蘭州新區行政管理體制現狀、問題與創新

周旭明

摘 要：有別于行政區，蘭州新區是管委會領導下的行政管理區；理論上，蘭州新區管委會是派出機關還是派出機構的法律地位不明確。實踐中，蘭州新區管委會由哪一級政府派出不明確；蘭州新區規劃范圍同托管鄉鎮管轄范圍不重合，致使新區存在多個平行的行政主體；創新蘭州新區行政管理體制的路徑是制定《蘭州新區條例》，成立蘭州新區政府。

關鍵詞：蘭州新區；行政管理體制；現狀；問題；創新

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0271-03

作為全國第五個國家級新區，蘭州新區是蘭州市和甘肅省的驕傲。但蘭州新區究竟是蘭州市的一個市轄區，還是同蘭州市平級的另一個準行政區？蘭州新區管委會到底是什么性質的機構或組織？恐怕鮮有人能給出一個非常清晰的答案。這里涉及的問題，概括來說，就是蘭州新區的行政管理體制問題。

一、蘭州新區行政管理體制現狀

（一）新區組織機構及管轄范圍

目前，蘭州新區黨政機構分別是中共蘭州新區工作委員會和蘭州新區管理委員會，正廳級建制[1]。

黨工委和管委會設有17個內設機構，分別是：黨政辦公室、紀工委（監察局）、組織部、黨群工作部、公安局、財政局、經濟發展局、農林水務局、規劃和國土資源局、城鄉建設管理局、招商一局、招商二局、教育科技文化局、衛生局（食品藥品監督局）、社會保障局、綜合執法局和環境保護局。均為正縣（處）級建制[2]。

設有9個事業單位，分別是：新區政務服務中心、研究室、接待聯絡處、蘭州新區土地儲備中心、土地征收管理中心、蘭州新區土地登記交易中心、房地產交易管理中心、蘭州新區建設工程質量安全監督站和采購工作辦公室[3]。

設有蘭州市中級人民法院蘭州新區綜合審判庭和蘭州市人民檢察院蘭州新區檢察處2個司法機構以及新區工商分局、蘭州新區地方稅務局和蘭州新區質量技術監督局等3個垂直管理機構。

新區規劃范圍806平方公里，共涉及永登縣、皋蘭縣的6個鄉鎮、70個行政村和1個社區。新區托管范圍包括中川、秦川、西岔三個鄉鎮[4]。

（二）新區行政管理權能

《甘肅省人民政府關于加快推進蘭州新區建設的指導意見》（甘政發[2010]92號）中明確：蘭州新區管理委員會，為正廳級建制，享有市一級的行政管理權限，負責新區范圍內的行政管理和提出新區區劃調整意見，組織領導新區的開發建設，全面管理新區的各項社會事務。目前新區設立的內設機構、事業單位、司法機構以及垂直管理機構，其職能幾乎涵蓋了經濟社會發展的各個方面，這也足以說明新區黨工委和管委會的具備準一級黨委和準一級政府的權能。

2011年4月，中共蘭州市委辦公廳、蘭州市人民政府辦公廳下發《關于蘭州新區范圍內的部分鄉鎮村實行委托管理的意見》，明確新區對委托管理區域內的經濟發展和社會事務履行市一級的管理職能，在管理體制和機構設置上不搞上下對口，不再增加新的機構，具體事務由蘭州新區職能部門歸口負責。委托管理范圍內黨的建設、組織人事及領導班子和干部隊伍建設由新區統一管理；涉及委托管理的其他事項，由新區與永登、皋蘭縣按照有關法律法規和政策規定協商辦理。根據這個文件，新區對托管鄉鎮行使準一級黨委和準一級政府的管理權能，對部分事項的管理仍需同相關縣委、縣政府協商辦理。

二、蘭州新區行政管理體制中存在的問題

（一）理論上的困惑

1.新區管委會的性質是派出機構嗎？

從各地地方性法規的立法實踐來看，經濟區或開發區管委會的性質都是一級政府的派出機構。

例如，《遼寧省經濟技術開發區管理規定》第 10 條規定：“開發區應設立管理委員會，為所在市人民政府的派出機構，代表市人民政府對開發區的經濟、社會事務和有關行政工作，實行統一領導和管理，行使所在市市級經濟管理權限（含外資項目審批權限），法律有特殊規定的除外。”

