完善公共政策促進低碳經濟發展

董巖輝

【摘要】霧霾等生態環境問題促使我國政府更加注重通過公共政策促進低碳經濟發展，其發展成為化解生態危機的必然路徑。文章論述了低碳經濟的基本內涵，對當前我國促進低碳經濟發展的公共政策現狀與存在問題進行了分析，并提出了健全完善能源法律體系、稅收優惠措施等公共政策促進低碳經濟發展的對策。

【關鍵詞】公共政策 低碳經濟 問題 對策

長期以來，世界氣候災難不斷上演，霧霾、沙塵暴、海嘯、山體滑坡、泥石流、土地荒漠化等頻發導致人類賴以生存的地球生態遭受了嚴重破壞。在生態環境發展方面，我國形勢不容樂觀，霧霾等生態環境問題促使我國政府更加注重通過公共政策促進低碳經濟發展，其發展已成為化解生態危機的必然路徑。

低碳經濟的基本內涵

碳的高排放導致全球氣候變暖，嚴重威脅到人類的生存發展。為了更好地應對溫室效應的威脅，2009年12月7日，世界各國攜手在丹麥哥本哈根召開了聯合國第十五屆氣候大會，在經過多方的協商之后達成了《哥本哈根協議》，該協議切實維護了《聯合國氣候變化框架公約》的相關原則，就全球長遠目標、技術資金支持等減少碳排放的相關問題達成了諸多廣泛的共識，目的就是在于促進全球低碳經濟的發展，在生產生活中減少碳排放量。低碳經濟是一種新經濟發展模式，包含了三個方面的基本內涵：

第一，低碳經濟是相對于高碳經濟而言的，也就是要求在生產生活中必須減少碳的排放量，避免碳的高排放給社會生態環境造成嚴重危害。為此，發展低碳經濟就必須改變那種碳密集能源生產方式、消費方式，對高碳排放的生產生活方式進行有力的約束和控制。從這個意義上看，低碳經濟也就是必須降低單位能源消費量的碳強度，減少碳的排放量，通過碳捕捉、封存等方式降低碳強度，減少或者控制二氧化碳排放量的增長。

第二，低碳經濟是相對于新能源而言的，也就是相對于那種基于石油等化石能源的經濟發展模式而言的，目的就是為了實現經濟發展和能源消耗之間盡量“脫鉤”，實現經濟發展和碳排放量之間的“錯位”，在碳排放量得到控制甚至減少的情況下依然能夠促進經濟的增長，最終目的是實現經濟增長和碳排放之間脫鉤，破除經濟發展對碳排放的依賴。

第三，低碳經濟是一種相對于人為進行高碳消費而言的，人為的高碳消費導致了人類生存發展中的碳排放量不斷增加，嚴重破壞了自然生態環境。促進低碳經濟的發展，是自然生態已經遭受高碳經濟發展的破壞之后實施的一種“自救行為”。為此，促進低碳經濟發展還必須改變人們的高碳生產生活方式，改變人們進行高碳消費的偏好，減少人們在生產生活中碳的消耗量。

綜上，低碳經濟是和高碳能源消耗的生產生活方式相對而言的，是一種從高碳能源消耗向低碳能源消耗的過渡，切實促進低碳經濟的發展，能夠在一定程度上修復已經遭受破壞的生態自然環境，發展低碳經濟可謂是人類的一種“自救行為”。促進低碳經濟發展，就是要求減少生產生活中對碳排放的依賴，在減少碳消耗的同時促進經濟社會的健康發展，碳消耗減少或者得到控制的同時，不阻礙經濟發展。

