廉政風險防控機制建設的實踐與思考

□ 楊根喬

廉政風險防控機制建設的實踐與思考

□ 楊根喬

建設廉政風險防控機制是深入開展反腐倡廉工作的必然要求。近年來，我國廉政風險防控機制建設雖然取得明顯成效，但是仍處于探索階段，在思想認識、法律依據、機制設計、制度設置等方面還存在一些突出問題，迫切需要采取有效措施，創造性地推進和完善這項工作。

廉政風險防控 機制建設 思考

廉政風險防控機制建設，是深入開展反腐倡廉工作的必然要求。黨的十八大報告指出：“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。黨的十八屆三中全會《決定》再次強調要“防控廉政風險”。這一重要論述表明，我們黨反腐敗的治理思路實現了從注重懲處發生腐敗的治標之舉向預防腐敗發生的治本之策的根本轉變，為新形勢下加強反腐敗體制機制創新和制度保障，深入推進懲治和預防腐敗體系建設指明了方向。

一、廉政風險防控機制及其重要意義

廉政風險防控機制，就是為了預防和控制廉政風險轉化為腐敗行為而建立起來的行之有效的制度體系和工作機制。其實質是將現代管理學的方法特別是量化指標、質量管理、風險控制的方法運用于反腐倡廉工作之中，在加強預防腐敗工作領域進行大膽創新，初步形成的預防腐敗工作的新機制。廉政風險防控機制是由若干相互聯系、相互作用的制度體系構成的系統工程，既包括制度層面上的內容，也包括執行層面上的程序，具體說主要包括風險防范系統、監控管理系統和效責處置系統，這三個系統將廉政風險的前期預防、中期監控、后期處置有機結合起來，實現了對公共權力事前、事中、事后的全程監督和系統管理。①張正耀：《廉政風險防控應注重長效機制建設》，《中國監察》，2012年第9期。

（一）廉政風險防控機制建設是對國際反腐敗工作實踐經驗的成功借鑒。開展廉政風險防控機制建設并非我國獨創。早在2004年，德國就已通過立法要求全面開展廉政風險分析評估及相關制度預防工作。它的相關規定列舉出可能發生腐敗的10種“中性跡象”和28種“報警性跡象”。德國還從聯邦議會內部105個部門中，評出7個部門的200多個崗位具有較高的腐敗風險，并按照德國的法律規定，高風險領域工作人員，須經特別挑選，任職不得超過5年。②李斌雄、黃紅平：《科學化視野下的廉政風險防控管理機制建設》，《廉政文化研究》，2012年第1期。近年來，我國從地方到中央一系列廉政風險防控工作的安排部署與積極試點，就是對國際經驗的有益借鑒。

（二）廉政風險防控機制建設是我黨以建設性思路和舉措預防腐敗的重要體現。自中國共產黨成立以來，尤其是建國以來，我們黨主要運用權力、道德、制度的思路與路徑，側重從宏觀和中觀層面規范權力運行與有效地預防腐敗。推進廉政風險防控機制建設，就是要轉變規范權力運行與有效地預防腐敗思路，把預防腐敗關口前移，對權力的監督制約由注重外部監管向注重內部控制拓展。即著眼于在微觀層面防治腐敗，從過去僅由組織層面主抓拓展為現在的全員參與；由過去的被動監督轉向現在的主動預防。同時，抓住并細化權力運行的每個環節，對制度機制、崗位職責和權力運行的全過程進行風險點的排查，從而采取相應的措施，建立相應的制度機制，切實加強權力運行的前期預防措施、中期監控機制和后期處置辦法，從而實現有效的內控監督。①王城榮：《對廉政風險防范管理幾個問題的認識》，《中國工商管理研究》，2009年第12期。

（三）廉政風險防控機制建設是促進干部廉潔從政與保護愛護干部的客觀需要。處在管理崗位上的黨員干部尤其是領導干部大多掌管著一定的權力和資源，不同程度地面臨著誘惑和考驗，而且掌管的權力越大、資源越多，受腐蝕的風險就越大。廉政風險防控機制建設，就是通過明確工作中的廉政風險點，使每位黨員干部和重要崗位人員明晰有可能發生腐敗行為的環節和部位，采取外部監督和自律防范相結合的方式，最大限度地預防各類以權謀私行為的發生，降低腐敗和不正之風發生的概率，為黨員干部編織起清正廉潔的“保護網”，更好地保護和愛護干部，從而確保黨的事業充滿青春活力、得以永續發展。

