論我國農村糾紛解決中的人民調解制度

摘 要 當代轉型時期的中國農村社會糾紛變得越來越復雜與多樣，農村糾紛的解決機制也呈現應多元化。本文將就此多元化的糾紛解決機制展開論述，重點論述農村糾紛中人民調解制度的應契合農村社會的歷史文化觀念，彌補農村社會的法律供給不足，符合農村糾紛解決的客觀需求。但我國農村人民調解制度機構不夠健全，制度尚不完善，存在很多不足。我們應該采取健全農村調解組織，提高農村調解員素質等等的一系列措施完善農村糾紛人民調解制度。

關鍵詞 農村糾紛 人民調解制度 價值 完善

一、前言

根據我國在2010年8月28日通過的《中華人民共和國人民調解法》第二條規定：本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。可見人民調解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。人民調解相比于其他的糾紛解決方式如和解、仲裁和訴訟等有其獨特的優勢：人民調解對當事人雙方的約束力強于和解，而對硬件設施的要求則小于仲裁，對資源投入又低于訴訟。人民調解的優勢，奠定了人民調解在我國現代農村糾紛解決中的獨一無二的地位。

二、我國當代農村糾紛及其解決機制現狀

（一）我國農村糾紛的種類

中國傳統的農村社會是一個典型的農業社會。在這樣的社會中，生產力發展相對滯后，自給自足的自然經濟占主導地位，人口流動少，人們被束縛在土地之上，形成相對封閉的被我國著名學者和社會學家費孝通先生所認為的“熟人社會”。當然，即便在這樣的熟人社會里也存在不少糾紛，只不過當時的糾紛相對比較簡單，是鄰里之間的糾紛罷了。而隨著社會的轉型，當代中國農村社會受到市場經濟、工業化以及各種制度與意識形態的沖擊，呈現出與傳統社會明顯不同的社會秩序。就糾紛的類型而言，當今農村社會的糾紛已經不僅僅局限于家庭內部的矛盾糾紛與鄰里之間的糾紛了。伴隨著商品經濟、市場經濟的發展而出現的糾紛，如涉及農戶土地承包合同的糾紛、雇主與雇工之間的雇傭關系糾紛、工業化帶來的環境污染糾紛以及離婚糾紛、繼承遺產糾紛、農村醫療糾紛、農民與國家基層政權之間的糾紛等等。有學者總結出當代中國農村糾紛呈現出四大趨勢：（1）糾紛主體多元化；（2）糾紛規模群體化；（3）糾紛內容多樣化；（4）解決方式極端化。農村糾紛愈加多樣化與復雜化，這使得傳統糾紛的解決機制越來越不能適應當今社會的發展變化。由于糾紛所涉及的利益的擴大，糾紛當事人的相對陌生化，使得很多在傳統社會很有效的糾紛解決策略失去了它的有效性。因而，探索建立多元化的糾紛解決機制就成為當代農村社會的必然選擇。

（二）我國農村糾紛的解決機制種類

傳統的糾紛解決機制仍在一定的范圍內存在，但是多樣化的糾紛呼喚多元化的糾紛解決機制出現。我國學者對農村糾紛解決機制的分類出現了不一樣的聲音，有的認為，農村糾紛解決機制應分為自力救濟、社會救濟和公力救濟三種。而本文采用另外一種細化分類方式認為農村糾紛解決機制分為和解、調解、仲裁和訴訟：

一是和解。和解是糾紛雙方當事人在無任何外界壓力的情形下，根據自己的意愿，自行解決糾紛的一種方式。在以往的農村糾紛解決機制中，和解是被廣泛采用的糾紛解決辦法。運用這種辦法解決糾紛，不僅可以節約經濟成本，還可以有效維護原有的熟人社會關系。但和解在整體上是已經不再適合中國農村糾紛解決的現狀了。和解是當事人意思自治的結果，缺乏足夠的執行力和權威，在人們價值觀越來越復雜的今天，和解規則這種類似道德的規則，已經無法給人們安全感，這是和解措施的硬傷。二是調解。調解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。在目前中國的農村社會中，調解有寬泛的意思包括人民調解、政府調解和訴訟中的司法調解三種，不論是哪一種調解都是依托一定的權威，促使糾紛得到解決。本文中，調解指人民調解，根據《中華人名共和國人民調解法》第二條：本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。三是仲裁。仲裁是糾紛雙方當事人尋求社會救濟的一種手段。在現階段，由于仲裁這一公共產品在廣大的農村地區供給不足，大部分農民對此了解、認識也極為有限。因而，農村一旦發生糾紛，選擇這種方式予以解決的就自然是少之又少。四是訴訟。訴訟是國家司法介入糾紛解決的一種方式，屬于公力救濟。但事實上，訴訟的方式在農村糾紛解決中起的作用遠遠小于人們的預期值。