促進低碳經濟發展是化解生態危機的必然路徑

2014年全國“兩會”期間，我國霧霾問題成為與會代表、委員們關注的熱點問題。自2013年以來，霧霾時常席卷大半個中國，我國的霧霾問題不僅成為國內的生態環境保護問題，而且成為全世界關注的具有“國際影響”的事件，成為重大的生態環境危機。這不僅引起我國各級黨委、政府乃至黨和國家最高領導人的高度關注，社會民眾對此亦大為焦慮。人們普遍感到，霧霾問題對經濟社會生活產生了現實威脅，已經成為亟待化解的重大生態環境問題。霧霾問題警醒我們，必須通過更加有效的公共政策促進低碳經濟的發展，必須明確中長期減排治污、消除霧霾等可行思路，在公共政策的促動下形成生態環境治理的框架。全國政協委員、國家財政部財政科學研究所所長賈康在《新京報》上撰文指出，治理霧霾問題與其他生態環境危機問題，必須緊抓機制與制度安排的問題不放，以經濟杠桿優化市場資源的配置，使那些低效、落后、過剩的產能擠出去，由此引發出來一個綠色、低碳、可持續的經濟社會發展“升級版”。①在全球經濟一體化和現代工業文明得到極度發展的背景下，經濟的快速發展過程中，大量的資源被開采使用，給人類賴以生存的環境造成了極大的危害，生態環境持續惡化已經嚴重危及了人類的健康。同時，汽車等交通工具的普及使人們對石油形成巨大的依賴，目前全球油價的波動幅度較大，并且呈現出逐步上漲的態勢，由此導致世界各國高度重視能源安全問題，該問題在國家戰略中的地位作用更加凸顯。基于此，如何實現在促進經濟高速發展的同時盡量地節能減耗、盡量降低廢氣的排放、更大力度開發可再生資源以實現對生態環境的有效保護，成為當前世界各國普遍關注的焦點問題、難點問題，促進低碳經濟發展是化解生態危機的現實需要，是從根源上解決生態環境問題的路徑選擇。

我國促進低碳經濟發展的公共政策現狀

2013年1月以來，北京持續多日的霧霾天氣引起了廣泛的輿論關注，成為民眾關心關注的重大生態環境事件，同時也引起高層領導的高度重視，其主要的污染物為PM2.5。面對持續的霧霾，政府呼吁市民不要到戶外進行體育鍛煉，盡量呆在室內，北京市還首次對施工和工業活動進行了限制，停止行使部分公車，要求學校限制學生的戶外教育教學活動，政府面臨更大的環境問題壓力。近些年來，我國能源消耗的改善情況也不容樂觀，我國能源以煤炭資源為主，煤炭屬于不可再生資源，人們大量使用煤炭必定導致空氣污染。加之受到全球氣候變換等各種因素的影響，我國自然災害頻發，生態環境遭受巨大破壞，給農業生產帶來損失，對人們的身體健康產生現實危害。

我國政府始終高度重視通過制定一系列的公共政策促進低碳經濟的發展，于2004年公布了《節能中長期專項規劃》，對降低能源強度等節能工作進行了規劃。此外，于2005年頒布了《可再生能源法》，于2006年發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》、《氣候變化國家評估報告》，于2007年發布《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專項行動》。此外，還制定了一系列的政策措施促進低碳經濟的發展，以應對氣候變化、溫室氣體排放、清潔發展制度等。然而，我國發展低碳經濟面臨許多現實障礙。首先，我國以煤炭為主要能源，制約了我國進入低碳領域的步伐，給我國的能源發展和能源安全保障帶來巨大的障礙，大量煤炭的燃燒排放了較高的二氧化碳，給低碳經濟的發展帶來重重阻擾；其次，我國重工業的發展帶來我國經濟總量節節攀升的同時，也給生態環境造成了巨大破壞，使低碳經濟的發展更加雪上加霜；最后，我國生產力發展的現狀，決定了現有的技術水平還無法適應低碳經濟的發展，難以較好地實現新能源的開發利用，在發展低碳經濟的技術層面上和發達國家之間仍存在較大差距。endprint

