論中小學(xué)校應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化方略

摘 要：當(dāng)前的中小學(xué)校應(yīng)急管理預(yù)案存在內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，實(shí)踐操作性較差，常態(tài)化演練缺乏的問(wèn)題。進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化，可以幫助學(xué)校管理者在應(yīng)對(duì)校園突發(fā)事件時(shí)，快速、合理地對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行處置。優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案，要立足動(dòng)態(tài)化、情景化、實(shí)戰(zhàn)化，切實(shí)提高針對(duì)性和操作性。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校;突發(fā)事件;應(yīng)急預(yù)案

中圖分類(lèi)號(hào)：G637 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2014）32-0239-02

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷深入，我國(guó)已經(jīng)整體進(jìn)入社會(huì)矛盾凸顯期和社會(huì)群體性事件多發(fā)期。因極端社會(huì)心理引發(fā)的群體性事件危機(jī)頻頻發(fā)生，特別是發(fā)生在中小學(xué)校園青少年學(xué)生的意外傷害事件更是引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這其中有交通事故、溺水事故，也有暴力事件。這些事件的頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了校園穩(wěn)定和正常的教育教學(xué)秩序，給學(xué)生的身心發(fā)展造成不可逆轉(zhuǎn)的危害甚至是生命威脅，也給學(xué)生家長(zhǎng)也帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和思想包袱。因此，提升中小學(xué)校應(yīng)急管理反應(yīng)能力建設(shè)迫在眉睫。這其中的關(guān)鍵就是應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化問(wèn)題。

一、現(xiàn)狀剖析：為何“優(yōu)化”

之所以提出優(yōu)化的概念，就是因?yàn)橹行W(xué)校應(yīng)急預(yù)案建設(shè)現(xiàn)狀的“不優(yōu)”。盡管問(wèn)題頻發(fā)有多層次、多方面的原因，有的具有不可預(yù)知性。但學(xué)校方面應(yīng)對(duì)乏力卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。教育行政部門(mén)和很多學(xué)校不能說(shuō)不注重應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)，而是很多預(yù)案內(nèi)容上針對(duì)性不強(qiáng)、方法上操作性較差，從而導(dǎo)致既有預(yù)案流于形式，成為沒(méi)有任何價(jià)值的死預(yù)案。

首先，內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)。很多學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案在編制過(guò)程中沒(méi)有根據(jù)自身的特殊性來(lái)制定適合的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，而是依據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)下發(fā)的文件、通知模仿出一套原則性規(guī)定多、具體行動(dòng)方案少，內(nèi)容空洞抽象，脫離實(shí)際泛泛而談的應(yīng)急預(yù)案。這種預(yù)案存在兩個(gè)方面的弊病。一是理論闡述過(guò)多，流于空洞。這類(lèi)預(yù)案大同小異，多是宏觀的頂層設(shè)計(jì)適用于各種校園突發(fā)事件，是校園突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的總框架。二是責(zé)任主體不清，分工不明。從實(shí)踐來(lái)看，很多學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案大都是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而互相抄襲、照搬的，具體到責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題上則采用模糊策略。這就是導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急行動(dòng)混亂無(wú)序、分工重復(fù)不均、責(zé)任主體不清晰的被動(dòng)局面。

其次，實(shí)踐操作性較差。機(jī)械地照抄、照搬，使得應(yīng)急預(yù)案在遇到突發(fā)事件發(fā)生時(shí)無(wú)法發(fā)揮行之有效的作用，無(wú)法指導(dǎo)應(yīng)急管理實(shí)踐。主要原因是形式主義心理。在我國(guó)現(xiàn)行的中小學(xué)校園應(yīng)急預(yù)案管理工作是“評(píng)估走形式、常年不修訂”，“公開(kāi)是例外、保密是原則”把制定完成的應(yīng)急預(yù)案束之高閣，在學(xué)校缺乏公開(kāi)的宣傳和動(dòng)態(tài)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估。應(yīng)急管理人員和全校師生對(duì)預(yù)案不認(rèn)識(shí)、不了解、不熟悉，最后成為“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實(shí)施全靠領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)”，上級(jí)行政教育機(jī)關(guān)來(lái)檢查時(shí)也只是走馬觀花式的看看，至于應(yīng)急預(yù)案是否管用、好用不做考核，更加無(wú)從知道應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性。久而久之預(yù)案就會(huì)與學(xué)校的實(shí)際情況相脫離，從而落后與實(shí)際情況，那么，這種封閉的應(yīng)急預(yù)案管理怎么能適用于紛繁復(fù)雜多變的社會(huì)大環(huán)境，中小學(xué)生及教職員工怎樣用僵硬的甚至是落后的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對(duì)多變的突發(fā)事件。

