法制化視角下行政管理體制問題研究

劉銘

[摘 要]行政管理體制的法制化建設是我國改革開放以來就十分注重的問題，并取得一定的成果，但也存在一定程度的不足，其不足主要體現在行政組織法規不完善、行政執法監督法規不完備、行政管理程序法制化滯后以及國家公務員的法律素質有待提升等層面。在新一輪的行政體制改革中，應努力對這些方面予以改進。才能使我國的行政體制改革邁上一個新的臺階。

[關鍵詞]行政管理；體制改革；法制化

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）47-0029-03

自改革開放以來，我國的行政管理體制改革問題已經逐步展開，但改革成效往往并不盡如人意。此種情況存在的重要原因之一，在于改革中法制化建設的不配套與不完善，正是由于此方面的不足，導致行政管理中難以真正使政府成為服務型與責任型的政府，而人治因素也成為制約行政管理績效的重要因素。我們從法制化視角出發，從行政管理體制改革中法制化建設必然性及其加強、行政管理體制改革中法制化建設的不足及其改進路徑等予以研究分析，以期對新時期行政管理體制改革相關問題的研究，貢獻自己的一得之見。自改革開放以來，我國不斷加強了普法宣傳和執法工作，使公民法制意識明顯增強。《行政訴訟法》中規定“民”可告“官”的權利，《中華人民共和國國家賠償法》，對國家賠償的構成、范圍、方式和計算標準作了規定，使公民可通過訴訟，依靠法律維護自己的合法權利。

1 行政管理立法建設加快

“十五大”上提出了“依法治國”的方略，并把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，而我國的行政管理體制改革也在此種新形勢下，進入到一個新的發展階段。之后，全國人大及其常委會相繼通過了一系列有關健全國家機構組織制度、懲治腐敗、保障公民權利的法律，以及其他一系列法律，如環境保護法、教育法、體育法、國籍法、統計法、科技進步法等行政管理法律，并且隨著公務員制度的實行，國務院頒發和施行了《國家公務員暫行條例》。到目前，我國初步形成了以依法行政為主導、體現中國特色的行政管理法制化模式，國家在政治生活、經濟生活、社會文化生活的主要方面基本做到了有法可依。行政管理法制化建設再次被關注進入新世紀新階段，我國行政管理體制改革中法制化建設問題再次被關注。2007年，在黨的“十七大”報告中為新世紀新階段我國行政管理體制改革指明了方向。報告中明確提出要“加快行政管理體制改革”，其改革方向是要“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。為此必須要積極探索“加大機構整合力度探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制，其實質就是按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，建立一個服務型、責任型、法制型相結合的高效政府。由此開始，行政管理體制改革再次成為人民群眾關注的熱點，而在改革中，加強法制化建設也成為重要內容之一。行政管理體制改革中涉及行政組織、行政職權、行政人員等層面的問題，而在具體的法制化建設中，改革開放至今我國的行政管理體制的改革中，雖然每次的法制化建設都取得了一些階段性的成果，但仍存有一定的不足。

1.1 行政組織法規不完善

對行政組織依法進行是行政管理體制法制化的基礎，只有行政機關及相應行政組織的設立具備了法律基礎，依照法律來存在、發展及取消，其相應的人員配備也因此而合理、合法，由此才能夠談得上行政法制化的建設，也才有可能建立完善的法制社會。然而，從我國組織立法來看，行政組織的立法體系極不完善。相關的行政組織立法更多注重對一些原則性的規定予以強調，而對于一些具體問題的本身，其規定往往不甚明晰。目前，我國行政機關的設置、地位、職責、權限等，主要由憲法、《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》加以規定。《地方人民政府組織法》實際還不是一個單行的法律，而是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中存在，只有十五條。我國行政機關的設置及其權力配置，是沒有相應的組織法來規范的。同時，在國務院組織法、地方政府的組織法中，對于組織機構的設立、職責權限、基本準則、調整程序等沒有明確規定。最終導致在行政管理的實際運行中，各具體行政執法部門權能分配交叉失當，職責界限不明，互相交叉重疊。

1.2 行政執法監督法規不完備

在一個法制社會，行政機關也必須要對自己的行為負責，其行為也必須受到監督，對于不當與違法的行政行為也必須予以控制和制裁，承當法律責任。只有如此，才能保證法律規定的人民民主權利的實現，避免受到國家權力的侵犯和損害。要保障在執法領域完整地落實執法的指導思想，則不能忽視監督的作用。這里的監督不限于行政系統內部上級對下級的監督，也不限于行政系統外部權力機關、司法機關對行政機關的監督，更重要的是行政的相對人因行政機關濫用職權，使其自身的職權受到侵害時，依法定程序提起的行政復議或行政訴訟對行政機關妥善行使職權的監督。目前我國僅有事后的救濟提供保障，而執法監督方面的法律法規很少。法律監督機制并沒貫徹到每一個法律法規中，往往失之于對監督主體的方式、程序和具體責任形式的欠明確的規定。大多數法律法規對行政權行使的范圍、權力的法律控制手段、法律責任的具體形式都沒有作出明確的規定。

