罪案件時(shí)，可以由民行檢察部門(mén)派員參與案件的初查，為偵查部門(mén)提供專(zhuān)業(yè)分析；民行檢察部門(mén)應(yīng)以職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的偵查職能為后手，將涉嫌職務(wù)犯罪的執(zhí)行監(jiān)督案件移送偵查部門(mén)，增強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督的震攝力。

2.建立縱向上下聯(lián)動(dòng)、一體化辦案機(jī)制。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督從法律賦權(quán)開(kāi)始就先天不足，基層民行部門(mén)人員不足、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、原有裁判監(jiān)督業(yè)務(wù)與新開(kāi)拓的檢察業(yè)務(wù)繁重、執(zhí)行監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)督能力缺乏、能動(dòng)能力相對(duì)較弱的現(xiàn)狀是不可回避的問(wèn)題。在目前的狀況下，只有挖掘現(xiàn)有監(jiān)督力量，建立上下聯(lián)動(dòng)、一體化辦案機(jī)制，辦有影響的大案，努力推動(dòng)執(zhí)行檢察監(jiān)督。

建立完善一體化辦案工作機(jī)制，須確保每個(gè)基層院都配備至少一名有專(zhuān)門(mén)知識(shí)基礎(chǔ)與一定執(zhí)行監(jiān)督辦案經(jīng)驗(yàn)的人員，從裁判監(jiān)督和其他監(jiān)督工作中分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)從事執(zhí)行監(jiān)督工作，并將上下兩級(jí)執(zhí)行監(jiān)督人員整合，成立機(jī)動(dòng)的執(zhí)行監(jiān)督辦案小組，集中培訓(xùn)，聯(lián)合辦案，從每個(gè)執(zhí)行監(jiān)督案件中取得監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，最大限度地發(fā)揮整體效應(yīng)。這是在新形勢(shì)下建立完善一體化辦案工作機(jī)制的有效舉措，也是從實(shí)際出發(fā)，積極的檢察應(yīng)對(duì)。對(duì)有重大影響、社會(huì)關(guān)注度高或可能涉及執(zhí)行人員嚴(yán)重違法或?yàn)^職的案件，由上級(jí)檢察院提辦，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一調(diào)配條線辦案力量，確保有限線索發(fā)揮最大的效用。

建立由上級(jí)檢察院督辦，基層檢察院主辦的配對(duì)辦案模式。對(duì)于一些由基層院受理的比較復(fù)雜的執(zhí)行監(jiān)督案件，可以由上級(jí)檢察院派員督促指導(dǎo)基層院辦理，上級(jí)檢察院辦案人員應(yīng)直接參與案件的審查過(guò)程，協(xié)助調(diào)查核實(shí)，及時(shí)向本級(jí)檢察院反映案件進(jìn)展情況，代表上級(jí)檢察院列席基層院的檢察委員會(huì)討論。這種機(jī)制不僅能有效加強(qiáng)對(duì)基層院的指導(dǎo)作用，排除基層院“熟人”辦案的尷尬，也能豐富兩級(jí)辦案人員的獨(dú)立辦案經(jīng)驗(yàn)。

建立案件線索歸集制度。上級(jí)檢察院應(yīng)設(shè)置專(zhuān)人管理下級(jí)檢察院執(zhí)行監(jiān)督案件的進(jìn)展情況，對(duì)辦理完畢的案件，下級(jí)檢察院應(yīng)將結(jié)案的相應(yīng)法律文書(shū)上報(bào)備案。建立執(zhí)行監(jiān)督線索歸集制度，基層院發(fā)現(xiàn)的所有線索及相關(guān)材料應(yīng)向上級(jí)檢察院報(bào)備，以便上級(jí)檢察院全面掌握?qǐng)?zhí)行監(jiān)督動(dòng)態(tài)，調(diào)配條線力量，并逐步完善執(zhí)行違法信息庫(kù)。