不僅如此，國務院組成部門制定的行政規章和規范性文件也有類似規定。例如，《國家經濟技術開發區管理機構職責》第 32 條規定：“市人民政府在開發區設立管理委員會，作為市政府派出機構。”

但這是不是說經濟區或開發區管委會“政府派出機構”的定性沒有問題呢？要解決這個問題，我們先要厘清“派出機構”的概念。

派出機構是指某一級人民政府的職能工作部門根據實際需要針對某項特定行政事務而設置的工作機構。派出機構的行政職能具有單一性且與設置其的職能部門相同，因而被認為具有部門權限或專門權限機關的性質。上至國務院工作部門派出的機構，如審計署派駐在國務院部委行署的審計機構（稱特派員辦事處）、中紀委監察部派駐在部委行署的紀檢監察機構（稱紀檢監察組）等；下至縣級人民政府的工作部門設置的人們耳熟能詳的公安派出所、工商所、稅務所、土地管理所、財政所等等。

從經濟區或開發區管委會的性質來看，“政府派出機構”的表達稍有瑕疵，但也無大礙。瑕疵是指，“派出機構”本不應是一級政府派出，而是政府的職能部門派出；無大礙是指，經濟區或開發區主要的功能是經濟，享有經濟管理權限，從職能單一的角度也能說得過去。

但是蘭州新區管委會是否可以比照經濟區或開發區管委會的性質呢？

答案是否定的，因為不論是從蘭州新區管委會得到的行政授權來看，還是從新區的內設機構、事業單位、司法機構以及垂直機構的權能來看，蘭州新區管委會享有的不僅僅是單一經濟管理職能，而是準一級政府的管理職能。具有這樣管理職能的組織，稱其為“派出機構”是不恰當的。

那么蘭州新區管委會的性質又是什么呢？

2.新區管委會的性質是派出機關嗎？

派出組織的另一種形式是“派出機關”。

派出機關，是指由縣級以上地方人民政府經有權機關批準，在特定行政區劃內設立的行使相當于一級人民政府管理職權的行政機關。在憲法和行政法上，派出機關并不是一級人民政府，但它卻承擔著在一定行政區域內一級政府應有的組織與管理職能，因而具有相當于一級人民政府的地位和作用。endprint

蘭州新區管委會的性質是否是“派出機關”呢？

從蘭州新區管委會享有的準一級政府的管理權能來看，“派出機關”之說較為恰當，但其是否是一級政府的派出組織呢？這一點目前尚不明確，因為據以設立蘭州新區管委會的《甘肅省人民政府關于加快推進蘭州新區建設的指導意見》并未明確管委會是由誰派出的。

同時，《地方組織法》第68條規定的派出機關有三類：一是省、自治區人民政府經國務院批準設立的行政公署；二是縣、自治縣人民政府經省、自治區人民政府批準設立的區公所；三是市轄區、不設區的市的人民政府經上一級人民政府批準設立的街道辦事處。

法律明確規定“派出機關”只有“行政公署”、“區公所”和“街道辦事處”三種類型，其他組織不在此列。

因此，蘭州新區管委會定性為“派出機關”也并無法理依據。

（二）實踐中的困境

我們暫且放下“派出機構”和“派出機關”之間的爭論，只是把蘭州新區管委會定性為一個享有準一級政府管理權能的派出組織，但問題是它是由誰派出的呢？

1.派出機關不明

蘭州新區是由蘭州市政府派出的嗎？

蘭州新區，顧名思義，似乎應當是蘭州市的一個新區，而且其管轄范圍是蘭州市永登縣和皋蘭縣的六個鄉鎮，因此，蘭州新區管委會應當是由蘭州市政府派出的。

問題是：蘭州新區管委會是正廳級建制，蘭州市政府的行政級別也是正廳級，正廳級的蘭州市政府能否派出正廳級的蘭州新區管委會呢？這似乎不太可能。

比較而言，其他幾個國家級新區在初設時，也都成立了管委會，但派出關系是明確的：正省級的上海市、天津市和重慶市分別派出了副省級的浦東新區管委會、濱海新區管委會和兩江新區管委會。同為國家級新區，蘭州新區正廳級建制已不算高，再由正廳級的蘭州市政府派出，似乎很難講得通。