當前，我國低碳經濟發展的公共政策依然存在諸多問題。首先，發展低碳經濟的公共政策存在效能不高的現象，甚至部分公共政策存在“失靈”現象。例如，在我國所制定的稅收政策方面，多數僅僅考慮稅種、稅率問題，而很少考慮節能減排問題，缺乏將低碳經濟發展與稅收政策結合起來的機制體制。其次，發展低碳經濟的公共政策存在執行不力的問題。部分地方政府為了促進當地經濟發展，在一定程度上忽視了上級政策的執行，某些單位也因小團體利益而沒有認真貫徹落實好上級黨委、政府和有關部門的促進低碳經濟發展的政策，從而使我國有關節能減排的政策措施難以落實到位。除此之外，企業嚴格貫徹落實節能減排政策，必定使企業增加運營成本，企業對國家制定的低碳經濟發展政策有所抵觸，也降低了政策執行的效度、力度。最后，我國對發展低碳經濟政策的監督機制不夠健全完善，存在監控不到位的問題。按照我國現行的低碳經濟發展政策，缺乏必要的強有力的能源監控機制。目前，我國雖然已經成立了國家能源局和國家能源委員會，但是多頭管理、分散管理的問題依然突出，缺乏集中、統一的管理與協調，政府及其公共政策的監管權威受到了嚴重挑戰。

我國促進低碳經濟發展的公共政策存在問題的成因

當前，我國對低碳經濟的發展問題高度重視，采取了一些有效的政策措施促進節能減排，在較大程度上促進了低碳經濟的發展。但是，經濟發展和生態環境保護之間的矛盾依然十分突出，促進低碳經濟發展的公共政策依然存在諸多問題：

第一，公共政策體系不夠健全完善。目前，我國對節能減排舉措高度重視，國家制定了一系列政策措施促進低碳經濟的發展。但是，還未制定系統的能源政策體系以有效促進低碳經濟的發展，涉及促進低碳經濟發展的法律法規也較為缺乏，無法滿足當前協調經濟發展與生態環境保護之間關系的現實需要。同時，政策不嚴謹、相關政策缺乏可操作性等因素也影響了政策效度的良好發揮。

第二，公共政策執行的環境較為復雜。我國在促進經濟發展的過程中，注重對生態環境的保護，黨的十八大和十八屆三中全會也將“生態文明建設”擺在了更加突出的位置。在具體發展經濟之時，各級黨委、政府和廣大人民群眾充分認識到了發展低碳經濟的極端重要性，采取相應的技術手段和政策推進節能減排的進程。然而，促進低碳經濟發展政策的執行環境較為復雜，尤其是相關政策的執行影響了地方政府、某些企業或者個人的具體利益，這些受到利益影響的主體在執行促進低碳經濟發展政策時不積極、不主動，甚至存在陽奉陰違、阻礙政策執行等現象，不利于形成良好的促進低碳經濟發展政策執行環境的形成，直接影響了節能減排的效果。

第三，監督制約機制缺乏力度。推進節能減排、發展低碳經濟，不僅要依靠中央政府制定有效政策，同時，地方政府還具體負責這些政策措施執行，地方政府也負責部分地方性政策的制定與實施。當前，生態環境資源十分緊缺，經濟發展與生態環境保護之間的矛盾仍然十分突出。在促進低碳經濟發展的過程中，缺乏有力的監督制約機制，執行能源政策的主體不夠明確，某些能源政策由多個部門多頭執行，而某些能源政策則缺乏執行主體，監督主體混亂和監督乏力的現象普遍存在。在具體的能源監督政策的執行過程中，通常以突擊檢查和行政管制為主，并且只有在出現問題時才注重開展監督，“事后監督”導致監督缺乏力度，成效甚微。

完善公共政策促進低碳經濟發展的對策

在當前我國生態環境面臨嚴峻形勢的背景下，經濟發展和生態環境保護之間的矛盾越發突出。在此背景下，低碳經濟作為新興的可持續發展的模式，既有利于促進經濟發展的需要，同時也能夠在發展經濟的過程中注重生態環境的保護，符合人類共同利益。基于此，政府應通過健全完善公共政策，制定長期的有效服務體系促進低碳經濟的發展。其對策為：