（四）廉政風險防控機制建設是新形勢下提高反腐倡廉建設科學化水平與堅持中國特色反腐倡廉道路的創新舉措。長期以來，我們黨在反腐倡廉建設和反腐敗斗爭實踐中，逐步走出了一條中國特色反腐倡廉道路。黨的十八大報告強調“要堅持中國特色反腐倡廉道路”。走中國特色反腐倡廉道路，關鍵要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。而要做到標本兼治、懲防并舉，必須扎實地推進廉政風險防控機制建設。廉政風險防控機制建設，將“風險管理”等現代管理理念和科學方法引入反腐倡廉建設實踐，將預防腐敗工作落實到權力運行的全過程，這是用發展的思路和改革的辦法推進反腐倡廉建設的積極探索，具有很強的創新性、科學性和可操作性，體現了黨風廉政建設和反腐敗斗爭正在向科學化、制度化、規范化推進，從而為走中國特色反腐倡廉道路開辟出一條有效預防腐敗的新路。②歐召大：《大力推進廉政風險防控機制建設》，《人民日報》2010年1月27日。

二、當前廉政風險防控機制建設存在的突出問題

近年來，我國進行了廉政風險防控實踐試點工作，通過預防關口前移，查找風險部位、界定風險等級、建立預警系統等方式，建立健全廉政風險防控機制。從2007年上半年開始，北京市崇文區探索開展廉政風險防范管理工作。2008年，北京市、吉林省、河北省、江西省、國家工商總局、稅務總局、財政部等陸續開展此項工作。2010年1月，胡錦濤總書記在中央紀委五次全會上從機制和建設的高度對這項工作提出了明確要求。2011年1月，賀國強在中央紀委六次全會上要求在全國范圍內全面推開此項工作。隨后，國家預防腐敗局在2011年度工作要點中將其列為重點工作之一進行安排和部署。2012年在中央紀委的部署下，以廉政風險排查與防控為抓手的反腐倡廉建設在全國上下全面展開。但是，通過對全國各地實踐經驗的深入分析，我們看到這項工作中廉政風險防控機制建設仍有深化拓展的空間和亟待破解的難題。

（一）防控主體思想認識不到位。有的領導干部對廉政風險防控機制建設不夠重視，認為這是紀檢部門的事，不愿管、不想管，被動應付，消極防控，流于形式。有的黨員干部認為查找廉政風險點就是公開腐敗點，擔心大范圍查找和公開風險點會給本單位或本部門的社會形象帶來負面影響、甚至會引火燒身。有的對廉政風險機制建設存有反感情緒、抵觸心理和敷衍心態，導致風險點查找不精細，風險防控措施針對性不強，防控效果不明顯。

（二）廉政風險防控機制剛性不足。目前，我國雖然已建立了符合中國國情的社會主義法律體系，但在現有的法律、法規和政策規定中，懲罰性規定較多，預防性規定較少，尤其缺少有關廉政風險防范機制的整體性和配套性規定，使廉政風險防控法律依據不足，可操作性不強。

（三）廉政風險相關機制設計不合理。主要表現在信息收集和發現機制方面。當前，一些地區和部門雖然查找出廉政風險點并制定了防控措施，但廉政風險信息收集、定期分析、教育提醒、責任追究、考核評估等配套制度仍不健全，多數廉政風險信息主要是來自信訪舉報和實行個人重大事項報告制度的渠道。由于舉報人對于國家政策和法律認知與了解的程度不同，以及個人對于重大事項報告的表述方式存在著主觀隨意性，導致我們被動接收廉政風險信息的比例過大，往往錯過了發現那些傾向性、苗頭性問題的最佳時機，從而影響了廉政風險防控的實際成效。

（四）廉政風險防控相關制度設置科學化水平不高。一是與業務工作的融合、與科技手段的結合不夠，存在著“兩張皮”現象。有的對本部門、本單位的業務特點、工作性質、崗位風險、發展要求缺乏深入細致的研究分析，制定的制度難以與崗位業務工作實際相結合；有的在防控措施和監控手段上不愿把信息化和網絡化的科技手段，運用到包括廉政教育、風險預警及處置、檢查考核、監督問責等內容的防控制度體系各個環節，以提升風險防控手段的科技含量。二是制定的一些風險防控制度規范性不強，尤其是檢查考核制度缺乏客觀具體的標準。如在廉政風險防控管理考核相關制度中，對于如何實施監督、檢查和考核，以及違反規定怎樣進行懲罰等，沒有具體規定；對于檢查結果是否公開、怎樣公開，以及怎樣與黨風廉政建設的檢查考核相結合等，缺少剛性規定。