那么，蘭州新區管委會是否是由甘肅省政府派出的呢？

正省級的甘肅省政府派出正廳級的蘭州新區管委會應當沒有任何問題。如此一來，蘭州新區管委會就成了同蘭州市政府平級的準一級政府，蘭州新區同蘭州市也就不存在任何行政隸屬關系。蘭州新區的事務只受蘭州新區管委會或甘肅省政府管理，與蘭州市政府沒有關系。但實際情況如何呢？

不論是蘭州新區管委會內設機構還是所屬事業單位，其機構設置到人員編制均由蘭州市委、蘭州市政府及蘭州市編制辦決定，也就是說蘭州新區的主要行政管理事務依然由蘭州市政府行使管轄權。蘭州新區管委會同蘭州市政府并不是實際上的平權關系。同時，蘭州新區規劃范圍內的六個鄉鎮全部隸屬于永登縣和皋蘭縣，永登縣和皋蘭縣又隸屬于蘭州市，并不直轄于甘肅省政府，省政府依據什么派出管委會對這些行政區行使管轄權呢？

結論：從目前的相關文件來看，尚不能明確蘭州新區管委會是由哪一級政府派出的，使得新區代表哪一級政府行使行政管轄權變得撲朔迷離，也使得蘭州新區同甘肅省和蘭州市之間的行政關系變得模糊不清，而這些都對蘭州新區管委會行使行政管轄權造成不利影響。

2.行政主體不唯一

蘭州新區規劃范圍與受托管行政區范圍沒有重合，致使新區范圍內多個行政主體間形成復雜的關系。根據蘭州新區規劃建設方案，新區規劃范圍包括永登縣的秦川鎮、中川鎮、上川鎮、樹屏鎮以及皋蘭縣的西岔鎮和水阜鄉。中共蘭州市委辦公廳、蘭州市人民政府辦公廳《關于蘭州新區范圍內的部分鄉鎮村實行委托管理的意見》中明確，將永登縣中川鎮、秦川鎮和皋蘭縣西岔鎮的7個行政村劃歸新區管理，2012年12月市委常委會議決定，將皋蘭縣西岔鎮劃歸新區管理。至此，蘭州新區管委會托管范圍為中川鎮、秦川鎮和西岔鎮全境。可是依據《關于蘭州新區范圍內的部分鄉鎮村實行委托管理的意見》，新區規劃范圍內未實施委托管理的上川鎮、樹屏鎮和水阜鄉的隸屬關系和管理體制不變。這樣，新區范圍內就會出現新區管委會、永登縣政府、皋蘭縣、受托管鄉鎮、未受托管鄉鎮等多個行政主體，他們之間的行政關系極為復雜。如不能協調好彼此間相互交織的關系，新區管委會要實現“組織領導新區開發建設，全面管理新區各項社會事務”的權能，絕非易事。

三、蘭州新區行政管理體制創新

（一）通過立法明確蘭州新區管委會的法律性質

目前，雖然實踐中，新區或開發區管委會作為準一級政府行使著多種行政、甚至社會權利，但其缺乏法律上的依據。尤其在行政訴訟中，訴訟主體地位尚無法保證。由于沒有相應的法律地位，相應的行政權力的行使就失去了依據，從而行政行為的效力也受到影響。可是，一個不容忽視的事實是：各級新區或開發區管委會在當地經濟、社會發展發面都起著非常重要的作用，簡單地從法理上否定其法律地位，繼而否定其行政權能及行為效力，是不利于各地經濟社會發展的。破不行，則立。既然不能否定其法律地位，我們就要給它一個法律上的名分。

國家發改委《蘭州新區建設指導意見》中提道：“突出改革創新，用新思路、新體制、新機制推動蘭州新區發展”，“允許和支持蘭州新區在行政管理體制、涉外經濟體制、社會管理體制、技術創新和服務體系、促進民營經濟發展等方面先行先試，為推動蘭州新區建設提供體制動力和保障。”可見，行政管理體制機制的創新既是國家對蘭州新區的扶持政策，也是國家對蘭州新區在國家級新區行政管理體制機制方面探索出一條新路的期待。

