浙江舟山群島新區行政管理體制芻議

□ 唐洪森 姜 野

浙江舟山群島新區行政管理體制芻議

□ 唐洪森 姜 野

舟山群島新區肩負著浙江省自由貿易試驗區的歷史重任，破解體制性障礙是其創新驅動發展的關鍵環節。充分借鑒國內其它新區行政管理體制成熟經驗，憑借海洋型新區平臺，構建真正的城鄉一體化社會管理格局，再順勢轉型更加完備的新型社會發展區域，為浙江省仍至全國探索出一條適應戰略機遇期發展的新路子。

舟山群島 新區 行政體制 自由貿易區

浙江舟山群島新區獲批兩年來，國務院各部委辦局、浙江省人民政府各職能部門紛紛給予新區政策、行政審批事項等優惠通行事權，國內外企業和上市投資公司項目頻繁光顧落戶海島。特別是在附近海域已有洋山（屬上海開發）、梅山（屬寧波開發）兩個保稅港的特殊情況之下，仍然居中增設舟山綜合保稅港，使得新區發展前景更加看好。

然而，“新區”雖好，“破題”非易，破解行政體制改革則是其中關鍵一環。新區體制和機制建設，將會發生根本性變革，值得前瞻性地探索與思考。

一、爭取下一個“自由貿易試驗區”

盡管改革開放至今，出于國家對外經濟貿易戰略通盤考慮，內地剛剛劃出上海一塊區域以“自由貿易試驗區”體制與國際接軌，出于區位優勢，浙江舟山群島新區亦可以超常之勇氣和智慧，勇于突破舊有的、現行的體制框架束縛，破解體制改革難題，真正創造全新型行政管理體制，爭取下一個“自由貿易試驗區”。即主要按照國際通行的自由貿易區模式，盡可能地體現經濟貿易自由化、行政管理服務化、體制運行規范化、社會發展法制化、文化交融多樣化等顯著特點，從而達到對外更加開放有力、對內更加寬松有序的社會發展目標，成為中國發展海洋戰略最前沿的新樣板。

若達此基本目標，使浙江舟山群島新區順利建成，并且獨具政府海洋管理體制特色，必須進一步破除傳統社會與行政管理體制束縛，破解制約新區內涵建設與向外拓展的一切體制障礙，真正融會貫通新區政令，打造中國沿海最具活力的外向型新區。若非如此，則仍循浦東新區、濱海新區體制老路，又無人家那樣的“大手筆”、大氣魄、大環境，更無雄厚經濟實力、強勁對外開放、縱深腹地依托，久而久之，其勢必弱、其勢必挫、其地必窘、其神必萎。

因此，主動研究新區社會管理相關問題，積極謀劃新區行政體制改革出路，試水行政體制完全“大部制”，甚至帶有根本“顛覆”性質的行政管理體制“大變臉”，早日為爭取下一個“自由貿易試驗區”做足功課。如此一來，奮力完成浙江舟山群島新區建設目標與成效，不僅有別于國內其他所有新區建設內容與型態，而且成為打造中日韓三國自由貿易區——中國大陸先導區（或稱對接點、接口），更能為當代中國面向21世紀繼續深化政治、經濟、文化、社會、生態五大改革事業，再次闖出一番新天地。所以，在國家實施海洋發展戰略、建設海洋強國的背景下，主要探索如何適應國內第一個海洋類新區突破性發展的社會管理體制結構性問題，以期解決如何構建對外推行經濟貿易自由發展平臺、對內建設全新的行政管理體制架構的新思路問題。

二、國內眾多新區管理體制之比較

現今中國內地六個新區各個行政管轄區內部管理體制大同小異，但互有亮點。

各個新區行政管理體制比較如下：

（一）單獨設置管委會，覆蓋本地新區全部轄區

實行新區管委會制，主要職能是負責新區范圍內的行政管理和提出新區區劃調整意見，組織領導新區的開發建設，全面管理新區的各項社會事務工作。

緊隨浙江舟山群島新區之后獲批的甘肅省蘭州新區，起步即組建黨工委、管委會領導機構，明確為正廳級建制，享有市一級的行政管理權限，內設機構控制在10個以內（機構規格為正處級，每個部門內設處室為正科建制。）。蘭州新區范圍內的部分鄉鎮村實行委托管理。

