建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制

□ 張書林

建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制

□ 張書林

建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制的邏輯基礎在于：黨代表數量比同級中共黨員人大代表還要少、黨代表與人大代表的利益代表功能在本質上是一致的，等等。新體制的建立可以通過黨代表競選人大代表或中共黨員人大代表競選黨代表這兩種模式來實現，顯然第一種模式的邏輯優勢與可操作性更強。在路徑選擇上，新體制的建立要圍繞著“提高對代表兼職的思想認識、提升兼職代表的參政議政能力、建立健全規范代表兼職的具體制度體系、建立黨代會寓于人代會之中的新機構”等基本思路展開。

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建構黨代表寓于人大代表中的代議體制，就是要實現黨代表與大部分人大代表的有機“合體”，也就是實現黨代表與人大代表“一肩挑”。那么，這種建構的設想能不能成立，采取什么樣的形式去建構，能不能推開，推開后能達到什么樣的效果呢？這就是本文力圖著力研究探討的問題。

一、建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制：邏輯基礎

在我國代議制民主運作的過程中，建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制雖然是一種制度設想，但不是空想。綜合起來看，下述具有說服力的邏輯基礎是其得以建構的理論支撐與價值支撐。

（一）黨代表數量比同級中共黨員人大代表還要少。我們先看下面幾組數字。黨的十六大的全國黨代表總數為2020人；與之同期的十屆全國人大代表共2984人，其中黨員2178人，占72.98%。黨的十五大的全國黨代表總數為2048人；與之同期的九屆全國人大代表共2979人，其中黨員2130人，占71.5%。黨的十四大的全國黨代表總數為2035人；與之同期的八屆全國人大代表共2978人，其中黨員2037人，占68.4%。仔細透視與剖析上面這幾組數字，我們發現一個共同點：同期的全國黨代表數量比人大代表中的中共黨員身份的人大代表的總量還要少一些，或者換言之，人大代表中的中共黨員人大代表要比同期的全國黨代表的總量還要多一些。在省級、地市級、縣級的情況，也大致如此。在這種情況下，即使所有的黨代表都同時兼任了人大代表，即使人大代表中的大部分具有中共黨員身份的人大代表借助法定黨內選舉程序同時兼任了黨代表，也不會對現行已經相對定型化的人大代表結構產生實質性的影響。這樣看來，在現行相對定型的人大代表結構狀態下建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制，在制度空間和價值邏輯上都是可行的。

（二）黨代表與人大代表的利益代表功能在本質上是一致的。我們黨不僅是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，是代表全體人民意志和利益的政黨。我們黨以全心全意為人民服務作為黨的根本宗旨，視人民意志為黨的意志、視人民訴求為黨的訴求，注重通過法定程序將代表人民當家作主的意志要求轉變為人民的利益訴求。歸根到底，我們黨沒有自己的特殊利益，黨的利益與人民利益從來都是一致的。馬克思和恩格斯最早在《共產黨宣言》中，就突出強調了共產黨沒有任何同無產階級、同廣大人民利益不同的特殊利益。他們指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”①《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285頁。在他們看來，“共產黨人不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨。他們沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益。他們不提出任何特殊的原則，用以塑造無產階級的運動。”②《馬克思恩格斯文集》（第四卷），北京：人民出版社，2009年版，第3頁。“共產黨人同其他無產階級政黨不同的地方只是：一方面，在無產者不同的民族的斗爭中，共產黨人強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益。”③《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285頁。后來，列寧、毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平都繼承延續了馬克思、恩格斯對黨的利益與人民利益關系的定位，強調并致力于維護黨的利益與人民利益的根本一致性。

可見，黨的領導與人民當家作主在本質上是一致的；黨的意志與人民的意志在本質上是一致的；黨的利益與人民利益在本質上是一致的。也因此，黨代表與人大代表所代表的利益訴求、所進行的政治表達，在本質上也必然是一致的。既然黨代表與人大代表所發揮的代表功能在本質上是一致的，所以讓黨代表去競選人大代表，通過合法的形式實現黨代表與人大代表的兼職兼容性建構，這在理論邏輯上顯然是行得通的。