人們對于糾紛的解決方式的選擇源于當代中國農村的背景。所以我們對當代中國農村的了解應基于兩個層次。第一個層是中國農村社會是具有中國傳統性的，講求的是“禮治秩序”，在這樣一個社會里，規矩不是法律，而是習慣演化出來的禮俗。簡單的以自由、民主這些價值去衡量中國傳統社會肯定是片面的。第二個層次是新中國成立以后，由于國家的強大影響，政府權力延伸到村級單位，行政組織直接推動控制社會運轉，雖在一定程度上實現了對傳統社會的改造，但農村的基本生活方式和人際關系并未發生根本性變化，農村文化和傳統仍然影響著人們的行為。在傳統和現代之間、禮治和法治之間人民調解對解決農村糾紛占有重要地位。

三、人民調解在農村糾紛中的價值解讀

（一）人民調解制度契合農村社會的歷史文化觀念

調解是一種非訴訟糾紛解決方式，“中國社會正處于巨大的變革之中，現代化雖然正動搖、瓦解著農村傳統的生活方式和思想觀念，但這一過程尚在進行中，對于相當多的農村社會來說，防止因糾紛導致矛盾激化、維持和諧的人際關系仍然是至關重要的。”人們在選擇糾紛解決方式的時候主要受到傳統“禮治”的影響而不愿意選擇訴訟的方式，又受到當代“法治”的影響而需要采取一種公平公正的糾紛解決方式，而拋開了傳統的和解等糾紛解決方式。這就是人民調解這一非訴訟糾紛解決方式存在的社會文化基礎。人民調解符合中國傳統法律文化的“和諧”精神與“無訟”理想，卻又滿足了人們公平公正的解決糾紛的愿望：人民調解這一方式與我國農村社會的歷史文化觀念根源同樣。

（二）人民調解制度彌補了農村社會法律供給的不足

我國實行改革開放以后，確立了市場經濟制度，農民的權利意識開始變強，社會由計劃經濟時期對權利的忽視到當前社會主義市場經濟條件下對所有權、使用權、收益權的日益重視，隨之而來的諸如宅基地、承包地、山林、水利、借貸乃至婚姻、家庭、鄰里等糾紛也在不斷增加。目前，我國的正式法律制度更多的是適應以城市為中心的工商社會它是一套農民所不熟悉的法律知識和規則，很難滿足農民的要求。調解具有程序簡易便捷、方式靈活、低成本、高效率等特點對解決農村糾紛具有極高的社會服務價值。

（三）人民調解制度符合農村糾紛解決的現實需求

從社會整體來看，人民調解作為我國人民群眾自我管理、自我約束和自我服務的一項重要的法律制度，具有預防、化解、教育功能，對社會經濟、政治、文化發展起著重要的推動作用，有助于預防和化解經濟社會發展中出現的矛盾和糾紛。人民調解在處理農村糾紛時，本著互諒互讓、公平合理的原則，通過說服教育的方式，促成當事人在平等的地位上自愿達成和履行調解協議，這不僅化解了矛盾糾紛，更在很大限度上維護了農民群眾的合法權益。

三、農村人民調解制度的現實考察

我國于2010年8月28日通過的《中華人民共和國人民調解法》，并且此法已于2011年1月1日起正式施行。這證明了我國對農村人民調解制度的完善與執行已經很重視了，但人民調解制度在運行中飽受詬病。

