關于土地征收中公共利益的思考

摘 要 土地是幾千年來人們生產生活的重要載體。隨著社會建設發展的需要，越來越多的土地被政府征收，而法律規定利用行政手段強制征收土地的唯一事由即為公共利益。如今，公共利益邊界的模糊化、評判標準的曖昧化、評判主體的單向化已造成一系列土地征收的社會問題。世界各國對此有眾多的學說，也有諸多的實踐。如何結合我國國情，從立法上明確邊界，從多方介入共同評價，從程序上規范行為，就成了土地征收必須面對的現實問題和必經之路。

關鍵詞 土地 公共利益 程序規范

土地一直以來都是公民最為常見也是最為重要的生產要素。自土地公有化以來，我國的土地變成了兩種形式，即國家所有和集體所有。雖然經歷了家庭聯產承包這類似古日耳曼“總有”的土地改革豍，獲得的也只是地皮權，地根權還是公有的。隨著社會發展的需要，土地也不僅僅用來耕作，土地流轉所帶來的利益和城市建設無盡的擴張，越來越多的土地被征收。自然，征收的也就是剩下的集體土地。按照法律規定，在我國土地征收是為了公共利益的需要，經過合理程序的審查，并依法給予農村集體和農民土地補償后，農村土地所有轉為國家所有的行政行為。而這里的重點，就是征收的唯一目的，即是公共利益。國際上對于公共利益均有法律明確限定，而我國卻沒有相應的法律予以明確。然而正是因為公共利益界限的模糊導致征收權被濫用，給社會增加了許多不穩定因素，這其中的淵源值得深究。

首先，對公共利益需要進行相對明確的理解。“公共”顧名思義，必須是為公眾服務，不能是為一部分的人，而且作為主體的人必須是不特定的，否則為特定階級服務也無所謂“公共”了豎。用紐曼的理論，公共就是開放性，不能對大范圍內的成員帶有隔離性；其次人數要達到所謂的“多數”，而這個被德國普遍接受的觀點在近代也被完善成“圈子內的公共”。利益就比較好理解，是一定主體在一定行為下所能得到的一定的好處，當然利益也可以被解釋為投入與產出的效益比。概況起來通俗地講，公共利益可以理解為“公共好處”、“社會利益”，但內涵和外延還是有不確定性。從哈貝馬斯的哲學角度講。公共理性是社會理性的公共根基，而公共利益是社會理性和利益多樣化博弈后的一個平衡。

我國現存的法律法規中，關于公共利益的主要依據有《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等。大部分法律只是點出，在公共利益需要下，經合法程序可以征收。但是對什么是公共利益卻語焉不詳或只字不提，司法解釋也少有明晰。僅有的列舉出的法條解釋也采用了兜底原則，說到底“最終解釋權歸國家所有”。從中，我們不難得出這樣的結論；第一，公共利益在法律上沒有明確的定論概念，顯得過于寬泛和隨意。并且有逐漸被政府濫用的趨勢。政府對“國家利益”與“公共利益”的混亂，也使得定義日漸模糊。第二，“公共利益”有雙重標準之嫌。對于公權力，公共利益似乎成為對其授權性立法，許多事宜可以通過公共利益的由頭進行干涉，而且這個授權是不受控制的。而對于私權利，其又成了束縛性法令。因為公民的基本原則之一就是不能違反公共利益，如此就像給了政府一條捆住公民手腳的繩索。至于怎么綁，為什么綁，最終解釋權依舊在公權力那邊。從以上兩個角度講，公權力出現越頻繁，就意味著行政主體擁有的權力越大，這與創建“服務型政府”不是很相配的。但是我國還是發展中國家，為了國民的發展權，似乎所有有利于經濟發展的行為都可以被加上公共利益的帽子，如商業建設、片區改造、工業園區開發等，似乎一切都可以帶來不少的稅收，帶來更多的就業機會，帶來更多的便利。但是我國人多地少，可開發的土地資源極度匱乏，地方政府還要不要嚴守保護耕地、保障糧食供應安全的“紅線”？而發展是硬道理，發展又不得不征收土地，這就是一對矛盾。如果放任不管，暫且不說糧食危機問題，作為不可再生的土地資源也終會枯竭。拋棄這一最現實的問題不講，單單是政府憑著“公共利益”這道免死金牌，不尊重或者肆意排擠公民的私權利，我們不得不擔憂一個極權政府的出現。況且，不少地方出現了為了追求GDP，采用粗方式的招商模式，在某種程度上綁架了政府，付出了犧牲環境的沉重代價。有的還假公共利益之名，行商業利益之實，官商勾結，權力尋租，貪污腐敗，引發了惡性群體性事件，教訓極其深刻。

征收土地是一個世界性問題，那么我們不妨將眼光放到國外，看看在資本主義國家是如何解決“神圣”的私權和公權的矛盾的。無論是美國、德國、日本還是韓國，大多采用列舉的方式明確公共利益的范疇。主要有以下幾點：國防軍用、交通建設、文化醫療、社會保障、城市休閑、綠林水防、公共事業等。與一般的抽象原則性規范相比，列舉式方法對公共利益的界限進行了規范，對行政力量有更強的約束力。在具體實踐中，美國、加拿大、澳大利亞等國家，土地征收大多是在政府通過協議或者市場購買等手段仍無法獲取土地的情況下才使用的。而我國卻沒有采用以上的方式，也就給行政實踐帶來了很大的伸縮性，才會出現商業利益是否屬于公共利益諸如此類的問題。就筆者看來，雖然從某些角度講，這樣的工程可以帶動城市的發展，提供更多的就業機會，但是其初衷并不是為了公共利益。這要從主要受益人和主要利益源兩方面看，毫無疑問，商業征地的主要受益人是商家和政府財政，主要利益源是商家的稅收和建設過程中的折耗。雖然從客觀上帶動了地區的進步，但是這些公共利益只是商業利益下附帶的衍生品。因此筆者認為應嚴格區分商業和公共利益，在這個問題上應采用保守觀點。因為幾乎所有的私利都能帶來一定的公利，如果一概籠統歸納為公共利益，那提出公共利益的觀念是沒有任何意義的。其次，這樣的行為不能實現公民近期利益和長遠利益的協調統一，是與政府執政的初衷不相符合的。