（三）代議制民主擴張態勢下節省代表工作成本的需要。近年來，代議制民主運作成本的擴張，是我國政治運作中不斷加重的一大負擔。現在從全國到地方，每年都要召開一次人代會、政協會，在實行黨代會常任制的地方每年還要召開一次黨代會；人大代表、政協委員、黨代表都是具有任期制的，在黨代會閉會期間都要參加相應的活動、都要發揮作用。因此，在人代會、政協會、黨代會會議及閉會期間，代表及委員們從選舉產生到參加活動、發揮作用的整個過程，都要有很大的花費，都必須依賴于充足的資金、資源來支撐。這在無形中會加重本來就較為緊張的各級財政負擔、加重本來就較為繁忙的黨委政府工作負擔。因此，對我國的代議制民主運作進行“減負”，已經是一個需要引起關注、盡快著手實施的問題。在這種境況下，建構黨代表寓于人大代表之中的代議新體制，實行黨代表與大部分人大代表的兼職兼容，就可以在很大程度上節省代表工作的運營成本。具體列舉來看：第一，由黨代表作為法定候選人下到各個選區去直接參選人大代表，各個選區的候選人提名、推薦等環節中的繁雜工作就可以簡化，這無疑會節省成本。第二，黨代表競選上了人大代表以后，就能夠實現黨代表與大部分人大代表的“一肩挑”，這樣一來，如果按照人頭來算，我們就少供養了很大數量的人大代表或全部黨代表，由此降低的綜合成本是顯而易見的。例如，黨代表與人大代表在閉會期間都要開展視察調研活動，而由于黨代表與大部分人大代表的兼職性，他們的視察調研活動就可以并合到一齊，這樣總體花費肯定會大幅度降下來。第三，對于試點或實行黨代會常任制的地方而言，黨代表寓于人大代表之中，在黨代會年會與人代會年會的召開上就可以實行套開或者接續壓茬開，從而大大節省會議成本。

（四）更順暢地促使執政黨的決策意圖轉化為國家意志的需要。我們黨是我國的領導黨、執政黨。現在黨的執政已經進入到民主執政、科學執政、依法執政的軌道。依法執政要求按照依法治國的總原則將黨的意志通過法定程序轉化為國家意志，這包括將黨的政策建議轉化為國家的決策安排、經濟社會發展規劃，將黨的用人建議轉化為國家的人事安排，將黨的立法建議轉化為國家的憲法要求和法律精神。在依法治國的總體安排下，黨的意志要轉化為國家意志，就必須通過國家最高權力機關——人民代表大會的法定程序來進行，黨的意志必須得到人大法定權威的認可。在這種情況下，切實保證黨的意志通過人大法定程序變為國家意志，就成為依法執政的前提與關鍵。怎樣保證黨的意志順暢地變為國家意志呢？這就意味著黨必須領導人大、控制人大，保證人大獨立公正地行使權力。那么，如何做到這一點呢？我們現在已經采取的舉措包括：地方黨委書記兼任人大主任，在人大中設立中共黨組，等等。這些都是對人大高層的控制。如何同時保證在人大的底層層面普通人大代表在投票時也能夠自覺支持中國共產黨的主張呢？這是一個需要深入思考和精心謀劃的問題。實行黨代表兼任人大代表，這顯然就是一種可行的嘗試。因為黨代表兼任人大代表，而且在人大代表總量中居于絕對多數，在這種情況下，各級黨委只要嚴格貫徹好黨的民主集中制原則，以黨的政治紀律、組織紀律去約束兼任人大代表的黨代表的投票行為，保證兼任人大代表的黨代表在人代會上絕對投票贊成黨提交的政策建議、人事建議、立法建議，就能夠確保黨的意志很順暢地變成國家意志。

二、建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制：模式比較

黨代表寓于人大代表中的代議新體制的建構，可以通過兩種模式來實現：一是黨代表通過法定的人大代表選舉程序去競選人大代表；二是人大代表中的具有中共黨員身份的人大代表，通過法定的黨代表選舉程序去競選黨代表。下面對這兩種模式作一比較。