3.加強(qiáng)基層檢察院民事執(zhí)行檢察工作建設(shè)。基層民行檢察的基礎(chǔ)性地位不可動(dòng)搖，特別是執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。從法院的執(zhí)行數(shù)據(jù)看，80%以上的執(zhí)行案件都是由基層法院辦理。根據(jù)同級(jí)監(jiān)督的原則，絕大部分的執(zhí)行案件都應(yīng)由基層檢察院來(lái)監(jiān)督，任務(wù)之重可想而知。由于多數(shù)基層檢察院之前并未開(kāi)展過(guò)執(zhí)行檢察監(jiān)督，如果僅靠基層院的自我總結(jié)式的發(fā)展，執(zhí)行監(jiān)督將會(huì)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法發(fā)揮其效果。因此，上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)從明確基層檢察院執(zhí)行工作職能、加強(qiáng)基層工作指導(dǎo)、聯(lián)合辦案、完善基層工作考核等方面入手，想辦法克服和消除基層民行檢察如何進(jìn)行監(jiān)督的迷茫與疑惑，有效防止為監(jiān)督而濫監(jiān)督、亂監(jiān)督、假監(jiān)督等不規(guī)范做法，改變基層民行檢察工作機(jī)構(gòu)不健全、隊(duì)伍素質(zhì)不高、“一人科室”等尷尬局面，加強(qiáng)對(duì)基層民事執(zhí)行檢察工作建設(shè)。

（二）外部機(jī)制建設(shè)可以從以下兩個(gè)方面著手

1.建立檢法協(xié)調(diào)配合制度。為保持檢法兩家有關(guān)執(zhí)行工作的信息互通，統(tǒng)一對(duì)執(zhí)行監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)，改變法院對(duì)檢察執(zhí)行監(jiān)督的態(tài)度，暢通檢察監(jiān)督和監(jiān)督反饋的渠道，確保監(jiān)督效果，可以定期召開(kāi)民事檢察部門(mén)、控告申訴部門(mén)和法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)、審判監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)履行職責(zé)情況，共同分析研究法院執(zhí)行工作中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和改進(jìn)的工作方法和工作思路，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督工作中應(yīng)當(dāng)需要提高和改進(jìn)的監(jiān)督水平和監(jiān)督方式，必要時(shí)可以采取聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合發(fā)文的形式統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，解決分歧問(wèn)題。并可嘗試在法院設(shè)立檢察工作聯(lián)絡(luò)室、建立執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)共享機(jī)制。個(gè)案中可以實(shí)行檢法各自案件承辦人員交流溝通機(jī)制，聽(tīng)取執(zhí)行人員的解釋?zhuān)媪私獍盖椤?duì)提出糾錯(cuò)的案件，法院執(zhí)行部門(mén)及執(zhí)行人員應(yīng)積極將案件的涉案背景、執(zhí)行情況、疑難問(wèn)題、實(shí)施或裁決理由向檢察機(jī)關(guān)書(shū)面說(shuō)明。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后并執(zhí)行完畢的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)告知執(zhí)行結(jié)果和送達(dá)書(shū)面的執(zhí)行文書(shū)。在檢法協(xié)調(diào)配合時(shí)，遵循糾錯(cuò)共進(jìn)的原則，以共同推進(jìn)執(zhí)行工作規(guī)范化建設(shè)。

2.建立提請(qǐng)人大監(jiān)督制度。當(dāng)前各級(jí)人大都很關(guān)注民事審判與民事執(zhí)行工作，也很重視民事檢察監(jiān)督工作。在監(jiān)督實(shí)踐中，在執(zhí)行檢察建議發(fā)出后，一些法院不予理睬并不予回復(fù)的現(xiàn)象很常見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的跟蹤機(jī)制無(wú)法得到法院的配合。由于民事執(zhí)行檢察工作還剛剛起步，法律還不完善，監(jiān)督環(huán)境還不盡如人意，許多問(wèn)題還在探索中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)爭(zhēng)取人大及其常委會(huì)的支持、幫助和監(jiān)督。有必要建立定期向人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)通報(bào)執(zhí)行監(jiān)督工作情況，報(bào)送監(jiān)督案件材料。對(duì)于一些有重大影響的案件，可以提請(qǐng)人大常委會(huì)聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，借助人大力量督促法院依法開(kāi)展執(zhí)行工作。

二、保障措施建設(shè)

