浙江省強鎮擴權改革的主要經驗和路徑選擇

□ 范柏乃 傅 衍

浙江省強鎮擴權改革的主要經驗和路徑選擇

□ 范柏乃 傅 衍

黨的十八屆三中全會提出，要切實轉變政府職能，深化行政體制改革。“放權”則是其中的關鍵問題。浙江省于2005年在紹興展開“強鎮擴權”試點改革，取得了良好效果，為放權改革提供了示范效應。現實和制度困境阻礙了“強鎮擴權”改革的繼續深入，必須及時破解強鎮擴權的法律缺失、權力異化、權力運行低效等現實困境，全面推進放權改革和政府職能轉變。

強鎮擴權 制度困境 路徑優化

一、強鎮擴權的歷史背景

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。早在2003年十六屆三中全會就曾提出，要加快轉變政府職能，完善政府審批制度改革。鄉鎮政府作為直接承擔行政管理和公共服務職能的基層政府，有限的事權財權限制了其公共服務職能的履行效果，亟需改革。浙江省經濟總量的三分之一是由小城鎮創造的，“一鎮一品”（一鎮一種特色產品）“一鎮一業”（一鎮一種特色產業）是浙江經濟的典型現象。②徐越倩、馬斌：《強鎮擴權與政府治理創新:動力、限度與路徑——基于浙江的分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期。但在經濟快速發展的同時，經濟強鎮的經濟社會管理仍停留在農村小集鎮的層面，經濟發展面臨著體制性障礙，主要體現在三個方面：社會管理事務的增加與有限的財權事權的矛盾，集群經濟的市場化與鄉鎮治理機構弱能的矛盾，產業集聚下人口的激增與基層公共服務供給不足的矛盾。浙江省的“強縣擴權”改革擴大縣政府的社會管理權限，取得了良好的效果，在現實需要以及“強縣擴權”的示范效應下，強鎮的擴權呼聲日益高漲。紹興縣、嘉善縣于 2005年對其下屬的若干試點鎮予以放權，浙江省強鎮擴權改革由此拉開序幕。

二、強鎮擴權改革的演進軌跡

（一）初試階段：2005年—2007年

2005年9月，浙江省在紹興縣實行農村綜合改革試點。試點中，紹興縣選擇經濟實力較強的楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水5鎮作為“擴權”試點鎮，通過“委托行使管理職能協議書”的方式，把鄉村治理中直接影響社會穩定、事故發生頻繁、而縣級職能部門又鞭長莫及、管理滯后的環境保護、安全生產、勞動用工、城建監察等4項職能授予5個中心鎮。2006年10月，嘉善縣政府對改革試點鎮西塘鎮予以財政政策上的重點扶持，規定鎮域內土地出讓金縣得凈收益部分，按鄉鎮財政體制結算標準各提高10個百分點，并享受開發區土地收益有關優惠政策等。該階段下放的權力主要屬于縣級政府“看得見，管不到”的職能范圍，并通過財政優惠政策增加鎮級政府的財力。

（二）擴充階段：2007年—2010年

2007年5月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，提出“十一五”期間全省重點培育和發展141個省級中心鎮的目標，推進小城鎮政府管理體制的改革，賦予小城鎮政府部分縣級經濟社會管理權限。《意見》中提出十條改革措施：建立和完善中心鎮財政體制、實施規費優惠政策、加大對中心鎮的投入、加大用地支持力度、擴大中心鎮經濟社會管理權限、深化投資體制改革、加快推進戶籍制度改革、加快集體非農建設用地使用制度改革、深化農村集體資產管理體制改革、加快建立統籌城鄉的就業和社會保障制度。浙江省這一階段的強鎮擴權改革推廣到了141個省級中心鎮，財權事權全面下放，指導性、原則性較強。

（三）優化階段：2010年至今

“中心鎮培育工程”部署實施取得了明顯的階段性成效后，中心鎮在城鄉一體化發展和向新型城市化邁進的方向上發展面臨著新的歷史挑戰，2010年浙江省發布《關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》，擴權中心鎮的數量增加至200個。改革內容更加具體，包括：開展強鎮擴權改革、推進規劃體制改革、深化財政和投資體制改革、完善土地管理制度、推進農村金融制度創新、加大戶籍制度改革力度、深化就業和社會保障制度改革、推進住房制度改革、深化行政管理體制改革、創新社會管理體制等。改革的重點由發展鄉鎮的農村輻射功能轉變為發展鄉鎮的小城市功能，改革的目的由實現農業一體化到培育小城市的演進歷程。這一階段的改革進一步擴大了中心鎮的數量，延伸了授權事項；明確提出了向中心鎮放權的原則、內容和方式，深化了體制改革，內容具體且操作性較強。