至于公務員隊伍建設問題，蘭州新區計劃在2013年開始借助省、市賦予的“人才特區”試點政策，全面試行公務員聘任制，大膽突破人員流動中的身份、地域、行業限制。

（二）管委會與地方政府交替設立，互有階段工作重心

1993年1月1日，上海浦東新區成立新區黨工委、管委會，作為上海市委、市政府的派出機構，享有市級管理權限，由分管副市長擔任新區黨工委書記兼任管委會主任，此舉開創了全國第一個由副省級領導干部直接對接鄉鎮的扁平化管理新體制，這一體制運行8年半。新區管委會側重從經濟和效率方面，重點對陸家嘴、金橋、張江、外高橋等若干功能區域統一管理。2000年6月至8月，中共浦東新區委員會和區人民政府相繼成立，原有新區黨工委、管委會撤銷。2004年，設置陸家嘴、張江、外高橋、金橋、川沙、三林等六大功能區，作為區政府的派出機構，擁有類似于區縣一般機關的管理權限。

經過一系列調整，現時浦東新區形成“上面輕型化”（區政府內設機構、人員編制均少于其它區縣）、“下面扁平化”（既下轄7個開發區管委會、13個街道辦事處、25個鎮政府互不隸屬，直接接受新區政府管轄領導，整個體制是扁平的）。對于各個開發區涉及的社會管理事務，明確實行分類管理。

天津濱海新區行政管理體制較為復雜，先是實行管委會制，后改建新區政府制度，其下再設若干管委會，附屬一批街道、鎮。

（三）管委會職能僅局限于新區經濟職能，行政與社會事務仍實行“屬地管理”

重慶兩江新區管理體制比較特別，其管轄范圍主要包括三部分：直管一塊，即兩江工業開發區；代管兩塊，即北部新區、兩路寸灘保稅港區；協管三塊，即江北、渝北、北碚三個行政區的各一部分區域。實際狀況是，各版塊均設有鄉、鎮、街道建制。為大力統籌協調新區建設發展，市級層面專門成立了由市長擔任組長的兩江新區開發建設領導小組，統一領導各個板塊開展工作。同時組建兩江新區黨工委、管委會，主要負責兩江新區的經濟發展以及開發建設，行政與社會事務則實行“屬地管理”。即是說，原有地方基層政權組織不變，仍然發揮其社會管控職能作用，而新區管理組織更多地被賦予經濟職能。

（四）管委會與政府并列，實行“兩塊牌子、一套班子”

浙江舟山群島新區原已有完整的地市級建制政府，下轄兩縣、兩區。國務院在同意設立浙江舟山群島新區的批復時，曾明文規定“舟山群島新區范圍與舟山市行政區域一致”。所以，基于群島新區和全市行政區域重疊考慮，中共浙江省委、省政府才決定設置舟山群島新區黨工委、管委會，由中共舟山市委、市政府主要領導人兼任其職，統一謀劃新區發展大業。這在浦東、濱海兩新區早已放棄“管委會”模式及舟山已建政的情況下，仍然逆勢復設管委會，其用意十分長遠。

上述新區發展軌跡表明，適應不同時期經濟與社會建設需要而設置的行政管理體制，最終大都“落地”為建制政府，從而完全履行公共服務和社會管理的一級政府職責。

其實，無論是已有20多年建區歷史的上海浦東，還是剛剛誕生的南沙新區，其型態都未提升到世界通例的“自由貿易區”模式，管理體制尚無新穎變化，難有更大的作為。

比較現有的新區社會管理體制中，哪些可以成為浙江舟山群島新區建設的參照范本，哪些具有自主發展創新的空間條件，哪些能為未來發展需要留有余地？ 這才是浙江舟山群島新區“頂層設計”的根本需要。

三、浙江舟山群島新區創設嶄新社會與經濟管理體制

諸多新區發展規劃幾乎都有一個不爭的事實，均考慮到了條件成熟時，一定要向世界通例的自由貿易區轉型發展，上海則拿到了第一個“通行證”。

誠然，發展自由貿易經濟早已不是什么新奇或時尚之事，但是對于同樣擁有國務院關于“先行先試”指導意見的各個新區，誰都想在政策與改革層面上獲得更大的許可和超越，并從管理體制與運行機制上取得新的突破，更加順暢地鏈接國際或者地區自由貿易經濟實體。目前來看，中央、省級層面已經給予新區不少政策，以及下放副省級管理事權，但更重要的是新區體制和機制創新度，其中行政體制與社會管理創新最為關鍵。

