公共政策執行的阻滯因素與效能提升

王麗清　馮楊

【摘要】地方政府在公共政策的執行中會遇到各種各樣的阻滯因素。因此，必須及時發現這些公共政策執行中的阻滯因素，并針對不同的問題采取不同的解決路徑，在提升公共政策科學化水平、提高公共政策的信息溝通水平、提升公共政策的群眾參與熱情、平衡政府及其部門之間的利益等方面下功夫，切實提升公共政策的執行效能。

【關鍵詞】公共政策 執行阻滯 效能 提升

近年來，我國所制定的許多公共政策均以地方政府的工作經驗作為基礎，甚至許多公共政策直接由地方政府直接制定和組織實施，地方政府既是公共政策制定的主體，同時也是公共政策執行的主體。

然而，地方政府所制定的公共政策只有在符合科學化、民主化和法制化的目標之時，才能更好地促進經濟社會的發展，才能更好地得到貫徹和落實，才能讓民眾通過地方政府公共政策的執行而實現民生的改善。

我國地方政府公共政策執行的阻滯因素

當前，我國的各項改革已經步入深水區，各種矛盾和問題越發在改革的過程中呈現出來，地方政府在公共政策的執行中可能會遇到各種各樣的阻滯因素。所以，如何及時發現并針對不用的問題而采取不同的解決路徑，切實提升公共政策的執行效能，已經成為我國各級地方政府面臨的重大課題。

我國地方政府公共政策執行的阻滯因素主要有以下四個方面：

第一，一些地方政府公共政策的執行存在敷衍現象。應該說，目前我國大部分地方政府對公共政策的執行是嚴格認真的，無論是執行上級政府的公共政策，還是執行本級政府自行制定的公共政策，均達到了應有的效能。但是，出于地方政府利益或者其他復雜因素的考量，一些地方政府在執行公共政策之時存在敷衍現象，如一些地方政府在執行上級政府制定的公共政策之時采取變相不執行、敷衍執行等。一些地方政府十分重視公共政策的制定，卻忽視了政策的執行，這不僅不能實現政策的預計效能，反而引起民眾的反感，對地方經濟社會的發展帶來巨大傷害，對民生問題的解決也毫無幫助。

第二，一些地方政府公共政策的執行不夠靈活。由于一些地方死板地執行上級制定的公共政策，政策的執行不夠靈活，無法保障公共政策效能的實現。我國是一個幅員遼闊的國家，全國各地經濟社會發展的情況不同，如果各地不加變通地機械執行上級政府制定的公共政策，必將導致政策的適用性大為降低，好的政策無法發揮應有的效能。之所以產生政策執行不夠靈活的現象，原因在于地方負責政策執行的工作人員不懂得因地制宜執行上級政策，在執行的過程中沒有將政策與本地的具體情況結合起來，而是照搬照抄，導致政策被狹隘地、死板地執行，這不僅不能實現預期的效能，反而可能會產生負面影響。

第三，一些地方政府對上級政策陽奉陰違。與不加變通地執行上級政策相反，一些地方政府搞所謂的“上有政策，下有對策”，陽奉陰違。從表面上理解，所謂的“上有政策，下有對策”是不執行上級政策，甚至是執行和上級政策完全相反的本地政策。然而，隨著上級政府對政策執行督促檢查的力度加大，一些地方“順應”需要，產生了“上有政策，下有對策”的變種，甚至上下級政府之間“聯合”搞“對策”，共同應對中央政策。①還有一些地方在執行上級政策之時，為了維護本地的局部利益，甚至是為了維護領導個人的非法利益，通過各種途徑制定從表面上與上級保持高度一致，而在實質上卻完全相反的政策。此種現象，是“上有政策，下有對策”的“升級版”，追究起來更為不易。

第四，一些地方政府選擇性執行公共政策。一些地方政府在執行公共政策的過程中，首先要考量的問題就是執行這些公共政策是否能夠為本地帶來具體利益，甚至部分地方政府考量的是通過政策的執行能否給個別領導干部帶來具體利益，這些所謂的“利益”自然包括合法利益和非法利益。這些地方政府在執行上級政策或者自己制定的政策之時，對政策進行過濾劃分，對自己有利的就堅決執行，對自己不利的就“變通執行”，甚至不執行，政策的執行具有主觀臆斷性，導致政策無法得到有效執行，公共政策本來應具有的效用無法得到真正發揮。