三、強鎮擴權的主要經驗

（一）制定科學規劃，打造特色中心

強鎮擴權改革明確了中心鎮的發展目標，即將全省200個中心鎮培育成為縣域人口集中的新主體、產業集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體，成為經濟特色鮮明、社會事業進步、生態環境優良、功能設施完善的縣域中心或副中心。中心鎮按照總體規劃，著手編制土地利用、產業園區、基礎設施等專項規劃，發展特色產業。①中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳：《關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》(浙委辦［2010］115號)。

（二）強化示范效應，提升集聚能力

擴權后，各強鎮加快要素集聚，推動村鎮統籌發展。紹興縣各強鎮將工業產業向園區集中。主動承接周邊大城市輻射，以“平水高新技術產業園區”、“楊汛橋經編家紡城”“錢清服裝產業集聚區”等集聚區建設為抓手，大力發展電子信息、機電一體化、新型材料等高新技術產業，加快推動紡織業加快從傳統塊狀經濟向現代產業集群轉變。在中小企業的產業集聚效應下，規模經濟效應和范圍經濟效應得以體現，中心鎮逐漸占據了成本優勢，促進了產業結構升級，提高了資源利用效率，提升了區域和品牌優勢。

（三）擴大管理權限，提高行政效率

各鎮按照“依法下放，能放就放”的原則，賦予中心鎮部分縣級社會管理權限。主要體現為行政許可、行政執法權和審批權的下放。第一，依據相關法律、法規、規章，鼓勵將非行政許可事項由縣級部門直接交辦給中心鎮辦理；第二，推動行政執法重心下移，支持在中心鎮開展城市管理相對集中的行政處罰權改革試點，實行綜合執法；第三，調整完善縣級部門與其派出（駐）中心鎮機構的審批管理制度，在中心鎮集中辦理各類審批事項 。錢清鎮擴權強鎮以后，企業幾乎所有的審批事項都可以在鎮審批中心辦妥，大大提高了行政效率。

（四）直面社會矛盾，推進制度創新

面對越來越大的人口壓力，為了加強社會管理，優化基層公共服務，各中心鎮積極推動戶籍、就業、社會保障、住房等方面的政策創新。具體做法如下：1.戶籍制度改革。全面建立按居住地登記的戶籍管理制度，在中心鎮有合法固定住所的農村居民，可根據本人意愿，申報登記為城鎮戶口。2.建立城鄉統一的就業制度和就業公共服務平臺。將準備轉移就業的農村勞動者統一納入城鎮居民就業政策和服務范圍。3.建立城鄉統籌、制度和政策相互銜接的社會保障體系。4.建立完善中心鎮住房保障制度。把登記為城鎮戶口、已置換宅基地的進鎮農民，納入城鎮住房保障體系，推進農村住房改造建設，促進農村人口向中心鎮轉移集聚。

（五）改革財政體制，提供政策保障

建立和完善有利于中心鎮發展的財政體制，進一步理順縣（市、區）與中心鎮的財力分配關系，實現財力適度向中心鎮傾斜，建立和完善規費優惠激勵機制。通過財權下移，錢清鎮的可支配收入從原先的 500 多萬元驟升至 3 億多元，為公共服務建設和經濟發展提供了重要支持。同時，為鄉鎮發展提供政策保障，保障中心鎮建設用地需要，支持中心鎮向國家有關部委申報開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點。同時積極推進農村金融產品創新，推廣小額信用、聯戶擔保等信貸產品，支持中心鎮開展農村住房產權、土地承包經營權抵融資。①《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發[2007]13號）。