就以舟山群島新區而言，現行市、縣區、鄉鎮（街道）三級行政管理體制早已固化，人們的固有思維模式及原有體制慣性較大，實難真正做到體制突破性變革。唯頭頂國家級“新區”之帽，又時逢國家實施海洋戰略及海洋經濟大發展之歷史機遇，亟需在重點領域和關鍵環節能夠突破，盡一切努力放大政策效應，加快形成與國際通行規則相適應的良好營商環境、社會法治環境。

筆者認為創新行政管理體制的總體方向是：逐步按照“小政府（大部制）、大社會（強社區）”體制改革客觀要求，重新構建一套行政治理組織架構，直至取消建制行政單位，最終成為中央或省級政府直接派出機構，實際履行區域經濟和社會公共事業服務管理權；組織機構高度“瘦身”且突出經濟管理職能，精心培育基層社區群眾自治制度，大力扶持非政府組織，奠定新區建設新型社會組織的基礎。

四、新區行政管理體制調整設想與實際步驟

怎樣建設，才能使“飄”在空中的新區發展規劃基本“落地”，關鍵在于新區行政管理體制改革。

（一）近期目標：調整市、縣區行政管理職能關系

鑒于新區發展日益提速的緊迫形勢，在3至5年之內，新區行政體制改革方面首要的任務，即是如何進一步優化政府職能、提高行政效率，集中精力抓緊抓好經濟建設，促進新區快速發展。

1．重新界定市、縣區兩級政府主要職能

即重新考慮市、縣區兩級政府主要職能作用與任務分工，互有工作重心，以此改變以往經濟與社會治理一齊抓，卻難有較大突破的局面。

簡單地說，就是市管經濟建設、縣區管社會治理。

（1）市級政府主抓經濟發展

統籌全市經濟建設發展規劃和布局，統攬招商引資、大項目落地、產業結構調整、涉外商務經貿活動等事務。如此，方能攥緊拳頭，“集兵作戰”，形成省市級層面的合力，內抓新的經濟增長及速度，外接國際軌道，成功打造海洋經濟新區。

（2）縣、區級政府主抓社會治理與維穩

觀察縣區一級政府活動，其職責全面、負擔過多，以至于政府內部門叢生，上接省市有關部門，下連鄉鎮、街道辦事處、社區、居委會及工商業企業、各類社會組織，既肩負發展地方經濟重任，又背負地方綜合治理與維護穩定之責。

因此，解除海島縣區一級政府經濟職責，最大程度地減少經濟負擔，使其專注社會民生治理工作，同時全力配合新區大開發建設需要，包括征地、拆遷、治安、流動人口管理、計劃生育、教育、衛生、文化、體育等大社會、大民生、大民政工作。

2．重新調整市、縣區兩級政府財政管理體制

建立由市里統籌財稅收支分配體制，免除縣區財政負擔，穩定基層公職人員隊伍。

具體而言，既然縣區政府不再搞經濟建設，也不具備增加產值及利潤功能，那么所需財政經費項目就完全由市政府劃撥，保障社會建設事業需要，最大程度地減少社會矛盾波動。

去除縣區的經濟職能，所產生的多余公職人員，可以往功能區安排崗位。

3．突出管委會經濟職能作用

當下新區實行兩塊牌子、一套班子體制，特別需要發揮管委會的功能作用。凡是需要管委會出面抓的事情，必定涉及到產業和門類布局、重大項目落戶、功能區規劃與使用、國家層面重要政策爭取等，亦即突出其經濟職能作用。

4．核定基本功能區

即在經濟與社會發展較為成熟或者重點規劃的海島，設置若干個功能區，采取管委會的組織形式，主要負責本區域內經濟發展和環境保護職能，兼顧少許社會治理工作。如在新城（已設）、金塘（已設）、六橫（已設）、普陀山（已設）、朱家尖、東極、衢山諸島，多點布局功能區，承載海洋工程項目，支撐新區大開發、大產值體系，逐步朝著實現海島城鄉一體化道路發展。

各個功能區管委會系市政府派出機構，直接接受市里領導，包括人事任免、發展規劃、項目投資等。此舉，含有在一定程度削弱縣、區實力之意，為日后取消縣、區體制架構奠定基礎。