（一）農村調解機構不夠健全

盡管我國《人民調解法》對農村調解機構的設立有明確的法律規定：人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。但事實上，在我國廣大的農村地區，人民調解委員會的設立根本不被重視，地方各級組織往往只將注意力集中于經濟建設上，而人民調解委員會形同虛設，人們調解委員會在根本上成為一個“隱形部門”。這導致的事實是當人們發生糾紛需要尋求調解時，社會根本沒有調解的資源滿足人們的需求。

（二）人民調解員素質偏低

人民調解員的能力和素質往往決定著人民調解的質量和執行度，《人民調解法》第14條規定：“人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任”。但是，在實際委任上，人民調解員一般由關系戶兼任，或者由地方“德高望重”的代表人物擔任，這樣的委任本身就是不合法的，而且往往會影響調解的質量。調解本身是一項專業性的法律實務，因此如果調解員專業素養不足影響調解的公正性。

（三）農村調解制度尚不完善

農村調解制度存在很多漏洞。其中影響最大的是農村人民調解的獨立性和中立性不夠，人民調解委員會的調解經常受到上級政府機關或者是上級領導的影響，在人們尋求幫助的時候，有人會利用自己的社會關系，“找上級”、“找領導”來干涉調解以取得對自己有利的結果。而導致人民調解委員會不能獨立、公正進行調解的原因是法律本身對于調解的規定不夠完善。

（四）農村人民調解的經費保障不力

我國《人民調解法》規定村民委員會、居民委員會和企業事業單位應當為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費。這表明我國對于調解的資源投入的不重視。人民調解制度是一個龐大的、完善的社會法律服務機制需要強有力的經費保障。學者孫永軍《人民調解在農村糾紛解決中的功能分析——基于安徽省巢湖市的實證研究》一文中對安徽巢湖市各地政府人民調解費用支出進行了統計，統計數據顯示該地用于人民調解工作方面的開支占綜治工作開支總額的比例是微乎其微的。

四、完善我國農村人民調解制度的具體措施

（一）健全農村調解組織

根據《人民調解法》的規定，農村調解組織的真正主體是村民委員會內的調解委員會。健全農村調解組織就是要健全調解委員會的建制，也就是要規范人民調解員的選任。根據《人民調解法》規定，對人民調解員應當嚴格實行選任制度，杜絕關系戶兼任的情況，真正實現人民調解員工作身份的獨立。地方各級政府以及自治組織也應該將人民調解委員會的建設工作真正視為政府的本職工作。廣大農村應建立司法部門指導下的鄉鎮、行政村、村民小組三級人民調解網絡。在鄉鎮一級建立人民調解辦公室，設首席人民調解員；在自然村建立人民調解辦公室并設專職人民調解員；在村民、居民小組設兼職人民調解員，形成比較完整的農村人民調解體系。

（二）提高農村調解員素質

《人民調解法》第14條規定：“人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任”。因此，為了解決農村調解員素質普遍較低的問題，司法行政部門應進一步完善農村調解員培訓機制。建立健全人民調解員選任、聘任制度，積極吸納具有一定法律知識并熱心人民調解工作人員，如退休法官、檢察官、警官以及律師、公證員、法律工作者大中專畢業生等志愿者參與到人民調解工作中來，不斷調整、充實人民調解員隊伍，持續推進人民調解工作專業化、職業化、社會化建設不斷培育調解工作體系中的人民調解組織和調解員隊伍。

（三）適當增加調解機構的經費

現行的法律法規均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費，因此調解委員會的工作經費和調解委員、調解員的補貼經費，由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位解決；或者司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經費。對于經費不足的問題，有些學者認為，人民調解應當有獨立的運行經費保障措施。也有人認為，調解員的補貼可以通過測算由縣財政撥付，為了強化經費的可執行性，把經費列入縣區人大預算。這也是一個很好的解決方式。

（四）增強人民調解制度的宣傳力度

在實踐中，人們對人民調解制度還是存在偏見，認為這種糾紛解決方式也不能公平公正的解決自己的問題，認為制度是為關系戶建立的。對于這些偏見，增強人民調解制度的宣傳力度有利于人們主動選擇人民調解這一糾紛解決方式，更可以讓人們支持調解制度的完善。同時，社會宣傳可以增加調解制度的曝光率，這本身是對調解制度的監督，也是在完善人民調解制度。

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