（六）劃分權力界限，明確職能分工

根據鄉鎮發展的現實境況，科學界定政府職能范圍，重點強化面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能。創新機構編制體制，允許中心鎮根據人口規模、經濟總量和管理任務等現實情況調整機構設置和人員配備；合理劃分權力界限，建立“事權接受上級主管部門指導、財政以中心鎮屬地管理為主、干部任免書面征求中心鎮黨委意見、賦予中心鎮黨委人事動議權”的雙重管理制度。

四、強鎮擴權的基本成效

（一）促進區域經濟的發展

第一，經濟實力大大增強。據統計，經過改革，2010年紹興市的28個中心鎮的地區生產總值、財政收入分別比2006年增長66%、85%，經濟總量占全市35%左右。②紹興市發展和改革委員會：《紹興市中心鎮三年建設成效回顧》，2010年。以紹興的五個試點鎮為例，各鎮財政收入、各鎮生產總值、各鎮人均生產總值等方面均有較大發展。以生產總值為例，錢清鎮的生產總值由2005年的411148萬元增至2008年的718720萬元；楊汛橋鎮由2005年的340434萬元增至2008年的562411萬元；福全鎮由2005年的320600萬元增至2008年的433851萬元；蘭亭鎮由2005年的88073萬元增至2008年的162287萬元；平水鎮由2005年的77118萬元增至123594萬元。

第二，加快了產業結構調整步伐。城鎮化的加快，促進了第二、第三產業快速發展和結構提升。2005年紹興三次產業比例為4.36:64.64:30.99，2010年為3.71:61:35.29。第二產業增加值占全市經濟總量的58%以上，民營經濟總量占經濟總量95%以上。產業結構不斷優化，能源利用效率大大提升，2005年到2010年，萬元產值綜合能源消費量減幅達46.7%。

第三，形成了產業集聚效應與產業特色。紹興培育各具特色的產業重鎮、商貿重鎮、旅游名鎮，逐步形成了以第二產業為主、民營經濟為主、輕紡產業為主的產業新格局。中心鎮的產業集聚度進一步增強：排名前兩位的產業產值占中心鎮工業總產值的比重由2006年的66.54%提升至2009年的70.71%。

（二）優化公共服務的供給

強鎮擴權優化了中心鎮公共服務的供給。以紹興縣為例，2010年，紹興文教衛支出和一般公共服務支出為130723萬元和64962萬元，較2005年同比增長295%和409%。2010年文教衛支出和一般公共服務支出占總財政支出的比重分別為25.20%、12.52%，與2005年相比，同樣存在較大程度增長。

（三）強鎮擴權提高了政府治理的效能

強鎮擴權在提高行政效率，減少運行成本方面作用顯著。擴權后，鎮級政府事權擴大，許多事項可以在本級機構一次性辦理，加快了行政審批事項辦理速度，縮短了行政處罰處理周期，群眾滿意度大為提高，運行成本減少，行政效能增加。以蘭亭鎮為例，統計數據顯示，該鎮經濟社會發展服務中心自成立至2009年，累計辦理勞動保障、發改審批等各類事項196件，絕大部分事項當日辦結，按期辦結率達100%。

五、強鎮擴權的現實困境

強鎮擴權改革的實施有效地增強了鄉鎮政府的自主權，促進了區域產業的集聚能力，提高了行政效率，優化了發展的制度環境。但體制改革仍未深入，強鎮擴權只是在現有行政管理體制框架下，依靠行政力量對縣鄉經濟社會管理權限進行調整，具有局限性和過渡性，體制性障礙制約著改革的進一步深化。

（一）強鎮擴權的供需匹配困境

縣級政府的權力下放意愿直接決定了強鎮擴權的實施效果。目前，雖然各類政策文件中提及的下放權力很多，但實際上，部門愿意下放的權力與鄉鎮實際需求的權力并不完全一致，鄉鎮需要的權力沒有下放，不需要的權力下放了。目前一些中心鎮迫切需要一些實權來推動改革，如勞動、安監等部門的執法權，但法律嚴格規定，這類權力只能由縣級執法部門行使。部門下放的權力，與中心鎮的真實需求相比，顯然是杯水車薪，甚至毫不匹配。如紹興縣的強鎮擴權改革中，林業局的將5立方米以下的林木砍伐審批權下放給鄉鎮，該權力太小而難以調動各鎮積極性。①羅新陽：《強鎮擴權:發達地區城鄉一體化建設的突破口——對浙江紹興縣強鎮擴權的跟蹤調研》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第2期。

