新時期民間借貸的法律監(jiān)管

馬召偉

【摘要】民間借貸對我國民營經(jīng)濟的發(fā)展起著無可替代的作用，但民間借貸市場僅靠其內(nèi)在穩(wěn)定機制是遠遠不夠的。文章分析了新時期我國民間借貸的現(xiàn)狀、特點及民間借貸危機發(fā)生的誘因，追溯了民間借貸危機發(fā)生的根源，提出了以實現(xiàn)民間借貸陽光化、規(guī)范化、可控化為基本目標展開制度建設解決路徑。

【關(guān)鍵詞】民間借貸 借貸危機 法律監(jiān)管

改革開放以來，我國民間借貸作為正規(guī)金融制度的有效補充，在我國社會主義市場經(jīng)濟中扮演著越來越重要的角色，是我國民營經(jīng)濟平穩(wěn)運行的強大后盾，是我國經(jīng)濟制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌的潤滑劑。尤其是21世紀以來，我國連續(xù)多年保持高位經(jīng)濟增長率，經(jīng)濟的高速發(fā)展對資本的需求日益旺盛，而我國正規(guī)金融機構(gòu)受很多客觀條件限制，很大程度上滿足不了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中小企業(yè)的融資需求，而民間借貸先天與民營經(jīng)濟聯(lián)系在一起，具有靈活高效等正規(guī)金融機構(gòu)不具備的優(yōu)勢，成為我國中小企業(yè)融資的主要途徑。

我國民間借貸的特點

近年來我國實行緊縮性貨幣政策，中小企業(yè)越發(fā)依賴民間資本得以生存和發(fā)展。當前我國民間借貸主要呈現(xiàn)以下幾個特點：

民間借貸規(guī)模和用途區(qū)域性差異明顯。由于民營經(jīng)濟的發(fā)展程度不同，我國不同地區(qū)民間借貸資本的規(guī)模和用途也有很大差異：北京、上海等正規(guī)金融體系健全的一線大城市，民間借貸相對不活躍，對正規(guī)金融的替代作用不明顯；新疆、西藏、寧夏、甘肅等西部欠發(fā)達地區(qū)，民間借貸規(guī)模較小，且主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭消費；浙江、江蘇、廣東、山東等東部沿海地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展程度高，中小規(guī)模的民營企業(yè)占半壁江山，以生產(chǎn)經(jīng)營性借貸為主的民間借貸已達到相當規(guī)模；另外，一些地區(qū)隨著民營資本規(guī)模的不斷擴大，投資渠道的不斷拓寬，民間借貸資金流向開始由實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)向虛擬經(jīng)濟，其中尤以溫州最具代表性，在溫州可以說全民借貸。

民間借貸形式靈活多樣，中介機構(gòu)數(shù)量急速攀升。經(jīng)歷了悠久的歷史演化發(fā)展到現(xiàn)在，我國民間借貸以靈活多樣名目眾多的形式存在著，大致可歸納為三種：一是民間個人或家庭之間自發(fā)的直接借貸，沒有金融中介的介入；二是以一定組織形式存在的各種金融合會，有聚會、搖會、標會、抬會等，這些合會組織是以社會網(wǎng)絡中的個人信用和個人之間的相互信任為基礎，在成立之初大多以互助互利為目的，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展它的趨利性愈發(fā)明顯；三是通過一定中介機構(gòu)進行的融資形式，也是目前在民間借貸發(fā)達地區(qū)最為普遍的形式，如典當行、擔保公司、投資公司、小額貸款公司、基金會、私人錢莊等。

隨著民間借貸形式的不斷發(fā)展創(chuàng)新，民間借貸已由最初無需中介機構(gòu)的單純的友情借貸發(fā)展到通過各式各樣中介機構(gòu)關(guān)系更為復雜的民間借貸，尤其是民間借貸活動狂熱進行的一些地區(qū)，如溫州、鄂爾多斯等地，參與民間借貸的中介組織更是隨處可見，由于民間借貸監(jiān)管處于真空狀態(tài)，中介機構(gòu)雖數(shù)目眾多，但質(zhì)量參差不齊，其中也不乏一些空手套白狼的中介組織，無掛牌無自有資金，民間借貸中介系統(tǒng)內(nèi)潛藏著極大的信用風險。

