環保法規阻礙航運復蘇？

本刊記者 胥苗苗

環保法規和航運復蘇這兩個看似不相干的命題卻因為航運的持續低迷被扯上了關系，IMO作為環保法規的制定者，也因此受到了批評。

日前，國際航運公會（ICS）的一名高級官員在倫敦召開的ICS航運年會上直言不諱地指出，國際海事組織出臺的一系列環保規則，有一部分并不能達到預期目的，而且會讓業界在未來十年多支付5000億美元的費用，很可能會阻礙航運業的復蘇。此言一出，語驚四座。環保法規和航運復蘇這兩個看似不相干的命題卻因為航運的持續低迷被扯上了關系，IMO作為環保法規的制定者，也因此受到了批評。

其實，除了ICS，業界也有其他組織對IMO出臺的部分環保規則表達了看法，主要集中在對IMO制定法規相對滯后，推動法規實施的進程緩慢以及法規最終能否達到預期效果等表示出不滿。而即將生效的IMO壓載水公約首當其沖成為了表達不滿的對象。

2004 年2 月13 日，國 際 海 事組織（IMO）在其總部召開的外交大會上通過了《船舶壓載水及沉積物管理與控制國際公約》（簡稱《壓載水公約》）。該公約對防止和減少船舶壓載水造成有害水生物和病原體的傳播做出了詳細的規定，目的是減少由于壓載水排放而意外引入可能對環境造成影響的水生物數量，毫無疑問，公約的誕生是一件大好事。然而，ICS 的高級官員Simon Bennett 卻認為，盡管壓載水公約是一部很有抱負的立法，但卻存在著重大缺陷。具體表現在IMO、USCG 與EPA（美國環保署）的標準不同讓船東們叫苦連天。因為IMO 與后兩者的參數要求相差有1000 倍。這就意味著技術、設備、資金與管理都會有“大變化”?！秹狠d水取樣導則》中存在不明確的地方，如取樣量、處理、儲存以及分析的方法、統計的顯著性以及確定性。國際公約與美國規則的錯位和差異，讓船東和制造商無所適從等等。

與此同時，業界還對壓載水系統具體實施的技術問題表示出了擔憂。早在去年10月，IMO成員國利比亞、馬紹爾和巴拿馬以及包括波羅的海國際航運公會（BIMCO）、國際干散貨船東協會（Intercargo）、郵輪行業協會（CLIA）、國際油輪協會（IPTA）在內的船東組織和世界航運理事會（WPC）、國際航運公會（ICS）在內的航運組織就曾向IMO遞交了一份提案，認為壓載水處理系統并未在所有類型的水域中進行測試，例如鹽度較高的水域、淡水水域以及沉積物豐富的水域；現有配套導則中，還存在港口國取樣分析標準與BWMS認可時采用的標準不一致問題，可能導致已獲得IMO認可且取得主管機關型式認可證書的BWMS在港口國檢查中被判定不符合標準而遭到滯留。此外，提案還要求IMO對測試的過程和結果增加透明度，船東在訂購及安裝已獲認證的系統之前有必要知道更多的信息等。

針對壓載水公約中存在的種種問題，國際航運公會一再呼吁各國政府，要及時解決有關履行國際海事組織《壓載水管理公約》可能產生的明顯問題，以免為時過晚。ICS 副主席Esben Poulsson 表示，一旦《壓載水管理公約》生效后，航運業將為此投入數十億美元以符合其要求。然而，由于公約的具體實施是一個懸而未決的問題，行業中的一部分，甚至全社會仍舊對新的處理設備是否能真正有效運行或者它是否能符合政府意在消除不必要的海洋微生物組織的標準等方面缺乏信心。因此，政府需要解決的問題很多，包括政府對昂貴的新型處理設備的型式認可，港口國檢查過程中壓載水的抽樣檢查標準，已安裝了認可類型的設備是否不受新規定的限制等。顯然，IMO 壓載水公約的實施就像一本難念的經，既有制定的必要性，又有實施過程中的諸多波折和困惑，讓各方相互糾結。

拋開壓載水公約不談，明年1月IMO強制實施的排放控制區域（ECA）也因其功效尚不明確令業界頗為不滿。IMO強制規定要求，自2015年1月起，在排放控制區域(ECA)內航行的船舶，其排放物中的硫含量不能超過0.1%。這意味著，自2015年1月1日起，在北部水域以及波羅的海、英吉利海峽航行的船舶應使用硫含量不高于0.1%的燃料。那么，船東只能要么使用昂貴的餾出燃料代替原來的剩余燃料，要么使用新的廢氣處理技術，或是以天然氣（LNG）為動力的發動機來應對這一變化。