（二）強鎮擴權的法律缺失困境

現行法律體系對縣市管理權限有明確的界定。依據相關法律，行政執法權的主體仍是縣市級政府，鎮級政府幾乎沒有行政執法權。權力下放過程中，放權的內容、程序和方式都缺乏相應的法律依據。權力應該擴大到何種程度，權力擴大后是否能夠得到有效的運用和監督仍是未解難題。此外，當前縣級政府采取“機構延伸”的形式進行擴權，縣級政府部門在各中心鎮的延伸機構代表縣級政府部門行駛職權，延伸機構一旦出錯，責任仍由相應的縣級政府部門承擔，即出現權力下放給鎮政府，但一旦引發訴訟仍以原機關為行政訴訟的被告的情形，法律缺失的困境嚴重制約了強鎮擴權改革的深化。

（三）強鎮擴權的權力運行低效困境

當前，基層干部隊伍存在人員配備較少、年齡斷層、能力經驗不足、專業知識匱乏等問題，上級政府下放給基層政府的權力容易出現無人對接、不愿對接、無能力對接以及權力運行低效的現實困境。在鄉鎮政府社會管理事務增加而部門和人員編制基本未變動的情況下，人員配備不足使得下放的權力無人對接、不愿對接；長期以處理農村事務為主要工作的基層干部在面對執法難度加大的中心鎮事務時，受到專業知識以及經驗不足的能力制約，下放給基層政府的權力出現無能力對接的困境。

（四）強鎮擴權的權力異化困境

擴權后的中心鎮從過去的“上傳下達”的權力運行地位直接轉變為“統一管治”的重要地位，鄉鎮干部的應變權、裁量權和處置權增多，在監督體系不完善的情況下，很可能導致司法和執法的不公和權力濫用，滋生腐敗現象。中心鎮作為基層政府，擴權后的權力直接與各利益主體相遇。另一方面，對于下放的一些項目審批權、規劃審批權，上級部門是“見章蓋章”，使得權力的直接性、終端性和利益性隨著中心鎮實質性權力的擴大而凸顯。用權規制機制和權力運行監督機制的缺乏加劇了權力異化的可能性。原有體制下的鄉鎮政府在經濟社會管理和公共服務供給方面的權限不大，因而缺乏相應的權力規范機制。監督機制的缺乏導致權力運行中的利益爭端、用權腐敗問題。

六、強鎮擴權的路徑選擇

浙江省的強鎮擴權實踐取得了巨大的成就，但現實與制度困境制約著改革的深化。為破除改革困境，在十八屆三中全會報告的思想指導下，下文分析了六條可能的路徑選擇。

（一）完善法律建設，確立強鎮擴權合法地位

缺乏相關法律法規的支撐，強鎮擴權永遠不可能取得實質性突破。完善法律部建設，確立強鎮擴權的合法地位，已成為當務之急。強鎮擴權法制建設可從兩個方面展開：第一，確立鄉鎮政府執法主體地位的合法性。當前鄉鎮主要通過與縣各部門簽訂委托合同的方式得到審批、行政執法等下放的權力，有關執法委托的法律法規與政策制約仍然存在，鄉鎮擴權的合法性仍有待省級乃至更高一級政府的認可。當前，可以積極推動省級立法，為行政權力下放提供依據，賦予鄉鎮政府執法主體地位的合法性。第二，為防止鄉鎮權力運行失范、隨意性較大的情況，應確立相應的法律法規，明確基層政府的審批權、執法權等事權，實現權、責、事統一的協調機制。浙江省作為全國強鎮擴權改革實踐的典范，可率先制定出臺“浙江省放權改革”的地方性法規，為全面推進強鎮擴權和放權改革提供強大的法律保障。