民間借貸利率偏離理性范圍，已處于歷史高位。我國有關(guān)法律規(guī)定，民間借貸利率可適當高于正規(guī)金融機構(gòu)的貸款利率，但不得超過其4倍，也就是說，超出銀行貸款利率4倍的民間借貸也就超出了法律的保護范圍。然而在現(xiàn)實中，我國民間借貸市場完全實行市場化的利率水平，借貸利率受供求關(guān)系影響明顯，近幾年由于民間資本始終處于供不應求的局面，且在緊縮的貨幣政策下民間資本供不應求的缺口更加嚴重，我國民間借貸利率水平已普遍超出法律保護范圍，逐漸偏離理性范圍，不斷爆出新高。據(jù)不完全統(tǒng)計，溫州民間借貸年利率從12%到96%不等，且多數(shù)超出30%，維持在30%～60%之間，有極少數(shù)甚至高于100%，達到180%，高利貸性質(zhì)昭然若揭。在鄂爾多斯、廣州等民間借貸活動活躍的地區(qū)，民間借貸利率水平也都遠超法律保護的利率上限，各個地區(qū)的民間借貸利率水平都屢創(chuàng)新高，居于歷史高位。

我國民間借貸危機發(fā)生的誘因

民間借貸所具有的內(nèi)在穩(wěn)定機制盡管保障了我國民間借貸活動長久穩(wěn)定的演化和發(fā)展，但由于內(nèi)在穩(wěn)定機制本身并不具備絕對的穩(wěn)定性，在外在因素的大力沖擊下難免有被破壞的可能，從而造成民間借貸風波甚至大規(guī)模危機的爆發(fā)。

民間借貸資本供求的瘋狂式增長為危機埋下隱患。近幾年來，尤其是2010年以后隨著世界金融危機不良影響的減弱，我國經(jīng)濟迅速回暖，房地產(chǎn)、股市等投資領域出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫，我國政府開始改變之前應對國際金融危機時連續(xù)采取的大力度寬松的貨幣政策，取而代之的是更大力度的銀根緊縮和信貸控制，從而控制投資領域過剩的流動性。然而，宏觀調(diào)控在調(diào)節(jié)過熱的投資領域的同時，也催生了異常活躍的民間借貸活動，大量中小企業(yè)及個體商戶的資金需求無法從正規(guī)金融機構(gòu)得到滿足，紛紛轉(zhuǎn)向民間借貸領域，旺盛的需求促進了借貸利率的不斷走高，其利率水平早已超出正規(guī)金融機構(gòu)同期、同檔次貸款利率4倍的法律保護范圍，變?yōu)閷嶋H意義上的高利貸，從而吸引更多的閑置民間資本加入進來，加之樓市、股市等投資領域的低迷，民間借貸資本供給變得愈加瘋狂和不理性，故而民間借貸井噴般繁盛起來。

據(jù)人民銀行溫州中心支行公布的《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間有89%的家庭個人和59.67%的企業(yè)參與民間借貸，儼然由十年前享譽中外的制造之都轉(zhuǎn)型成為借貸之城、炒錢之鄉(xiāng)，打著擔保公司等旗號從事民間借貸業(yè)務放高利貸的行當已如同其十年前發(fā)達的制造業(yè)一樣成為極為普遍的經(jīng)濟現(xiàn)象，而沒有經(jīng)營執(zhí)照的更是數(shù)不勝數(shù)。其民間借貸利率也已超出歷史最高水平，一般月息從2%到6%，有的甚至高達15%，年利率高達180%，民間借貸利率持續(xù)走高，這樣高額度的借貸利率所蘊藏的風險自然不言而喻。