第三，缺乏常態(tài)化演練。演練是檢驗(yàn)預(yù)案是否科學(xué)有效的最好辦法。應(yīng)急演練的目的在于檢驗(yàn)預(yù)案、完善準(zhǔn)備、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制、科普宣教。只有演練才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高施展能力。而現(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)中小學(xué)校對(duì)應(yīng)急演練不夠重視、不甚了解。我國(guó)從1996年開(kāi)始，由國(guó)家教委、勞動(dòng)部、公安部、交通部、鐵道部、國(guó)家體委、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布關(guān)于全國(guó)中小學(xué)生安全學(xué)校的通知，確定每年3月最后一周的星期一為“全國(guó)中小學(xué)生安全日”。大部分中小學(xué)校僅僅只在“安全學(xué)校日”這一天的某一節(jié)課上做一些安全知識(shí)的學(xué)校宣傳，更有甚者連這一節(jié)課的安全學(xué)校也變成自習(xí)課，失去了國(guó)家對(duì)中小學(xué)師生安全學(xué)校最基本的意義。即便是有應(yīng)急演練也是注重形式走過(guò)場(chǎng)輕視練習(xí)、注重展示成果輕視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，組織工作不嚴(yán)密、預(yù)案執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，演習(xí)程序不嚴(yán)格，讓預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中不能發(fā)揮真正的作用，沒(méi)有實(shí)際的效果。這樣一來(lái)，應(yīng)急預(yù)案就失去了應(yīng)有的價(jià)值。

二、概念界定：何謂“優(yōu)化”

所謂“優(yōu)化”，簡(jiǎn)而言之就是“取其精華、去其糟粕”，是為了使一件事物更優(yōu)秀、完善而采取綜合性方法技術(shù)對(duì)其進(jìn)行全方位改進(jìn)的一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化，是在現(xiàn)有預(yù)案基礎(chǔ)上為突出針對(duì)性，提升可操作性而開(kāi)展的預(yù)案建設(shè)工作。應(yīng)急預(yù)案針對(duì)的是突發(fā)事件，說(shuō)明應(yīng)急預(yù)案的“優(yōu)化”，首先要明確突發(fā)事件這個(gè)概念。

“突發(fā)事件”是我國(guó)約定俗成的名詞。“突發(fā)”一詞，顧名思義就是突如其來(lái)的、出乎意料的、令人猝不及防的狀態(tài);“事件”一詞，按照《辭海》的解釋?zhuān)瑒t是指歷史上或社會(huì)上發(fā)生的大事情。突發(fā)事件又可稱(chēng)為緊急狀態(tài)、危機(jī)事件，荷蘭危機(jī)管理專(zhuān)家羅森塔爾（URosenthal）從整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的角度，認(rèn)為“突發(fā)事件”是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵政策的事件”。校園突發(fā)事件是指突然發(fā)生、危及師生生命和財(cái)產(chǎn)安全、對(duì)學(xué)校和社會(huì)的安全與穩(wěn)定具有重大影響、急需學(xué)校甚至政府快速應(yīng)對(duì)的負(fù)面事件[1]。我們所說(shuō)的中小學(xué)突發(fā)事件是指在中小學(xué)校園內(nèi)突然爆發(fā)的，造成或者可能造成中小學(xué)生人身傷害及財(cái)產(chǎn)損失的，給學(xué)校的和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅的，需要立即妥善處理的緊急事件。