（一）第一種模式：黨代表競選人大代表模式。改革開放以來，我國的代議制民主運作實踐中初步定型化了“黨代會召開在先、人代會召開在后”的運作模式。黨代會通常在上一年的秋季召開，人代會通常在下一年的春季召開。“兩會”錯時召開的情況下，顯然是黨代表的選舉產生在先、人大代表的選舉產生在后。因此，讓在先的黨代表去競選在后的人大代表，在結構順序上是成立的，具有結構性優勢。

與此同時，其功能性優勢也是明顯的。第一，黨代表競選人大代表，相對于普通黨員、黨的領導干部等去競選人大代表更具有比較優勢，因為他們在擔任黨代表期間得到黨內系統的代議制實踐鍛煉，其參政議政的代議能力得到不斷增強。競選人大代表成功后，他們也就會相應地將參政議政能力的提升效果展示在同時代表人民當家作主的具體實踐中。第二，黨代表雖然同樣是作為普通候選人到各個選區去競選人大代表，但由于其是執政黨的黨代表身份，這顯然對普通群眾更具有吸引力。第三，人大代表中的中共黨員比例必須保證占有絕對多數，這是執政黨執政的法理基礎所在，而要切實保障人大代表中的中共黨員的比例構成，首選的方案應該是讓具有精英代表意識和能力的黨代表去競選人大代表。第四，黨代表競選上人大代表后，其黨代表身份仍然保持不變，只不過是身兼雙職，實現與人大代表的“一肩挑”。

黨代表競選人大代表，建構形成黨代表寓于人大代表之中的新體制后，根據人大代表的黨派性特征，人大代表在結構類型上通常就是由以下三部分人構成：一是兼任黨代表的人大代表；二是非黨代表身份的中共黨員人大代表；三是非中共黨員身份的其他人大代表，含各民主黨派及無黨派人士、各民族、各地區各單位、各行各業、臺港澳等領域內的非中共黨員身份的人大代表。這種人大代表的結構構成，既保證了執政黨對國家代議制機構及政策走向的絕對控制，又一定程度上保證了人大代表構成上的廣泛性，很好地將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來。

（二）第二種模式：中共黨員人大代表競選黨代表模式。總體看來，通過中共黨員人大代表去競選黨代表的形式來實現黨代表與人大代表“一肩挑”，以建構形成黨代表寓于人大代表中的新體制，雖然具有功能性優勢，但同時也具有結構性缺陷。

1.功能性優勢。現在我們的人代會實行年會制，在其一屆的任期內每年3月都召開一次人代會年會，除了屆首的開局年會之外，屆中還要召開4次年會。不僅如此，人代會年會閉會期間，還設有其常設機構——人大常委會。在人代會閉會期間，人大常委會以及其內設的專門委員會通常會定期組織開展人大代表的視察、調研、專項檢查活動，鼓勵代表針對國家和政府工作提出議案和意見建議。這樣一來，人大代表在人代會年會閉會期間，其參政議政能力的培養鍛煉也是經常性進行的。因此，由于中共黨員人大代表在人代會的代議制實踐中，顯然能夠得到經常性、系統化的訓練，其參政議政能力的提升也是不容置疑的。所以，由他們去競選黨代表，顯然更能夠發揮好代表黨員當家作主的參政議政功能。

2.結構性缺陷。從另一方面看，由中共黨員人大代表去競選黨代表的結構性缺陷也是明顯的。按照現行運作模式：由于黨代會召開在先、人代會召開在后，中共黨員人大代表競選黨代表通常是上一屆人代會選舉產生的中共黨員人大代表去競選新一屆黨代會黨代表，是在新一屆黨代會召開前的事情，更是新一屆人大代表產生之前的事情。但是，由于新一屆人代會召開前，必須要重新舉行人大代表的選舉，所以，在上一屆人代會中具有人大代表身份的、后來當選為新一屆黨代會黨代表的人，在黨代會結束之后、人代會召開之前必須重新參加新一屆人代會人大代表的選舉。這就等于是，上一屆的人大代表要同時兼任新一屆黨代表，就必須首先參加黨代表的選舉，然后再以黨代表的身份去參加新一屆人代會代表的選舉。這就意味著，要建構黨代表寓于人大代表中的新體制，上一屆人代會中的人大代表必須要經過“先被選為新一屆黨代表，再以黨代表身份被選為新一屆人大代表”的“二次選舉”程序才能最終產生。其過程的復雜性、風險性、不確定性，顯然都會不斷增加。因此，它相對于上述第一種模式中所設定的“先選舉產生黨代表，然后在黨代會結束后再鼓勵黨代表去競選人大代表”的“一次選舉”之運作模式，顯然是人為地搞復雜了，反而不利于節約黨代表、人大代表的選舉成本與運作成本。