民間借貸資本鏈條大規(guī)模斷裂誘致危機釀成。民間借貸資本循環(huán)正常進行的兩個隱含條件是高利潤行業(yè)的平穩(wěn)運行和信用環(huán)境的成熟穩(wěn)定，除去極少數(shù)惡意的信貸詐騙，高利潤行業(yè)的平穩(wěn)運行決定了民間借貸資本鏈條的接連不斷，也就決定了民間借貸活動的健康進行。2008年世界金融危機后，我國為保證經(jīng)濟不陷入衰退，采取了十分寬松的貨幣政策，銀行紛紛以各種優(yōu)惠政策向中小企業(yè)慷慨勸貸，許多企業(yè)取得貸款后除了用于優(yōu)化原有企業(yè)經(jīng)營外，四處尋找投資項目，將資金投入房地產(chǎn)、新能源、金融衍生品等領域，貸款被迅速消化到各種投資項目中。不幸的是，當大多數(shù)企業(yè)仍處于投資周期中時，為了抑制通貨膨脹，從2011年1月開始，央行6次上調(diào)存款準備金率，開始了新一輪大力度的緊縮貨幣政策，銀行紛紛收回貸款，本來資金實力就不夠雄厚的中小企業(yè)更面臨著資金鏈緊張、資本周轉(zhuǎn)不開的窘境，為了經(jīng)營下去不得不求助于民間借貸，而民間借貸巨大的利息壓力更使得中小企業(yè)舉步維艱，如此就陷入了資金鏈緊張的惡性循環(huán)。endprint

由于貨幣政策具有滯后性，其發(fā)揮作用往往要經(jīng)歷一段時間，當大量民間借貸資本投向房地產(chǎn)行業(yè)后，房產(chǎn)調(diào)控的效果開始顯現(xiàn)，房價出現(xiàn)松動，且消費者普遍持觀望態(tài)度，房地產(chǎn)市場由熱轉(zhuǎn)冷，很多人將借來的資金投進了房地產(chǎn)，不但沒有預期的高利潤回報，還面臨著轉(zhuǎn)手困難及虧損的困境，一些運作大規(guī)模民間借貸資金投資房地產(chǎn)的組織和團體更是虧損嚴重，無力償還借貸本息。高利潤行業(yè)的支撐是借款者能夠還本付息的前提，沒有高利潤行業(yè)，人們就喪失了參與民間借貸活動的動力，而高利潤行業(yè)的突然變故，則會使得民間借貸資本循環(huán)不能正常運轉(zhuǎn)，導致大規(guī)模的民間借貸資本鏈條中斷，引發(fā)大規(guī)模借貸風波及嚴重的信用危機。

信用惡化的多米諾骨牌效應促使危機不斷蔓延。自2011年4月溫州出現(xiàn)涉高利貸老板出逃事件以來，民間借貸資金鏈斷裂之勢便一發(fā)不可收拾地鋪天蓋地而來，一批信譽好的甚至是行業(yè)中的龍頭企業(yè)也陷入了“倒閉潮”，老板紛紛跑路，使整個溫州沉浸在人心惶惶的不安氣氛中。溫州“跑路潮”蔓延之勢尚未削減，鄂爾多斯民間借貸也傳來噩耗，鄂爾多斯房地產(chǎn)老板因不堪高利貸追逼而自殺，此后民間借貸資金崩盤的消息屢屢傳來。

民間借貸生存于信息相對對稱的熟人社會，稍有風吹草動就會傳遍整個圈子。民間借貸風波使這些地區(qū)長期精心培育起來的信用環(huán)境受到重創(chuàng)，銀行與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個人之間的信用關(guān)系急劇惡化，而信用的惡化又進一步引發(fā)大規(guī)模擠兌，民間借貸資金的出借者紛紛撤回資金，更加劇了借款企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的困難，使得原本相對安全的企業(yè)也無法進行正常有序的資本循環(huán)，陷入到資金鏈斷裂的危機中，于是信用惡化的多米諾骨牌效應促使危機的雪球越滾越大。