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系的第一步。它是作為一種預(yù)先制定的行動(dòng)方案，是指根據(jù)國(guó)家、地方法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，綜合本部門(mén)本單位的歷史經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐積累以及當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)靥厥獾牡赜颉⒄巍⒚褡濉⒚袼椎葘?shí)際情況，針對(duì)各種突發(fā)事件類(lèi)型而事先制訂的一套能切實(shí)迅速、有效、有序解決問(wèn)題的行動(dòng)計(jì)劃或方案[2]。中小學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是中小學(xué)校根據(jù)自身的特殊情況，有目的地制定出適合自身需要的系統(tǒng)的、可行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方法和程序，主要包括：事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防，人員的組成及責(zé)任的分配，學(xué)校的基本情況，發(fā)生突發(fā)事件的類(lèi)型及進(jìn)展，應(yīng)急的演練方案，提供支持和服務(wù)的其他部門(mén)。

應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化，就是針對(duì)突發(fā)事件的危害性、突發(fā)性、不確定性、復(fù)雜性，對(duì)既有的預(yù)案不斷進(jìn)行修正、改進(jìn)，以提高應(yīng)對(duì)能力的過(guò)程。應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化是一個(gè)常態(tài)性的工作，不存在最優(yōu)的結(jié)果。

三、應(yīng)對(duì)方略：如何“優(yōu)化”

應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、常態(tài)工程，是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理實(shí)踐。西方國(guó)家通常情況下是根據(jù)應(yīng)急管理的實(shí)際情況，即突發(fā)事件內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修改、充實(shí)和完善，從而最大限度的保障應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性和指導(dǎo)性。如加拿大1990年生效的《應(yīng)急管理與民防法》，因情勢(shì)變更至今己經(jīng)反復(fù)修改了多次，這樣的及時(shí)修訂真正確保了法案的準(zhǔn)確性和實(shí)操性[3]。具體到中小學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化，應(yīng)做好以下幾個(gè)方面。

第一，動(dòng)態(tài)化。即是隨著時(shí)間、地點(diǎn)的變化不斷改進(jìn)，做到動(dòng)態(tài)管理。從應(yīng)急預(yù)案制定到實(shí)施，再返回到修改完善的制定管理過(guò)程中來(lái)，全面考查預(yù)案編制的質(zhì)量和實(shí)施的效果，使其符合突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，逐步將實(shí)用性差的預(yù)案予以淘汰，減少不必要的重復(fù)損失。在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)為了避免機(jī)械的模仿、照搬照抄頂層框架預(yù)案，為了避免重復(fù)、遺漏主要環(huán)節(jié)，為了讓預(yù)案的設(shè)計(jì)更科學(xué)、更實(shí)用，相關(guān)部門(mén)和學(xué)校在預(yù)案編制前，要邀請(qǐng)熟悉應(yīng)急管理工作的、了解應(yīng)急預(yù)案的專(zhuān)業(yè)人員參加編制工作，以集體的開(kāi)放式會(huì)商交流為主。例如，在編制工作中，美國(guó)的編制小組要定期舉辦研討會(huì)和相互交流，從整體上提高參與編制人員和應(yīng)急管理人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)[4]。在廣泛聽(tīng)取應(yīng)急預(yù)案編制專(zhuān)家的意見(jiàn)后結(jié)合中小學(xué)校自身的情況制定出符合需要的預(yù)案。

第二，情景化。也就是進(jìn)行仿真模擬，情境創(chuàng)設(shè)。在應(yīng)急預(yù)案制定過(guò)程中，學(xué)校要根據(jù)自身的實(shí)際情況和預(yù)案專(zhuān)家的建議，在通過(guò)對(duì)校園及周邊的隱患進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)校園設(shè)施、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備情況等進(jìn)行綜合評(píng)估后，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景再現(xiàn)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開(kāi)始應(yīng)急預(yù)案的編制，提高預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)操性，把預(yù)案編制程序從傳統(tǒng)的自上到下的模板導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系娘L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理從以突發(fā)事件管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭录芾砼c風(fēng)險(xiǎn)管理并重。同時(shí)，必須明確應(yīng)急預(yù)案是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上的應(yīng)對(duì)方案，必須統(tǒng)籌安排突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)階段的工作。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要結(jié)合突發(fā)事件的具體情況來(lái)進(jìn)行，分析可能出現(xiàn)的情形，針對(duì)某種潛在的情形來(lái)分析本地區(qū)、本部門(mén)相應(yīng)的脆弱性情況，哪些人群、哪些單位和哪些地區(qū)屬于弱勢(shì)，應(yīng)該加強(qiáng)防護(hù)等[5]。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，要對(duì)校園存在的高危風(fēng)險(xiǎn)，即潛在安全隱患進(jìn)行整改。針對(duì)不同類(lèi)別的突發(fā)事件制定不同的應(yīng)急響應(yīng)，一些安全隱患是在存在了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間之后才在某些偶然因素的激發(fā)下演變成突發(fā)事件的。大量的慘痛案例表明，如果能在風(fēng)險(xiǎn)還處于潛伏狀態(tài)時(shí)及時(shí)采取措施加以規(guī)避或控制，就可將突發(fā)事件扼殺在萌芽狀態(tài)。因此，在突發(fā)事件預(yù)防方面必須堅(jiān)持有隱患必須立刻整改的原則。