綜上所述：與“黨代表競選人大代表模式”相比，“中共黨員人大代表競選黨代表”模式雖然在更好地發揮代表的參政議政功效方面具有鮮明的功能性比較優勢，但在現行五年一屆的黨代會召開在先、人代會召開在后的運作體制下，先由中共黨員身份的人大代表去競選黨代表、再由黨代表去競選新的人大代表以實現黨代表與大部分人大代表“一肩挑”的做法，顯然在結構設置、程序設計上走了彎路，不應看作是一種優質的改革方案。因此，建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制，首選的就應該是“通過黨代表去競選人大代表以實現代表身份融合”的模式。

三、建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制：路徑選擇

作為一種改革設想，建構黨代表寓于人大代表中的新體制要從設想步入試點進而得到推開，必須重點解決好以下幾個方面的問題。同時，對這些問題的解決過程，實際上也是探索建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制的路徑選擇過程。

（一）提高全黨全社會對代表兼職的思想認識。對任何一個事物而言，人們只有清晰理性地認知它，才會進而決定是否支持和擁護它。因此，穩定的、恰當的思想認識是形成支持性力量的前提與基礎。建構黨代表寓于人大代表中的代議新體制，實際上是將黨代表、人大代表這兩種類型代表的一種有機融合過程。這種構想顯然是一個新的改革思路，是在現行我國代表制運作模式之外的創造性思維。要使這種改革思路由學術性、理論性探討向外鋪開，使更多的人來理解和認可它，就必須倡導解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，向廣大黨員和人民群眾闡明這種改革的可能性、可行性與價值性，以使提高思想認識、形成觀念共識。而為促使全黨、全社會、全體人民對之形成正確的思想認知，就必須在思想觀念上明晰以下問題。第一，這種改革決不是要削弱黨代會或人代會的權威，相反，還會由于黨代表與人大代表的融合而強化各自權威。第二，這種改革不是將人代會與黨代會完全合一，二者各自的獨立性仍然是必須要得到保護的。第三，這種改革思路目前還只是一種設想，至于其可行性如何、能不能推開、何時推開，還需要持續探索，需要中央最終研究決定。

（二）提升兼職代表的綜合性參政議政能力。無論是黨代表還是人大代表，他們發揮作用都必須依賴于必要的參政議政能力，他們提高代表水平都必須依賴于參政議政能力素養的不斷提升。長期以來，由于黨代表與人大代表基本上屬于“井水不犯河水”的各自為戰狀態，所以，他們在參政議政能力的內涵型發展上是存在著路徑差異的。黨代表的參政議政能力集中體現在對黨的建設中的大事要事的駕馭上，集中體現在對黨員群眾的利益代表和利益綜合上，集中體現在更好地代表與實現黨員當家作主上。人大代表的參政議政能力集中體現在對國家政治、經濟、文化、社會事業的關注上，集中體現在對人民群眾的利益代表與利益綜合上，集中體現在更好地代表人民當家作主上。建構了黨代表寓于人大代表中的新體制之后，黨代表與人大代表參政議政能力的高度融合、系統整合不僅是必要的，也是必須的。在此情況下，身兼黨代表與人大代表雙重身份的代表們，必須同時在關注黨的自身建設重大問題、關注國家建設重大問題、關注社會發展重大問題等方面綜合提升自己的能力素養，必須同時在代表黨員當家作主、代表人民當家作主兩個維度上重視參政議政能力的鍛煉與提升。這樣，在兼職的黨代表或人大代表的代表力中，其參政議政能力的兼容性特點必須被突出出來并進行強化。其結果必然就形成這樣的局面：黨代表不僅是應然的人大代表，更應是合格的、高素質的人大代表；人大代表中的中共黨員人大代表不僅是應然的黨代表，更應是稱職的、有能力的黨代表。