第一，健全完善能源法律體系。通過健全完善能源法律法規體系以促進低碳經濟發展，是世界上發達國家通行的普遍做法。比如，英國就曾經頒行了《能源白皮書》、《能源法》等法律法規，美國也通過《能源政策法》、《低碳經濟法案》等以法律的途徑保障低碳經濟的發展。目前，我國能源立法分散于《煤炭法》、《電力法》、《可再生能源法》等法律法規當中，不僅尚未制定統一的《能源法》，目前已經制定的涉及能源方面的法律也未能得到有效的貫徹執行。為此，筆者建議我國盡快頒行《能源法》，并對現行法律進行修訂完善，健全完善能源法律法規體系以更好地促進低碳經濟發展。

第二，健全完善稅收優惠措施。要按照經濟社會發展的形勢，不斷改革現有的稅收制度，構建有利于促進低碳經濟發展的稅收優惠體系。發展低碳經濟中遇到的一個重要障礙，就是在一個較長的時期之內，企業投入低碳技術必定大大提升生產經營成本，所以導致許多企業在投入低碳技術方面積極性不足，甚至極少數企業想方設法阻礙低碳技術在企業的推廣。鑒于當前我國生態環境保護面臨的嚴峻形勢，決不能讓那些支持低碳經濟發展的企業在市場競爭中面臨不利局勢。所以，必須對目前的稅收體制進行改革，對支持低碳經濟發展的企業給予稅收優惠政策，而對那些造成相應污染的企業征收能源稅、化石燃料排污費、碳稅等稅收，以稅收杠桿調節企業的生產經營成本、促進低碳經濟的發展。

第三，健全完善財政投入制度。在發展低碳經濟的過程中，必須切實加大國家財政對低碳經濟的投入力度，不斷健全完善財政投入制度。國家財政要加大投入力度，積極支持低碳技術的研究開發。主要是以國家財政資金，對新能源的研究開發與可再生能源技術的研究開發提供資金扶持。穩步提高國家財政對科技工作者的福利待遇，使基層科技工作者能夠安心進行技術研究開發。此外，對于支持低碳經濟發展，通過新能源新技術實現節能減排目標，卻增加了生產經營成本的企業，國家財政按照標準給予適當補貼。

第四，健全完善定價與采購制度。上網電價對新能源的應用、低碳經濟的發展具有緊密關聯。按照目前我國的上網電價制度，對新能源的開發主要是采取固定電價。在通常情況下，對上網電價制度一旦出臺就不會輕易改變，目的是為了保障政策的連貫性和穩定性。然而，國家對上網電價的制度，影響企業是否投入某個新能源項目，甚至在少數情況下成為企業是否開展某個新能源項目的決定性因素。為此，筆者建議，健全完善定價與采購制度，針對不同的項目確定不同的電價補貼方案，并推行政府采購制度，由政府出資向企業通過政府采購的方式購買。

第五，健全完善國際合作機制。低碳經濟發展，不僅是某個國家的事情，目前已經成為國際性的重要生態環境問題。目前，《京都議定書》等諸多國際條約對節能減排、低碳經濟發展等作出了相應規定，低碳經濟發展成為國際事務的重要組成部分。應主動實施“走出去”的戰略，積極加強低碳經濟發展的國際合作交流，包括在低碳技術、低碳政策等方面切實加大合作交流力度，積極吸收國外好的做法與經驗為我所用，促進我國低碳經濟的持續發展。

總之，當前我國已經制定出臺了許多公共政策措施促進低碳經濟的發展，低碳經濟已經被提到了前所未有的重要位置，在各級各部門的共同努力之下，通過共同政策促進低碳經濟發展的效能已經初步顯現。但是，仍然不容忽視地存在著公共政策體系不夠健全、監督制約乏力、執行環境復雜等諸多缺陷，需要我們通過法律、稅收、國際合作、財政投入等方面綜合施策，才能進一步完善相關公共政策，更好地促進低碳經濟的發展。

（作者單位：洛陽理工學院經濟與工商管理系）

【注釋】

①賈康：“以經濟手段為主化解霧霾威脅”，《新京報》，2014年3月11日。

責編/張蕾endprint