地方政府公共政策執行效能不高的深層次原因

當前，我國一些地方公共政策執行中遇到諸多阻滯，導致地方公共政策的執行效能大受影響，其深層次原因主要包括如下方面：

第一，公共政策自身的繁雜性特征，影響了其執行效能。公共政策的繁雜性，表明公共政策在制定的過程中就會受到多種因素的影響，這些影響會持續到執行的整個過程。公共政策是否合理、公平、穩定等，均對政策的執行效果產生影響。比如，就公共政策的穩定性來說，只有政府制定的公共政策具有相應的穩定性，才能獲得良好的執行，某些“朝令夕改”的公共政策無法發揮良好效果，甚至會產生負面影響。

第二，公共政策的制定與執行涉及各方利益，這些利益方必定想方設法通過影響公共政策以保護自身利益。比如，地方政府本身也是公共政策的利益主體，因此，其在執行公共政策的過程中可能會考慮自身利益，從而選擇性地執行上級政府制定的公共政策，導致公共政策的效能大受影響。除此之外，地方政府各部門、地方政府各官員和相關機構、人員均可能會成為公共政策的利益主體，這些利益主體由于受到趨利性的影響也會想方設法對公共政策的執行施加影響，以維護自身利益。

第三，公共政策制定者和執行者之間的信息存在不對稱的現象。公共政策的制定者和執行者之間的信息是否對稱，是關系到政策執行效能的重要因素。當前，政策的制定者和執行者之間存在信息不對稱的現象，導致地方政府無法真正理解上級政策，從而在執行過程中產生偏差，影響了政策的執行效能。比如，公共政策在層層下發執行的過程中，由于地方政府可能對上級政策的理解不到位，和上級的意圖存在著差距，從而大大影響了政策的執行效能。

提升地方政府公共政策執行效能的路徑

市場經濟在社會主義經濟制度中的重要性不言而喻，但是當市場調節所產生的結果與有利的方向相背離時，政府就可以發揮其在經濟上的宏觀調控功能，執行相應的公共政策以達到社會資源重新分配的效果。因此，站在更高的視野上進行分析，公共政策對促進市場經濟的發展、彌補市場機制的不足具有十分重大的意義。地方政府通過認真執行貫徹公共政策，有利于維護廣大人民群眾的利益，促進社會協調發展。與此同時，我們也應該看到我國公共政策本身也存在著若干問題。因此，為了保證公共政策在執行中收到實效，我們應在公共政策質量上下功夫。endprint

提升公共政策合理化、科學化水平。提升公共政策的合理化、科學化水平，首先要促進公共政策的透明化。公共政策的透明化能夠使群眾更加了解決策，更好地參與監督，使公共政策的執行能夠達到更好的效果。同其他的決策相似，政府的公共政策多數是從政府的角度宏觀看待問題，具有一定的片面性。因此，政府的公共政策并不一定完全合理、可行。這就要求政府接受外來的監督，以使公共政策合理化。政府在制定公共政策時，需要全面、及時地將公共政策公之于眾，增加公共政策的透明度，讓政策接受群眾的監督，唯此才能有效地杜絕盲目決策，使公共政策更加合理與規范。

其次，要促進公共政策的民主化。當前，我國正在大力推進民主化進程，公共政策的民主化作為我國民主化進程的重要組成部分，應當受到人們的關注。在推進公共政策民主化的過程中，應當有效地杜絕某些官員濫用職權、以權謀私的行為。公共政策從初期醞釀與討論到擬定基本方案再到正式發布的過程中，越是能夠實現民主化，就越能防止部分官員的以權謀私，使公共政策更好地保障社會資源的合理配置，保障經濟健康、平穩與可持續發展。公共政策只有通過民主的形式確定與執行，才能使其不停留于形式，從而保證執行的效果。

再次，促進公共政策的可操作性。政策的制定者若不考慮政策的可操作性，則相應的政策執行效果可想而知。只有合理、可行且易操作的公共政策，才能得到人民群眾的支持，使其得以有效貫徹落實。對于公共政策的可操作性，政策的制定者需要明確自身與政策執行者之間的利益區別。只有符合大的執行環境的公共政策，才能被很好的執行，以發揮其最大效用。否則，就會給政策執行者帶來不必要的麻煩，使執行效果不達預期。

最后，要確保公共政策的統一性。公共政策有多方的制定者，上至中央，下至地方各級政府部門都在根據自身的情況制定相應的公共政策。這些公共政策在制定時需要協調、統一，形成一個統一且連貫的體系，若不同部門之間的決策相互沖突，就會使執行效果大打折扣。在公共政策的制定過程當中應該注意的是，下級政策需要在上級政策的框架內運行，同一級政府制定的政策間要相互參照，保持必要的協調。

提高公共政策的信息溝通水平。當今社會，信息已被視為極其重要的資源之一。信息溝通水平對于政府公共政策執行十分重要，是保障公共政策執行效果的手段之一。在公共政策執行體制中，下級政府主要負責政策的執行，其在執行過程中與廣大人民群眾的交流情況能夠在很大程度上影響公共政策的執行效果。