我們的建議是，首先由甘肅省人民代表大會或其常務委員會制定《蘭州新區條例》，明確蘭州新區管委會作為甘肅省政府的“派出機關”，而非“派出機構”，行使相當于市一級政府的權力。在恰當的時候，通過人大代表提出議案的形式，建議全國人大常委會出臺《開發區法》，明確各級新區或開發區管委會“政府派出機關”的法律地位，性質相當于“行政公署”、“區公所”和“街道辦事處”，享有相應的權力，行政行為產生相應的效力。

（二）成立蘭州新區政府

即使全國人大常委會出臺《開發區法》，蘭州新區管委會的法律性質和法律地位得到明確，管委會也僅僅是“相當于”一級政府的“政府派出機關”，其行政權力的廣度和深度遠遠達不到一級政府。蘭州新區管委會目前似乎并未遇到大的問題，但隨著新區各項工作向縱深展開，各行政主體間行政權力不協調的問題會接踵而來，使新區管委會權力運行步履維艱。這一點濱海新區已經有過深刻的體會。endprint

2009年11月，國務院同意撤銷天津市塘沽區、漢沽區、大港區3個行政區，設立天津市濱海新區人民政府，并以原有的塘沽區、漢沽區、大港區3個行政區域為濱海新區的行政區域。

“‘天津濱海新區的管理體制在每個特定時期都發揮了應有的作用，但隨著濱海新區開發開放的逐步推進，行政體制與現實發展之間產生了諸多矛盾和問題。南開大學濱海開發研究院常務副院長周立群說，例如濱海新區內部行政效率低，規劃缺乏統一協調；下轄的幾個功能區和行政區相對獨立，各自為政，在一定程度上存在重復建設；資源不能得到合理有效配置，土地、資金、人才流動不暢等。”[5]

此外，深圳特區和上海浦東新區也都是一個統一的行政區，管理效率上明顯優于管委會體制下的濱海新區，這也是促使濱海新區進行行政體制改革的直接動因。

蘭州新區如果繼續糾纏于剪不斷、理還亂的多個行政主體之間的復雜關系上，要想實現“組織領導新區開發建設，全面管理新區各項社會事務”的權能，幾乎是不可能完成的任務。所以，我們也可仿濱海新區例，從四個方面改革蘭州新區的行政管理體制：

一是建立統一的行政架構，撤銷蘭州新區工委、管委會，撤銷蘭州新區規劃范圍內的六個鄉鎮建制，建立蘭州新區行政區，轄區包括六個鄉鎮全境；二是構建精簡高效的管理機構。建立蘭州新區區委、區人大、區政府、區政協；三是組建兩類區委、區政府的派出機關（構），一類是城區管理機關。在六個鄉鎮基礎上成立三個街道辦事處，主要行使社會管理職能；另一類是功能區管理機構。根據蘭州新區總體規劃，近期成立三個功能區黨工委和管委會，主要行使經濟發展職能。這三個功能區是兩帶一軸。分別是：東部產業發展帶。依托石油儲備庫建設石化產業片區，充分利用新區東部土地資源豐富、限制性因素少等優勢，集中布局新材料產業片區、生物醫藥產業片區和裝備制造產業片區；西部產業發展帶。臨空加工制造與物流產業片區、綜合產業片區；一軸：以水系為軸，打造行政文化中心、旅游休閑中心、商務金融中心和科技研發中心，形成綜合服務片區和高新技術產業研發片區；四是賦予新區更大的自主發展權、自主改革權和自主創新權，真正發揮“國家級新區”金字招牌的優勢，使蘭州新區成為蘭州市、甘肅省實現跨越式發展的強大引擎。

參考文獻：

[1] 關于蘭州新區主要職責內設機構人員編制的通知（甘機編發[2010]81號）[Z].

[2] 中共蘭州新區工作委員會、蘭州新區管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定（蘭辦發[2011]9號），關于調整蘭州新區機

構的通知（蘭機編字[2012]48號）[Z].

[3] 關于調整蘭州新區機構的通知（蘭機編字[2012]48號）[Z].

[4] 關于蘭州新區范圍內的部分鄉鎮村實行委托管理的意見（蘭辦發[2011]49號），2012年12月4日市委常委會議決定，將皋蘭縣

西岔鎮劃歸新區管理.

[5] 孫洪磊.天津濱海新區管理體制改革全景式解析[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-11/09/content_12419799.htm.

[責任編輯 魏 杰]endprint