1.3 行政管理程序法制化滯后

現代行政發展的一個重要趨勢是實現權力行使過程的程序化。所謂的行政管理程序化就是要將行政機關行使行政權力的各種行政行為存在或實現的方式（步驟、方法、時間和順序），用制度固定下來。這是實現行政管理科學化、系統化、法制化的必由之路，是對公共權力的產生、行使實施監督、制約的最好手段。通過公共權力行使的程序化，實現公共權力運行狀態的公開化、開放化、有序化，以保障達到更高的效能、更佳的目的、更大的適應性。此種程序化必須要有法律法規作保障。依法行政不僅要依一般實體法律行政，還必須依一般程序法律行政，否則依法行政也就徒有其名。合理的程序的規則，可以確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡。通過程序法律、法規的引導、規范和保障，能使行政權力與公民權利達到平衡。我國現在已關注到行政程序的重要性，著手逐步將行政程序納入法制的軌道，先后制定頒布了《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》、《立法法》等單行的行政立法、執法、司法方面的程序法律。特別是《行政處罰法》，是一部包含較完備程序內容的程序法。

2 國家公務員的法律素質有待提升

行政管理是由人來進行的，人的素質的高低直接影響著行政管理的水平。作為政府管理的主體，國家公務員是行政管理體制改革的關鍵環節，因為他們既是各項法規和政策的制定者和執行者，又是行政管理體制改革的實施者和推進者。只有建立一支高素質的國家公務員隊伍，才有可能建立完善的行政管理體制，而高素質的公務員隊伍建設的一個重要方面則是其法律素質的提升。公務員在國家行政管理中的強勢地位要求對他們的職權予以關注。因為行政組織一旦成立，即享有法定的職權，掌握大量的可控資源，并據此擁有了可以直接對公民、法人或其他組織的人身、財產權利予以直接干預的強制權力。如果不對這樣的權力予以重視，甚至放縱用權者任意行使權力，不僅會使權力本身發生異變，還會造成行政事務的紊亂。依法行政主要是依靠廣大公務人員來推動的。因此，廣大公務人員培養強烈的法律意識，自覺地依法辦事，是依法行政的一個不可或缺的環節。只有提高國家工作人員的法律素質，增強其依法行政的自覺性，才能確保行政管理工作的有效性。

3 行政管理體制改革中法制化建設的改進路徑

針對上述不足，新時期行政管理體制改革中應進一步加強法制化建設，筆者以為應主要從以下幾個方面予以積極改進和完善。

3.1 積極完善行政組織的立法

在行政管理體制改革中，要重視行政組織法的作用，主要是必須要有創新精神，針對變化了的實際情況，修訂一些不合時宜的立法，豐富、發展和創設新的有意義的條款。具體看，就是應當完善、充實現有的國務院組織法、地方政府的組織法，要明確規定國務院及地方各級政府組成機構的設立、職責權限、基本準則、調整程序等，并且增加有關權限劃分、組織調整程序、領導體制方面的具體內容。通過這種加強行政立法體系的建設，邁出在行政立法建設方面堅實的一步，使行政組織立法體系更具民主化、科學化和實用性，這與新時期要確立行政管理體制“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的改革方向具有高度的一致性。

3.2 加強行政執法監督法規的制定與完善

行政管理在強調系統內的專門監督、上下級監督以及橫向相關部門的監督之外，還要強調廣大人民群眾這種更廣泛的無處不在的監督，并且不斷地、有意識地強化他們的監督觀念，迅速有效地解決他們的后顧之憂。大力完善行政救濟制度。制定行政復議法，修改行政訴訟法，拓寬救濟范圍和途徑；要修改國家賠償法，確保公民、法人和其他組織受侵害的權益得到及時恢復。

3.3 大力推進行政程序法的完善與制定

對于具體行政程序還缺乏必要的規范、制度問題，積極著手予以完善；更要適應世界各國行政程序立法的趨勢，加快制定統一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同類型行政行為的不同程序規則的基礎上，科學地設定行政行為的成立要件，設定實施行政行為的最低程序標準，確保行政行為的公正、快捷。

3.4 著力提升國家公務員的法律素質

為提升國家公務員的法律素質，一方面，增強公務員的法制意識。要使公務員明確認知，行政權雖大，但絕不允許大于體現人民意志的憲法和法律，行政權所及的范圍雖廣，但絕不允許超出憲法和法律的范圍。法律是人民意志的體現，任何權力都是人民通過法律賦予的，并受法律的約束。堅定不移地樹立法律至上的權威，牢固地樹立起法治觀念，以此排除一切干擾。另一方面，要嚴格按照《公務員法》的規定，通過激勵和約束機制，實踐鍛煉和培訓兩條途徑，不斷培養和強化政府公務員為人民服務的理念，提高公務員科學行政、民主行政、依法行政的能力。此外，確保公務員熟悉相關法律。國家公務員不僅要學習法律基礎知識，更要掌握與自己業務有關的法律，特別是要熟悉自己職責范圍內的有關法規，例如《國家賠償法》、《行政復議條例》、《行政訴訟法》、《公務員暫行條例》，只有如此才能明確自己的職權和義務，嚴格做到有法必依，執法必嚴，違法必究。通過上述改進措施的施行，在新一輪的行政體制改革中，我國的行政體制改革邁上一個新的臺階。因為這些措施的推行，不僅使行政管理體制中的關鍵一環行政管理人員方面的問題得到良好的解決，使各級國家公務員明確自己為誰服務、如何服務的問題，由此可以真正把我國政府建設成為服務型政府；同時，可以使我國在行政管理體制改革過程中，把一些積極成果通過法律固定下來，從而為我國行政管理的現代化、科學化奠定基礎。

參考文獻：

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