上述帶有明顯以新區經濟建設為中心的行政體制調整思路，在追求新區經濟建設目標提速的同時，既快又穩，須防止出現較大的思想波動及社會負面影響反彈。

（二）中期目標：逐步撤銷現有三級行政管理體制

依據目前及今后一個時期國內行政體制改革大致走向來看，短時期內國務院多點布局并推廣自由貿易試驗區（港）并不太現實，但有條件的地方先行調整與濃縮行政組織架構還是可行的、必要的。有鑒于此，在近期目標基本實現之后，再以10至15年時間，繼續優化政府管理職能，緊縮政府管理層級，達到政府機構最小化、社會公益最大化目標。即構建二級政府、三級管理的城鄉一體化格局，主動試水“大部制”，逐步朝著構建大市場監管、大交通、大民生、大文化的經濟管理和社會治理模式過渡。

（三）長期目標：徹底實行新區管委會制度

以目前舟山已有市級建制政府狀況而論，若再重新調整為非政府建制機構，并非一朝一夕之事，也不是簡單的“推倒重來”，當有步步推進之成效。即將眼光放長至2030年左右，那時新區建設夯實了，條件更加成熟了，則助推新區轉型自由貿易區或者自由港。

從長遠發展看，舟山群島新區行政管理體制能夠達到無建制政府，徹底實行管委會獨家經營管理體制，期以建立輕型化、扁平化新區管理體制格局，這是最理想的制度模式。前提是陸續取消市、區（縣）、鄉鎮（含街道辦）三級政府建制，無任何體制性障礙，從而為設立自由貿易園區（港）開辟通道。實際構建新區管委會主席制，至少還有三個重要理由：

其一，僅在浙江省沿海范圍內，舟山市仍是個經濟總量、人口基數、土地資源承載力等主要經濟技術與社會發展指標均較小的地級市。盡管如此，對照溫州、臺州、寧波、紹興、嘉興等市行政組織體系，舟山市行政體系哪樣也不缺少，市委、市政府、市人大、市政協四套班子以下各級各類機關、行政事業單位“枝繁葉茂”，小小海島遍布各種各樣“機關”。所以無論怎樣努力，只要維系現有行政管理體制不變，仍舊保持龐雜機關事業單位和公職人員隊伍體系，就做不到切實提高行政效率、真正實現政府職能根本轉變的本質問題。

其二，橫向比較其它5個新區，均立足于直轄市或者省會市，憑借其天時地利人和之便，大舉營造“國際金融中心、國際航運中心”（浦東新區語）、“北方國際航運中心、國際物流中心”（濱海新區語）、“內陸地區對外開放的重要門戶”（兩江新區語）、“承接東部地區產業轉移的先導區”（蘭州新區語）、“粵港澳全面合作示范區”（廣州南沙新區語），拼力進發世界高端領域或區域經濟樞紐位置。反觀舟山新區：地處東海海疆，行政管轄分散在2萬多平方千米海域；遠離省城，缺乏強力后援支撐；至今不通鐵路，亦無大規模公路貨運、空運（僅有少量民航班機）；左浦東、右寧波，面朝茫茫大海，背靠杭州灣，不得不自詡為“東部地區重要的海上開放門戶”。可問題是怎樣發展、實現什么樣的超越式發展，才能換來“海上開放門戶”？

其三，上海、天津、廣東開放日久，各自所在區域的“中心地位”早已成型，對外影響力頗具強勢。與之相比，浙江幾乎沒有任何經濟發展區域呈現“中心地位”，只能咬牙硬拼實力，例如今后3年浙江省爭取投資新區3000億元，可渭大手筆。即使這樣，舟山群島新區硬件條件幾年光景會發生大改觀，且不論這種投入是否會改變海島生態環境，仍然無法追趕上浦東、濱海等新區外向性發展的國際化勢頭。

實際舟山群島新區也不是沒有一點優勢。諸如：地方小，人口少；新區建設剛剛起步；坐擁一大片海域、海岸線、優良港口；綜合保稅港才獲批，還未封關運行；新區發展規劃獲批，在逐步落地；省委、省政府不惜一切代價，全力援建舟山群島新區。

因此，對準自身體制實施“手術開刀”是遲早的事，各個新區都不約而同地想到了這點，都對創新管理體制問題做出表述，重要的是看誰先下手、從哪“開刀”、切割動作快，誰就贏得了發展先機。而盤活舟山群島新區體制機制的目的，是為了更自由、更快捷地發展海洋經濟，變先天劣勢為后發優勢，后來者居上。

總之，創新新區行政體制的目的是釋放活力，需要敢于突破固有利益格局，敢于超越行政區域的限制，打破改革的僵局，為浙江省乃至全國探索出一條適應時代發展的新路子。

責任編輯：凌 雁

作者唐洪森，男，浙江海洋學院教授；姜野，男，浙江海洋學院研究生（舟山 316000）。