（五）廉政風險防控機制執行效果不佳。一些部門、單位制定廉政風險防控機制建設方案，通常先由材料班子負責參考其他單位的樣板模式起草，然后征求各處（科）室意見進行修改、再由領導班子研究確定、印發執行的程序。這其中，多數職工對這項工作不太關心和了解，即使有的部門和單位召開一些座談會，由于信息不對稱，一般職工也很難提出一些合理化意見和建議。對社會各界群眾、特別是服務對象而言，由于不能參與防控機制建設的過程，也就無法根據親身感受指出廉政風險防控機制建設的不足與缺失。這樣制定出來的相關制度與機制，理論上講起來頭頭是道，執行起來卻脫離實際、脫離群眾。至于如何解決廉政風險防控制度執行問題，由于監控措施不得力，虛監、弱監、失監、難監等問題較為突出，也就產生不了群防群控的良好效應。

（六）廉政風險防控機制覆蓋面不廣。主要是受財力、技術等因素影響，廉政風險防控機制建設工作向基層延伸、向更廣領域拓展不夠。目前，這項工作在一些城市街道社區、農村鄉鎮、醫院、學校、企業以及黨政機關下屬事業單位還沒有完全展開。

三、深入推進廉政風險防控機制建設的幾點思考

廉政風險防控機制建設是一項系統工程，也是一項創新性工作，面臨的任務十分繁重和艱巨。我們必須采取積極的態度，切實加強理論研究，采取有力措施，創造性地推進這項工作。

（一）抓住關鍵點，保證廉政風險防控機制建設落到實處。首先，提高思想認識。實踐表明，只有在客觀廉政風險和主觀的思想道德風險都得到有效防控的情況下，廉政風險才能降到最低。因此，要堅持教育為先，把廉政教育納入領導班子思想政治建設的重要內容，納入黨員領導干部教育培訓計劃，把廉政知識納入干部職工招錄和競聘上崗考試的內容，增強防控廉政風險的責任感和自覺性。同時，樹立“找不到風險就是最大的風險”的理念，通過廣泛收集同類崗位曾經發生的案例，因崗施教、因人施教，提高廉政風險意識。通過教育，廣大黨員干部能真正從思想上把全面推進廉政風險防控機制建設，作為構建具有中國特色懲治和預防腐敗體系的重要舉措來對待，充分認識其重要性和緊迫性。其次，加強組織領導。推進廉政風險防控機制建設，關鍵在領導，責任在班子。要把推進廉政風險防控機制建設納入當地經濟社會發展總體部署，列入黨委、政府的重要議事日程，切實擔負起全面領導責任，形成各級黨政主要領導負總責、主管領導具體抓、紀檢監察機關協調推進、各個部門各負其責，多方聯動、上下協同的推進格局。領導干部帶頭查找單位和個人的廉政風險，帶頭制定和落實防控措施，帶頭抓好分管范圍內的廉政風險防控機制建設。各職能部門認真落實廉政風險防控機制建設主體責任，自覺把廉政風險防控機制建設融入部門業務和管理工作中，建立健全工作機制和制度，確保各項工作落實到位。

（二）突出著力點，增強廉政風險防控機制建設實際成效。應抓住執掌審批權的職能部門、權力運行中的關鍵環節和具有自由裁量權的敏感崗位，圍繞六個方面著力推進廉政風險防控機制建設，一是職權明晰化。要通過開展權力清理和梳理，編制權力目錄或清單；清晰界定權力邊界，壓縮自由裁量空間；規范權力運行程序，建立科學高效的權力運行監管機制。二是審批流程化。要對現有工作程序、業務流程、管理方式進行認真梳理，通過改進辦事流程，理順部門職能，嚴格執行標準，劃清職責邊界，促使審批流程化、標準化、透明化。三是制度規范化。要形成行政執法、行政審批、內部管理等一整套防范廉政風險的制度體系，配套完善預警處置、動態管理和檢查評估等機制。四是決策民主化。要在進行決策前深入調研，掌握真實情況，保證重大決策始終沿著民主的軌道運行。五是用權透明化。要借助查找廉政風險點的過程，促使權力信息流動公開化，推動權力在陽光下運行。六是結果公開化。要將績效考核、責任追究、預警處置的結果及時公開，構建廉政風險監督網絡。①林俊達：《試析廉政風險防控的重點、難點和著力點》，《中國監察》，2011年第24期。