美國環保署（EPA）早在設立ECA 區域之初就估計，如果改用低硫燃料，承運人將每噸額外多支付145 美元，或每標箱約18 美元的費用。同時，每年支付給ECA 附近居民的健康和福利費用到2030年將達1100 億到2800 億美元。美國環保署預計到2020 年，海事界每年的成本將因為北美排放控制區的設立而變為32 億美元。英國海事利益相關方日前也在向英國議會提交的一份提案中提到，僅在英國水域與低硫燃料相關的成本費用就達56 億美元。

無疑，ECA區域的設定會致使航運業各相關方成本大幅增加，但成本的增加能否帶來相應的良好功效，答案卻不是那么肯定。ICS 的高級官員Bennett認為明年1月即將生效的排放控制區域（ECA）的功效目前仍不確定，并對低硫燃油的可用性和成本問題提出了質疑。此外，業界有人士認為將2015年作為低硫規則實施的最后期限不切實際。歐洲船東協會（ECSA）新任主席Juan Riva認為，船東適應低硫規則的“工具箱”措施缺少三個要素，即燃料的可用性、廢氣凈化器以及LNG燃料艙，2015年關于燃料的可用性問題仍然有很多問題沒有解決，而廢氣處理技術也仍然存在缺陷。至于LNG，Riva表示，幾年前，ECSA就與歐洲海事安全局一起模擬投資將LNG作為可選性燃料。盡管其環境表現較好，尤其是在硫排放方面，但是要廣泛應用于近海航運仍將需要時日。因此2015年前要達到ECA區域內硫排放0.1%的目標基本難以實現。由此可見，巨額的代價卻難以換來良好的效果，IMO的環保規則甚至被視為了阻礙航運復蘇的“元兇”。

一直以來，IMO 作為制定海上安全和防污染國際公約、規則和標準的唯一機構, 在國際海事界航運安全及海上環境保護方面付出了不懈的努力并做出了卓越的貢獻。伴隨全球航運業的蓬勃發展，由船舶及其他海上設施造成的海洋污染也愈來愈引起強烈關注。特別是近幾年發生的一系列油船、客船海損事故對海洋的污染及由此帶來的損失幾乎是無以彌補的，使得相關國家紛紛出臺新的更為嚴厲的政策，欲采取單邊或區域性措施，并向IMO 施加壓力。IMO 仍然堅定其在世界航運界不容挑戰的地位，強調任何單邊或區域性的措施和標準都將損害國際航運，損害IMO的功能，呼吁各國政府將問題提到IMO 進行討論尋求解決，以在全球范圍內采取統一行動。可以說，IMO在推進航運業發展、全球海事立法方面做出了不可磨滅的貢獻。

然而，航運市場前所未有的低迷讓相關企業備受煎熬，度日如年，再加上未來幾年同時實施壓載水公約和排放法規更是壓力山大，業界對IMO在法規制定法規進程、法規推進以及實施的過程中表現出來的“欠缺”開始變得不耐煩。正如ICS仍然認為，IMO制定的部分規則并沒有讓人達到嘆服的地步。

面對復雜多變的國際航運形勢，新的環保法規從無到有的誕生、修訂以及最后實施，各利益相關方因不同利益訴求而發出的不同聲音當屬正常。就以成立于1921年的國際航運公會為例，該公會主要由英、美、日等23個國家有影響力的私人船東組成，協會成員約擁有50%的世界商船總噸位。其宗旨是為了保護本協會內所有成員的利益，就互相關心的技術、工業或者商業等問題進行交流，通過協商達成一致意見，共同合作。國際航運公會制定的各種決議可通過其會員，進而影響他們國家的法規，使國際航運公會決議與各國法規相協調，國際航運公會的意愿在各國都有所體現，使各國使用統一的航運法規，進而促進海上交通運輸的發展。從組織構成、宗旨以及保護對象來看，ICS勢必會在體現英、美、日等發達國家航運公司訴求方面有所偏重。而IMO則不然，它代表的是海事界的整體利益，其中包括發達和不發達的國家和地區，航運水平先進和落后的國家和地區，因此，IMO在制定法規時更多的是考慮如何權衡各方的利益，最大限度地做到公平、公正地制定出切實可行的法規、規則。從ICS及其他單邊立法機構和IMO在制定法規時的側重來看，說到底是整體利益與局部利益有沖突的地方所致。另一方面，我們可以看到，不論是壓載水公約還是低硫規則，IMO制定并出臺這些規則的初衷是善意的，愿景是美好的，只是還需要不斷摸索和修正，因此，即使在過程中有不調和的狀況發生也情有可原。

誠然，在全球經濟不景氣，航運市場低迷的寒冬時節，一系列環保規則的陸續生效的確給日子本來就不好過的船東們帶來了更大的生存壓力。然而，如果各個利益方只關心自己的生存發展而無視全球的環境和可持續發展，進而影響到全人類的生存發展，相信這樣的結果也不是他們所樂見的。那么，如何平衡這種長期效益和短期效益，解決整體和局部的矛盾，克服在實現美好愿景中的種種困難，則需要IMO以及航運界所有有識之士在壓力之下平心靜氣，運用共同的智慧來解決。