（二）推進體制改革，保障擴權強鎮進程

強鎮擴權的本質在于政府不同層級間權力配置關系的調整，核心是上級政府向鄉鎮政府下放權力，擴大鄉鎮政府自主權，推動政府職能轉變，推動地方經濟社會發展。推行體制改革，進一步理順縣鎮權力體制關系，確保權、事、責統一的協調機制，是進一步推行強鎮擴權改革的核心問題。結合浙江省的改革實踐，當前體制改革可從三方面展開：第一，創新中心鎮管理體制，繼續賦予鄉鎮政府管理體制內的要素配置，在規劃、土地、建設、環保、審批等方面增加其自主決定權，尤其是事權的核心——審批權；第二，完善財政體制，十八屆三中全會明確提出，要發揮地方政府發展的積極性，完善稅收制度，因此不僅要加大對鄉鎮政府的財政支持，更要從根本上解決縣鎮權力分配下的財力分成問題，從而建立事權和支出責任相適應的財政制度；第三，規范用人體制，增加干部成員中的專業人才，為體制創新、事業規劃提供強大的智力支持。

（三）創新績效考核，跟蹤權力運行效果

沒有監督的權力必然導致腐敗，放權不代表“放而不管”，必須建立配套的監督機制，跟蹤權力運行效果。針對放權過程中出現的權力腐敗和低效用權的現象，根據管理的效率、能力、服務、質量、公民滿意度和中心鎮的發展目標設立具體的考核指標和考核辦法，建立權力運行績效考核機制。考核權力的使用效果，可以了解政府政策是否落實、權力運行是否高效，促進權力陽光化、高效率運行。通過績效考核，可以了解執法過程中產生的問題，追究相關責任并加以改進，有利于提高政府的行政效能。“增強政府公信力和執行力”是十八屆三中全會報告中的一項要點，因此將績效考核結果納入干部職位晉升機制，充分調動干部工作的積極性，提高公共服務的質量，從而提高民眾對政府的信任政府。

（四）擴大公民參與，建立公民監督體系

地方治理直接向公民提供公共服務，是最貼近社會和公民的生活，與公民日常生活最密切相關的治理層次。①孫柏瑛：《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第33頁。根據十八屆三中全會報告的指示，強化權力運行制約和監督體系是社會主義民主政治制度建設的必要條件。公民對政府的執法情況、政策執行效果有最直觀的認識，對政府的評價有極高的參考價值。建立以群眾評議為主的公民監督體系，鄉鎮干部年初諾職諾廉和年終述職述廉，由人民群眾民主評議，并將評議結果與責任追究、干部薪酬掛鉤，促進鄉鎮治理過程中公民參與和民主監督進程。

（五）建立培訓機制，提高基層干部素養

強鎮擴權改革需要一大批人才作為實踐保障。擴權以后，鄉鎮政府職責顯著增加，原有工作人員難以負擔繁重的中心經濟發展和社會服務要求。中心鎮干部人員長期以農村工作為主，經驗不足、專業知識匱乏，嚴重阻礙了中心鎮服務管理能力的提升。當前，需要加大培訓力度，提高干部人員的專業知識和管理素質，實現規范有效執法，提高行政管理效率。

（六）從強鎮擴權走向擴權強鎮

強鎮擴權為解決鄉鎮長期以來的發展困境提供了有效途徑。鄉鎮政府缺乏處理社會事務的經濟社會管理權限，難以有效履行政府職能。鄉鎮政府的分權訴求一定程度理順了鄉鎮管理體制，對建設社會主義新農村、統籌城鄉協調發展、實現城鄉一體化起到了積極作用。促進鄉鎮城市化、打造特色小城市，通過縣政府的進一步放權來擴大鄉鎮經濟社會發展的自主權，創新行政管理方式，使發達鄉鎮逐步發展成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新、環境友好、社會和諧的現代新型小城市，與現有的大中小城市有序分工，形成優勢互補的空間格局。強鎮擴權到擴權強鎮的行進軌跡則是順應擴權改革發展和十八屆三中全會“建設法治政府和服務型政府”要求的必然跨越。

十八屆三中全會決定明確提出：必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式。有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。政府職能轉變的一個關鍵問題是要“放權”。浙江省“強鎮擴權”改革走在全國前列，為放權改革起到了示范作用。新時期的強鎮擴權改革應當進一步完善上下級政府間的體制關系，建立事權和支出責任相適應的制度，優化基層政府組織結構，提高政府履職效率，實現“無限政府”向廉潔高效的“有限政府”的轉型。

責任編輯：宋雪玲

作者范柏乃，男，浙江省公共政策研究院副院長，浙江大學公共管理學院教授、 博士生導師；傅衍，女，浙江大學公共管理學院研究生（杭州 310058）。