（三）建立健全規范代表兼職的具體制度體系。建構黨代表寓于人大代表中的新體制，這是一種整體的制度安排。要使這一整體的制度安排真正落到實處而不是流于形式，就必須致力于研究建立健全規范黨代表與人大代表兼職的一系列具體制度。主要包括：第一，黨代表作為法定人大代表候選人制度。將黨代表作為人大代表的法定候選人，是保證實現黨代表與人大代表兼職的前提與基礎。必須以制度的形式將其確立下來，并設置相應的救濟機制，以規避可能出現的潛在風險與不確定性。第二，黨代表競選人大代表制度。要從制度上規定黨代表作為法定候選人去競選人大代表的資格條件，規范黨代表競選人大代表的程序、環節、步驟，建立黨代表競選人大代表的完整運行機制和工作鏈條。通過制度的設計，力爭將黨代表競選人大代表的工作切實被置于有領導、有組織、可控性的軌道上。第三，兼職代表參加代表會議、參加閉會期間代表活動、發揮代表作用的制度規定。黨代表與大部分人大代表實現兼職以后，對于他們作為新的獨立個體如何參加黨代會和人代會全體會議要作出制度規定和程序設計；對于他們參加黨代會和人代會閉會期間的代表視察、調研、專項檢查、列席會議、聯系黨員或群眾等活動的安排要在制度上予以明確規定；對于兼職代表的權力行使權限如何劃分，如何進行代表的行權保障、如何進行代表的行權監督制約等問題，也必須在制度上予以反映；對于兼職代表應享有的民主權利，必須承擔的義務與責任等，尤其要在制度上作出重新界定與劃分。

（四）建立黨代會寓于人代會之中的新機構。組織機構保障是黨和國家一切工作的堅強后盾。組織機構保障不到位，工作的開展就很容易出現虎頭蛇尾式的半途而廢狀態，那樣既造成資源的浪費也無法達到預期的效果。建構黨代表寓于人大代表中的新體制，實現黨代表與大部分人大代表的兼職化作為一個新的改革思路，要真正獲得認可并順利推行開來，同樣需要在組織機構設置上予以保障。基于此，這里以更為大膽的改革勇氣提出：建構黨代表寓于人大代表中的新體制，必須同時配以建立黨代會寓于人代會之中的新機構。建立黨代會寓于人代會之中的新機構，說到底就是：基于世界政黨政治運行中對人民代議機構法理型權威的高度尊重性原則，綜合考量精簡機構、推行“大部制”改革的基本思路，通過制度設計、資源整合、權力格局調整，讓人代會把同級黨代會吸納整合進來，并在這個基礎上所建立形成的高于原有黨代會機構、人代會機構的一種新的代議制機構。這個新的代議制機構應該這樣定位：它是黨和國家最高的、絕對權威的決策中心，實行黨代會與人代會“兩塊牌子、一套人馬”合署辦公，其情狀類似于當下中央紀律檢查委員會與國家監察部的合署辦公模式。在現行黨代會沒有推開常任制改革的情況下，它應該是人代會常設機構——人大常委會與黨的代表大會的合署辦公機構；在將來推開了黨代會常任制的情況下，它將是人代會常設機構——人大常委會與“黨代會常設機構——黨代會常務委員會”的合署辦公機構。在現行的黨代會非常任制條件下，我們設想建構形成的黨代會寓于人代會中的新機構，其主要工作職責應包括：第一，在五年一屆的黨代會召開年，主要工作是在各級黨委的領導下籌備組織召開黨代會，組織協調好兼職黨代表在黨代會上的代表功能發揮。第二，在人代會召開年、開局年，籌備組織召開人代會；在人代會的五年任期內，每年都籌備組織召開人代會年會，組織協調所有人大代表在人代會上的代表功能發揮。第三，黨代會、人代會閉會期間，在新的常設機構領導下，行使黨和國家綜合代議機構職能，組織開展好黨代表與人大代表在閉會期的各種活動，尤其是要開展好兼職代表的各種活動，充分發揮代表在閉會期間的作用。

責任編輯：凌 雁

作者張書林，男，中共山東省委黨校黨建部副教授、博士（濟南 250021）。