民間借貸危機發(fā)生的根源

盡管國家宏觀調(diào)控政策與此次民間借貸危機脫不了干系，變幻莫測的貨幣政策破壞了民間借貸的內(nèi)在穩(wěn)定機制，引發(fā)了危機浪潮，但單純看宏觀調(diào)控和內(nèi)在穩(wěn)定機制，二者都沒有錯，歸根結(jié)底有錯的則是我國現(xiàn)有的金融體制和法律監(jiān)管這一制度層面的缺陷。

二元金融體系和利率雙軌制成為民間借貸發(fā)展的根本制度阻礙。我國現(xiàn)有的金融體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下建立并發(fā)展至今的，我國現(xiàn)有的金融體系仍是國有金融機構(gòu)一尊獨大民間金融市場夾縫生存、體制內(nèi)金融與體制外金融格格不入的二元金融體系結(jié)構(gòu)。國有金融機構(gòu)主要服務于國有大型壟斷企業(yè)，而占全國企業(yè)總數(shù)90%以上的中小企業(yè)則得不到應有的金融支持。我國金融機構(gòu)的發(fā)起與設立都實行嚴格管制，使得我國金融領域存在嚴重的金融抑制。

與二元金融結(jié)構(gòu)體系對應的則是雙軌制利率體制，即我國完全市場化的利率和受管制的存貸款利率這兩種利率體系并存，這就導致資金體現(xiàn)出雙重價格，即管制的體制內(nèi)價格和不受管制的體制外價格。基于這一雙軌制體系，大型壟斷企業(yè)享受著低利率的融資優(yōu)勢，中小企業(yè)在融資難的情況下轉(zhuǎn)向民間借貸市場則要處于高利率的融資劣勢下。

由此，二元金融體系和利率雙軌制嚴重背離了我國實行市場經(jīng)濟的初衷，不僅扭曲了資金配置資源的機制，更扭曲了我國的經(jīng)濟體制，造成了民營企業(yè)做實業(yè)的生存困境。這樣的制度安排逼出了民間借貸的瘋狂發(fā)展，逼出了房地產(chǎn)投資脫離理性的狂熱，逼出了資產(chǎn)泡沫的無限膨脹，更注定會逼出一場民間借貸危機。

政府監(jiān)管缺失使民間借貸缺乏法律保障。盡管民間借貸在我國有著悠久的發(fā)展歷史，而且近十幾年來隨著經(jīng)濟快速發(fā)展民間借貸活動也變得更加活躍，但我國至今尚未出臺一部完整系統(tǒng)的法律將民間借貸行為納入法律監(jiān)管體系，央行起草并準備多年的《放貸人條例》一直未能出臺。而目前我國有關(guān)民間借貸的法律規(guī)定只是零星出現(xiàn)在《刑法》、《合同法》、《民法通則》、《擔保法》等法律以及國務院發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院的司法解釋中，且有些法律法規(guī)對民間融資行為的管制規(guī)定立法不清晰，甚至出現(xiàn)不一致相互矛盾的地方，造成了對民間借貸進行有效法律監(jiān)管的障礙。總體來說目前我國對民間借貸發(fā)展采取以行政管理為主、刑罰為輔的基本管理思路，監(jiān)管主要以事后監(jiān)管為主，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管。

現(xiàn)有的法律法規(guī)和指導性意見構(gòu)成了我國民間借貸的相關(guān)法律和政策體系，與規(guī)范正規(guī)金融業(yè)的法律體系相比較，它的不完備和滯后嚴重影響到民間借貸的規(guī)范化發(fā)展，使得大量存在的民間借貸始終沒有一個合法陽光的身份，游離于法律和宏觀調(diào)控之外，同時民間借貸市場長期處于監(jiān)管混亂的灰色地帶，民間借貸風險也很難得到有效及時的控制和化解，從而難免對我國經(jīng)濟的平穩(wěn)運行造成很大威脅。