那么，我們必須明確公共利益的概念劃定方法。首先，定義法。這個方法幾乎被所有國家都采用，在立法中概括規定土地法征收必須出于公共利益考慮，但變通空間較大。第二，比例法。這個方法就是傳說中的“少數服從多數”，看似合理，但是有一個不得不提出的問題就是少數集團的利益被忽視，社會的公平要求我們必須更加關注少數人的利益。第三種就是列舉法，其中的優點自然不用多說，但是我們不可能對一個概念詳盡無遺。我們為了限制公權力而不給官員留下裁量權都會遇到兩種不利情形，其一是對事實的相對無知，其二是我們對目的的相對模糊。最后一種是列舉和逐例相結合，這雖然看似類似傳說的“通說”，但是“一事一議”顯然暴露了無法窮盡的法律外延，也會留下自由裁量權過大的弊端。因此在我國學界，依舊是爭論不休，政府或者立法部門也不做明確的規范，最終成為多方利益的博弈焦點。筆者認為，我國還是借鑒一些法制先進國家的經驗，用概括定義法加列舉法，比較切合我國國情和法制現狀。

說到這，不得不談談公共利益的判斷者，究竟誰有權利來判斷一個項目是否屬于公共利益的范疇？對我國的實踐來說，政府無疑是判斷是否征收土地的決定者，對于需要征收土地的事宜是否符合公共利益也有最終解釋權。政府作為征地的直接利益人，又是直接參與者，卻掌握了判斷是否能征地的權力，好比是集裁判與選手加球迷于一身，如何保證其公正性？這也正是因征地引起各種社會矛盾的癥結所在。在筆者看來，最終的判斷者應該是擁有立法力的人大、中立的第三方評估機構、或者走司法途徑。不過在司法受行政干擾的背景下，想讓司法獨立公正的評判是否出于公共利益，操作起來難度也很大。

其實個人感覺與其大費周折的談論公共利益的界定，不如從實務角度出發，用一些機制限定政府對公共利益的解釋權，用一個更科學的流程處理涉及公共利益評判的事物。

第一，建立完善的審查制度。這里所謂的審查包括事先和事后的審查，事先的審查包括申請提交時，政府已經充分考慮民意，并在此基礎上做出的決議；事后審查包括土地是否按計劃使用，濫用或者擱置都該追究相應部門的責任。

第二，完善聽證制度。說到底，公共利益是政府利益和民眾利益和外部集團利益的博弈，政府需要政績，商家需要低成本的土地，人民需要更好的待遇保障，那么各種利益集團的糾纏就需要一個機制來協調各方的訴求。引入聽證制度不僅是將解決糾紛制度化的需要，更是建設法治社會的必由之路。

第三，完善公告制度。我國現在對征收土地的公告只停留在張貼公告在被征收的村落，而且往往是事后。許多村民看到公告時，土地已經被賣定了。因此一方面要保證被征用人的知情權和異議權豏，另一方面還要改變公告方式，將征收公告前的決策公告事先張貼，并擴大披露渠道，擴大信息披露范圍，而且要絕對保證公告的嚴肅性，決不可朝令夕改。

第四，賦予讓直接利益人話語權和參與權。按照現在的《土地征收條例》政府有公告的義務，卻沒有與被征收人協商的義務，被征收人只有對補償安置條件提意見的權利，卻沒有拒絕征用的權利豐。在筆者看來這些涉及自身重大利益的事，還是需要公民積極維護自己權益，做好民主決策，這樣不僅能減少矛盾，還能督促政府做細工作，加快政府轉型發展。

第五，賦予司法機關一定的審查權。在我國，由于各種原因，司法并沒有完全獨立。司法機關沒有對違反公共利益而作出的行政行為審查的權利，面對民眾相關訴求時，也只能是被動應付。這也是對公民司法救濟權的漠視和限制。公民連最后尋求法律保護的退路也被阻斷，怎能不激起社會矛盾？因此賦予司法機關一定的審查權，對于規范政府行為，保護公民權益，維護社會穩定，建立法治社會都是大有裨益的。前提是，司法必須真正獨立，否則只是褻瀆司法的尊嚴。

在中國厚重的農耕文明熏陶下，土地，這一與華夏子女血脈相連的名詞，在社會大建設的潮流中似乎與“公共利益”旗幟下的征地運動發生了劇烈的摩擦。鑒定“公共利益”界限，明確“公共利益”主權方，規范“公共利益”評判標準，規范征地流程，對于發展和維穩、加快政府轉型、建設法治社會、促進社會和諧有著舉足輕重的重要作用。而在中國的文化背景下，由“公共利益”引起的對公權力的限制，如何妥善處理公權力與私權利的矛盾，增強政府的誠信度、公信力，值得我們深思。欣慰的是，十八屆三中全會的新土改已“眾望所歸”，提出實現集體土地市場化流轉和配置，建立公平共享的土地增值收益分配制度，逐步做到與國有土地“同地、同權、同價”。我國不少地方已“先行試點”、“率先突圍“。相信經過探索，以公共利益為福祉的土地征收會更加規范、有序，但任重而道遠。

注釋：

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