（三）夯實落腳點，確保廉政風險防控機制建設實現常態化。一是建立動態管理機制。根據形勢變化發展的需要，不斷總結經驗，及時調整修改風險防控內容與防控重點，建立以前期預防、中期監控和后期處置為主要內容的廉政風險“三道防線”，動態跟蹤廉政風險發生發展的全過程，調整和完善風險防控措施，②陳述賢：《概論廉政風險防控機制建設》，《中國監察》，2011年第22期。從而不斷推進防控機制的科學化和規范化。二是建立廉情預警機制。結合一個時期、一個階段重點工作開展情況，人民群眾和服務對象反映的問題，專項檢查發現的突出問題等，實施即時預警和重點防控，實現對廉政風險的超前預警、超前防范，切實做到對問題早發現、早提醒、早糾正。三是建立監督檢查機制。要充分發揮紀檢監察部門職能作用，對開展廉政風險防控管理工作的落實情況進行監督檢查。同時，拓展群眾參與監督的渠道，切實整合監督資源，形成監督合力。③李靜：《推進廉政風險防控機制建設的思考》，《工會論壇》，2013年第1期。通過設立意見箱、公開監督電話、定期召開會議、網站平臺等方式，健全廉政風險防控網絡，及時收集干部群眾意見，定期匯總風險防控情況，并采用會議形式公開反饋。此外，還要改進監督檢查的方法，采取隨機檢查、重點督查、交叉檢查、明查暗訪等形式，不定期地對本單位、本系統、本行業廉政風險防控機制建設進行檢查，及時發現問題，提出改進工作的具體措施。四是建立社會評價機制。要采取征求意見、問卷調查等形式，廣泛聽取群眾和服務對象的意見和建議。同時，要充分發揮各類監督主體在廉政風險防控機制建設中的作用，積極引入第三方評價機制，以利于及時發現問題，糾正偏差。五是建立問責追究機制。將黨風廉政建設責任制要求落實到廉政風險防控崗位責任機制中，根據權力運行的風險內容和不同等級，實行分級管理、點面防控、逐級負責，做到權力行使到哪里，廉政風險防控責任就落實到哪里，確保每一個風險點有人抓、有人管，逐步形成一級抓一級、層層抓落實的廉政風險防控責任體系。將廉政風險防控機制建設納入年度黨風廉政建設責任制、懲防體系檢查考核之中，作為干部選拔、任用和考核的重要依據。要采用定期自查、年度檢查和群眾評議等方式，對風險防控各項措施落實情況進行考核評估；對廉政風險防控機制不健全、制度執行不力等行為，要采取誡勉談話、限期整改、組織處理等措施，嚴肅追究有關責任人的責任。

（四）找準結合點，實現廉政風險防控機制建設與各項工作良性互動。首先，找準廉政風險防控機制建設與黨委政府中心任務的結合點。黨委和政府的中心工作涉及經濟社會發展的各個領域和黨的建設的各個層面，許多崗位與重大決策、行政審批、工程建設、資金撥付和行政執法等權力行使密不可分，發生廉政風險的可能性極大。推進廉政風險防控機制建設，必須始終圍繞黨委和政府的中心工作，針對權力行使存在的風險，進一步完善防范措施，使各項工作職責更加清晰、工作流程更加規范，從而達到既保護黨員干部，又能營造風清氣正發展環境的目的。其次，找準廉政風險防控機制建設與落實黨風廉政建設責任制的結合點。廉政風險防控機制建設是落實黨風廉政建設責任制的有效載體。把推進風險防控機制建設與落實黨風廉政建設責任制融為一體，界定了黨委、政府及各部門的責任范圍，強化了落實黨風廉政責任制的主體責任，使各級責任主體明確應該“抓什么”和“怎么抓”，有利于調動整合各方力量，形成“齊抓共管”的良好局面。再次，找準廉政風險防控機制建設與業務工作的結合點。推進廉政風險防控機制建設，必須立足于本職崗位，與業務工作緊密結合，否則機制的運行就成了“空中樓閣”。從崗位職責和業務工作出發，把風險防范的工作要求轉化為各個工作主體的自覺行為，可以實現由被動防范向主動防控轉變，避免出現風險防控機制建設與業務工作“兩張皮”的現象；從崗位職責和業務工作出發，規范業務工作各環節的權力配置、權力行使和權力監督，把風險防范融入業務工作運行流程，可以有效地促進勤政與廉政，④張光清：《著力構建廉政風險預警防控機制》，《中國監察》，2010年第18期。從而產生“以廉促政”的聯動效應。

責任編輯：凌 雁

作者楊根喬，女，安徽省社會科學院馬克思主義研究所副所長、研究員（合肥 230051）。