首先，需要建立完善的信息溝通體系，保障政策執行的效果。例如，建立完善的公共政策制定與執行情況公開體系，及時、全面地向全社會公開政策制定的信息以及執行的具體細節（國家機密信息除外）。可以在法律層面通過立法對公共政策信息披露制度加以保障。同時，還需要明確信息公開的細節。例如：具體的時間、地點和實施方式等，規范公共政策執行者對信息公開的操作行為，使其操作透明化。

其次，要保證公共政策信息流通渠道的暢通性及便捷性。隨著信息技術的高速發展，信息交流以傳遞的方式正逐漸通過網絡來實現。政府信息傳遞的方式也應進行相應的調整，應用現代化的信息技術，通過多種傳遞方式和信息展現方式來對公共政策信息進行發布。例如：可以利用信息技術完善政府部門的官方網址，保證信息的實時更新，可以開通官方微博、官方微信等信息媒體來對信息加以發布，使廣大群眾能夠通過自己喜歡的方式來獲取信息，進而保證公共政策的透明化，加強政府同人民群眾間信息交流的暢通便捷。

提升公共政策的群眾參與熱情。公共政策要想達到預期目標，獲得實際效果，就必須保證公共政策的科學與合理。對于一個國家而言，政策的制定不僅需要政府積極推動，還需要民眾的熱情參與。民眾的參與不僅可以從各個方面對政策進行分析，給出寶貴的意見，使決策更加客觀、全面，還能體現政治的民主，提高決策民眾對公共政策的認知度，保證決策有效的實施。然而，現階段，我國公民參與公共政策制定的意識不強、熱情不高。要改變這一現狀，可以采取如下措施：首先，提高主人翁意識。我國是人民當家作主的國家，每個人都是國家的主人，因此，應該使人民群眾牢牢樹立主人翁意識，自覺參與到公共政策的制定過程中。其次，提高群眾的參與意識。加大公民參與公共政策的宣傳力度，使每一位公民了解參與的意義。最后，分析不同區域的特點，確定公民具體的參與方式和參與的內容。公民的參與度某種意義上可以表現為公民對公共政策信息的了解程度。各級政府要努力采取措施，將公共政策信息及時傳遞給廣大群眾，確保群眾對這些信息的知情。此外，還需要不斷創新公民的參與方式，擴大公民的參與范圍，只有保證公民積極參與，才能使公共政策很好的融入民意，使群眾樂于接受，進而獲取群眾的支持。

平衡政府之間和政府部門之間的利益。從地方到中央的各級政府及相關工作人員都有其自身的利益考慮，也正是這些正當的利益推動他們積極的完成公共政策執行的相關工作。保障各級政府及其行政人員的正當利益不但能夠提高其執行能力，還可以提高政府行政人員的工作積極性，使公共政策被準確無誤地執行。中央政府和地方政府的利益有時也在一定程度上存在沖突，中央政府在注重保持全局利益的同時要兼顧地方政府的利益。

首先，要保障個人利益。每一位公民都有其自身的利益，并且希望自身利益能夠達到最大化，在政府工作的行政人員也不例外。但是，政府的非營利性使這些行政人員并不能獲得豐富的物質財富，因此，許多行政人員往往走上利用自己的職權謀取不正當利益的道路。為了防止這一現象的發生，使行政人員能夠依法執行公共政策，從而保護人民群眾的利益，政府相關部門應當在按勞分配的基礎之上對行政人員的薪酬機制進行必要的改革，在一定程度上提高他們的薪資，達到高新養廉的效果。

其次，要進行利益調節。集體與個人、整體與局部的利益往往有著強烈的沖突，雖然有時能夠保持一定程度的一致，但也無法達到完全相符，因而會不斷產生利益糾紛。因此，只有通過合理的方式對利益進行適當的調節，才能避免尖銳的利益沖突，給公共政策的執行帶來巨大的阻礙。當存在利益糾紛時，各級政府需要積極主動地參與到利益調節中來，綜合運用包括經濟、行政甚至是法律手段來對糾紛加以調控，盡可能保證各方利益分配的合理化，保障政府工作的正常進行。

最后，構建利益補償機制。同一政策在不同的地區或者行業可能帶來不同的結果，例如：某些政策對于一些地區或者行業來說有推動作用，但對另一些地區或者行業來說則可能有不利的影響。因此，對于同一政策產生的不同效果，各級政府應該積極采取宏觀調控，對利益受損的一方進行必要的補償。

（作者分別為天津工業大學講師，天津工業大學副教授）

【注釋】

①周雪光：“‘上有政策、下有對策的新變種”，《北京日報》，2009年11月23日。

責編/張蕾endprint