（一）程序保障

依據(jù)民事訴訟法和《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，出臺(tái)具體的操作細(xì)則。雖然《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有單章表述，但內(nèi)容簡(jiǎn)單，有很多程序要借鑒其他民事訴訟監(jiān)督規(guī)則，而其他民事訴訟監(jiān)督規(guī)則在民事執(zhí)行監(jiān)督實(shí)踐中并不一定實(shí)用。為幫助民行檢察部門(mén)走出迷茫、無(wú)頭緒的狀態(tài)，有必要接合實(shí)際盡快出臺(tái)民事執(zhí)行檢察工作實(shí)施辦法，詳細(xì)規(guī)定操作規(guī)程，統(tǒng)一法律文書(shū)格式與寫(xiě)作，以促進(jìn)民事執(zhí)行檢察工作規(guī)范化。

有效實(shí)施執(zhí)行案件跟蹤監(jiān)督制度。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，法院對(duì)執(zhí)行監(jiān)督案件作出處理決定后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行審查，并填寫(xiě)《民事訴訟監(jiān)督案件處理結(jié)果審查登記表》，對(duì)法院未在規(guī)定期限內(nèi)作出處理并書(shū)面回復(fù)的案件，以及法院對(duì)檢察建議的處理結(jié)果錯(cuò)誤的，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督或提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督，以保證執(zhí)行監(jiān)督效果。

（二）機(jī)構(gòu)保障可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)或在部門(mén)內(nèi)設(shè)執(zhí)行監(jiān)督小組

高檢院民事行政檢察廳已設(shè)立了執(zhí)行檢察處，鑒于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的特殊性，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)或執(zhí)行監(jiān)督小組，以區(qū)別于民事裁判監(jiān)督，使執(zhí)行監(jiān)督人員能盡快專(zhuān)業(yè)化，并從民事裁判監(jiān)督工作中脫身出來(lái)。

（三）人才保障

盡快培養(yǎng)一支熟悉民事執(zhí)行相關(guān)法律、規(guī)定、制度、程序，相對(duì)了解執(zhí)行工作實(shí)務(wù)，具有善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，善于判斷執(zhí)行裁定與執(zhí)行行為違法性的能力，善于分析研究，正確運(yùn)用政策法律的能力，善于溝通協(xié)調(diào)，排除干擾能力強(qiáng)的骨干隊(duì)伍。具體措施可以采取將新招錄的具有民商法知識(shí)專(zhuān)長(zhǎng)的檢察人員優(yōu)先調(diào)配到民行部門(mén)使用，充實(shí)人才隊(duì)伍；搭建學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，適時(shí)邀請(qǐng)法院執(zhí)行局法官為執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)業(yè)人才舉辦講座，講解執(zhí)行工作業(yè)務(wù)知識(shí)，了解法院執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)；選派執(zhí)行監(jiān)督人員到法院掛職鍛煉，熟悉法院民事執(zhí)行相關(guān)實(shí)務(wù)，提升檢察監(jiān)督能力；在基層院設(shè)專(zhuān)人從事執(zhí)行監(jiān)督工作，在上級(jí)檢察院可設(shè)執(zhí)行監(jiān)督辦案小組，設(shè)部門(mén)副職負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官專(zhuān)門(mén)辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件。

（四）加強(qiáng)實(shí)證研究

目前對(duì)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論研究大都停留在純理論階段，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性不強(qiáng)，因而加強(qiáng)實(shí)證研究，指引民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是當(dāng)務(wù)之急。實(shí)踐中存在大量的問(wèn)題亟待解決，如：對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量存在的合法但不合理的執(zhí)行行為，特別是損害結(jié)果尚未達(dá)到瀆職立案標(biāo)準(zhǔn)的案件，如何行使監(jiān)督權(quán)；對(duì)于檢察監(jiān)督意見(jiàn)，法院不予回應(yīng)、消極應(yīng)對(duì)、拒不糾正、拒絕監(jiān)督等行為，在窮盡現(xiàn)有監(jiān)督手段后，如何推動(dòng)監(jiān)督進(jìn)程；對(duì)于涉及黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督案件，包括黨政機(jī)關(guān)是被執(zhí)行人、黨政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)與執(zhí)行法院的違法執(zhí)行相互交織等案件，如何順利履職等。與如何從政策研究、民事執(zhí)行理論、檢察監(jiān)督理論上解決這些問(wèn)題比較，實(shí)證研究具有更強(qiáng)的實(shí)效性。