我國民間借貸發(fā)展的法制路徑選擇

事實表明，盡管民間借貸有著自身的內(nèi)在穩(wěn)定機制，但它處于復雜多變的經(jīng)濟環(huán)境中卻也有著自身的脆弱性，憑借自身的力量無法做到始終在安全的軌道上平穩(wěn)運行，所以不論是事前避免危機的發(fā)生還是事后應對危機的破壞都需要政府的作為。從法制角度而言，政府應該加快相關(guān)法律制度建設，完善現(xiàn)有監(jiān)管體系。

我國的民間借貸由于缺乏健全的法律法規(guī)和完備的監(jiān)管體系而一直處于一種無序狀態(tài)，游離于法律監(jiān)管之外的灰色地帶，長期以來不僅地位尷尬，而且管理困難問題棘手。發(fā)展民間借貸急需制度保障，而制度建設則是一項無比艱巨的任務，我國對于民間借貸的制度建設應以明確的目標為導向，以實現(xiàn)民間借貸陽光化、規(guī)范化、可控化為基本目標展開制度細則的制定。

陽光化，即在法律上明確承認民間借貸的合法性，這是制度建設首先要堅持不動搖的立場取向。中國社會主義市場經(jīng)濟離不開民間借貸的支持，與其讓其一直在夾縫中生存游離于監(jiān)管體系之外并成為經(jīng)濟動蕩的隱患，還不如利用此契機將民間金融活動合法化，以便將其正式納入政府完善的監(jiān)管體系中。將民間借貸陽光化不僅要給出合法民間借貸活動的精確內(nèi)涵，還要明確非法集資等非法民間融資活動的判斷標準，從而使正常民間融資活動陽光化的同時嚴厲打擊非法融資行為，從法律層面上徹底規(guī)范民間金融市場。

規(guī)范化，即建立一整套嚴格嚴密的制度作保障，規(guī)范民間融資行為，引導陽光化的民間借貸健康有序地發(fā)展。這是一項系統(tǒng)的工程，必須做到面面俱到，方能達到預期的目標。規(guī)范化的制度規(guī)定應貫穿在民營金融組織運作的整個流程，要建立民營金融組織的準入和退出機制，并從貸款額度、期限、利息、擔保、登記以及資金來源等方面作出具體規(guī)定，徹底改變民間融資市場混亂無序的局面。

可控化，即建立起規(guī)避風險的相關(guān)制度安排及配套的法律監(jiān)管體系。建立規(guī)避風險的相關(guān)制度也是事前監(jiān)管的重要方面，一個好的制度安排在規(guī)避風險的同時還可以使監(jiān)管事半功倍，民營金融組織不妨借鑒正規(guī)金融組織規(guī)避風險的一些制度，如建立完善的信息披露制度，使民間金融組織公開其資本規(guī)模、業(yè)務范圍、經(jīng)營細則等，從而保障民間金融市場信息的相對對稱，進而降低風險。監(jiān)管方面首先要完善相關(guān)法律條文，使監(jiān)管部門有明確清晰的法律依據(jù)，其次要針對監(jiān)管對象指定明確的監(jiān)管部門，使銀監(jiān)會、央行、地方政府等部門權(quán)責明晰，防止出現(xiàn)權(quán)責不明的灰色監(jiān)管地帶，要徹底改變以前主要依靠事后監(jiān)管的被動局面，使監(jiān)管貫穿在民間融資行為的始終，而且尤其要重視事前和事中監(jiān)管，并加大對事后監(jiān)管中違規(guī)違法行為的處罰力度，保證民間金融市場良好的秩序。

綜上，要想從根本上保證民間借貸市場的平穩(wěn)運行，政府則要發(fā)揮至關(guān)重要的作用，加強監(jiān)管創(chuàng)造穩(wěn)定的外在穩(wěn)定機制，同時要從制度根源上徹底切斷民間借貸危機發(fā)生的可能性，只有這樣，民間借貸才能真正成為我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，為我國民營經(jīng)濟的發(fā)展乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展做出更大的貢獻。

（作者為塔里木大學經(jīng)濟與管理學院副教授）

責編/許國榮（實習）endprint