第三，實(shí)戰(zhàn)化。也就是通過(guò)實(shí)戰(zhàn)演練檢驗(yàn)預(yù)案的科學(xué)性、有效性。應(yīng)急預(yù)案制定后，學(xué)校要通過(guò)應(yīng)急演練來(lái)驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性和實(shí)操性，并及時(shí)進(jìn)行修改和完善，保證預(yù)案的實(shí)用性。其一，要定期進(jìn)行安全教育以加強(qiáng)學(xué)校師生員工的安全意識(shí)，樹(shù)立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的正確態(tài)度，掌握應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本技能，引導(dǎo)其自覺(jué)采取措施預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。例如，面對(duì)頻繁發(fā)生的校園踩踏事件，如果所有學(xué)校能將踩踏發(fā)生的主要原因、基本規(guī)律和避免方法作為學(xué)校安全教育的內(nèi)容，讓所有學(xué)生意識(shí)到在出入口、樓道、樓梯間的秩序混亂可能造成非常嚴(yán)重的后果，讓教職員工了解如何在學(xué)生高度密集的區(qū)域組織疏散引導(dǎo)，就可以有效避免此類(lèi)事件的發(fā)生。其二，開(kāi)展各種模擬演練，幫助師生熟悉、掌握基本防范技能、逃生技能和自救技能。端正師生的危機(jī)意識(shí)，最好的危機(jī)管理就是不發(fā)生危機(jī)。這是因?yàn)椋坏┩话l(fā)事件發(fā)生，對(duì)人們生命健康造成的危害和各種財(cái)產(chǎn)損失是難以衡量的，也是不可逆的，校園突發(fā)事件發(fā)生后還會(huì)造成嚴(yán)重的、長(zhǎng)期的社會(huì)負(fù)面影響，這種影響甚至?xí)来嬗谏鐣?huì)公眾的集體記憶中。認(rèn)清突發(fā)事件的復(fù)雜性。校園突發(fā)事件種類(lèi)繁多、發(fā)生概率很低，使用一種或多種預(yù)防手段無(wú)法防止所有的突發(fā)事件發(fā)生。在預(yù)防方面大量投入?yún)s還是發(fā)生了突發(fā)事件，會(huì)給人一種突發(fā)事件防不勝防的感覺(jué)，這就是預(yù)防的復(fù)雜性所在。其三，學(xué)校在應(yīng)急預(yù)案的管理過(guò)程上，要從封閉孤立的內(nèi)部規(guī)范導(dǎo)向到公開(kāi)透明的外部評(píng)估導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。管理過(guò)程關(guān)系到預(yù)案的實(shí)效性，要樹(shù)立“未經(jīng)評(píng)估的預(yù)案是無(wú)效的預(yù)案”的理念，全面評(píng)估預(yù)案的編制質(zhì)量和實(shí)施效果，為預(yù)案的修訂完善提供科學(xué)建議。定期或者不定期地對(duì)預(yù)案進(jìn)行檢查，及時(shí)進(jìn)行修訂和更新，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急組織可以憑借應(yīng)急預(yù)案迅速做出應(yīng)對(duì)策略，科學(xué)合理地提供行動(dòng)方案，最大限度地化解突發(fā)事件帶來(lái)的危害，保障廣大師生的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。

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