晚清直隸省兩大城市保定與天津警政比較

摘 要：晚清，直隸警政最先于省城保定試辦警政，隨后又在商埠天津辦理。與保定警政相比，天津警政具有以下特點：在警察宗旨理解方面，天津南段巡警總局更為深刻;機構設置健全，分工進一步細化;警務監督機制進一步完善;警察法規建設備受重視。

關鍵詞：晚清保定;天津;警政

中圖分類號：K25 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）32-0132-02

晚清，為了維護社會治安，鞏固政府統治效力，直隸省開始興辦警政。直隸警政最先于省城保定試辦，隨后又在商埠天津辦理。

一、保定警政

直隸省于光緒二十八年四月首先在省城保定創辦巡警，作為全省警政的實驗。同時，在保定創辦警務學堂，培養警務人員。在創設保定警務局并警務學堂的奏折中，直隸總督袁世凱上奏道：“臣竊惟備軍所以御外侮，警兵所以清內匪。中國自保甲流弊，防盜不足，擾民有余，不得不改弦更張，轉而從事于巡警。查各國警察，為內政之要圖，每設大臣領其事。蓋必奸宄不興，而后民安其業。國本既固，而后外患潛銷。且國家政令所頒，于民志之從違，可以驗治理之得失，而官府所資為耳目，借以考察輿情者，亦惟巡警是賴。直隸自庚子以來，民氣凋傷，伏莽未靖，非遵旨速行巡警，不足以禁暴潔奸，周知民隱。”[1]604，605從袁世凱的奏折中可以發現，直隸總督袁世凱將警察作為內政管理的需要，從官與民的關系上看待巡警的作用?！敖嵓椋苤耠[”是袁世凱最為看重的警察職能。這一思想在保定警務局的局所設置和警務章程上也有反應。

保定警務局設總局一所，總局下設東、西、南、北和四關共五分局，分局下設巡所，以趙秉鈞為總辦，統轄全局。各分局設巡官、巡弁、巡長、巡目、迅兵，其中巡官一人、巡弁一人、巡長四人、正副巡目八人、迅兵六十四人。因事屬草創，保定警務局內部組織比較簡單。保定警務局巡警實行招募制，初辦時共招募巡兵五百人。為確保警察職責的正確履行，督促巡警官兵勤勉任事，認真工作，保定警務局制定有一系列警察章程規定。如《保定警務局章程》、《保定警務局站崗規矩》、《保定警務局巡邏規矩》、《保定警務局管理旅店法》等，這些章程規定了警察巡邏站崗的各種注意事項、職權范圍、行使方式和獎懲規定等。

光緒三十年，保定警政進行了整頓調整，保定警務局與保定工程局合并，組建保定工巡總局。工巡總局如警務局設總辦統轄全局之事。總局下轄探訪局、工程局、民事三所（民事所、刑事所和檢事所）、警務分局和書記科、監工科、支應科、街道科、鋪捐科、房捐科、門捐科、車捐科、船捐科等。工巡總局如警務局也設置五分局，各分局以巡官總其事，巡官下設巡弁、巡長、巡警。每分局各設巡警七十名、巡長九名、巡弁一名、巡官一名。

保定工巡總局是保定警政發展到一定階段的產物，與保定警務局相比，具有以下特點。

第一，保定工巡總局加強了“禁暴潔奸，周知民隱”的職能。為了強化這一職能，保定工巡總局設立了暗查、探訪。保定工巡總局規定：暗查，負責查性情陰險，做事嫁害于人者;街市閑談，婦孺偶語，無心流露而有關于政治者;轄境人民性情之惡劣，交接之不良者;密語接談，偶有可偵之事者;妓館、酒店窩藏偷竊者;終日群聚，造謠生事，誹謗國政及煽惑陰謀不軌者;聚眾有發現搶劫現象者;邪教惑人者等。探訪，須明白各處情形，平素須知轄境殆人心術行為，須通達下流社會人的事情并偽與交接以通消息，探訪盜匪土棍蹤跡，探訪賊窩票匪聚會之所，探訪陰謀人民財產之事，探訪陰謀拐誘良民子女之事，查緝剪綹小竊人犯，捕拏私造軍火人犯，探訪居民無故攜眷潛行者，探鋪戶潛運貨物錢財者等。

第二，保定工巡總局實行分科辦事，明確各科職責。這對于細化工作，提高工作效率具有積極意義。在總局內日常工作方面，保定工巡總局設有書記科、支應科。在案件管理方面，保定工巡總局設有民事所、刑事所。在工程監督方面，保定工巡總局設有監工科。在街道衛生除穢管理方面，保定工巡總局設有街道科。在捐務管理方面，保定工巡總局設有房捐科、鋪捐科、車捐科、門捐科、船捐科等科。

第三，保定工巡總局加強了對巡警和職能科室工作的監督，預防各種情弊的發生。除規定總辦、提調、巡官、巡弁、巡長等逐級監督外，保定工巡總局還設有總稽查、副稽查等專職人員，以進一步加強對巡警官兵的監督;設立檢事所，加強對刑事所、民事所的監督，防止刑事、民事案件出現舞弊等情。

二、天津警政

繼保定創辦警政之后，直隸省于光緒二十八年七月天津從外國列強收回伊始即創辦了天津警政，設置天津南、北段巡警總局。天津北段巡警總局主要負責西沽、塘沽、山海關、秦皇島、北塘等處治安。天津城區治安由天津南段巡警總局管轄。因天津地理位置重要、城市發展的需要和直隸總督袁世凱等官員的重視，天津南段巡警總局發展比較迅速。

天津南段巡警總局設有值日所、稽查所、發審處、財政董理處、馬巡隊、河巡隊、探訪隊、電線隊、消防隊、差遣隊、備差隊、軍樂隊、拘留所等，總局下設東、西、南、北、中五個巡警分局，每分局由正巡官負責。分局下設五隊，每隊設巡弁負責管理。每隊下設若干巡警棚，每棚設若干巡警。光緒三十年二月更改局章，各分局第一區設正巡官，由分局局長兼理，第二、三、四區設副巡官。后區官又改成區長名稱。天津南段巡警總局實行分區管理對直隸警政建設產生了直接影響，此后直隸各州縣興辦警政，大都實行劃分警區的模式。后來清政府通令全國設立巡警道，劃分五警區辦理警務，與天津南段巡警總局的首創警務分區管理也不無關系。

直隸省近代警察制度雖然最早出現于保定，但其發展卻是在天津。與保定警政相比，天津警政具有以下特點。

第一，在警察宗旨理解方面，天津南段巡警總局更為深刻。保定警務局創建時，統治者僅將警察看作是統治人民的工具，是對人民進行監督、偵查的工具，將“禁暴潔奸，周知民隱”作為警察的重要職能和創辦初衷。天津南段巡警總局與之相比前進了一步，它規定“總局精神作用，專以保護一般人民，維持治安為宗旨”[2]557，“巡警以維持秩序，保護安寧為宗旨”[3]628?？梢?，此時已經認識到保護人民、維持治安是警察的首要職能，而不是監督人民，偵查人民。

第二，機構設置健全，分工進一步細化。天津南段巡警總局內設有值日所、稽查所、發審處、財政董理處、馬巡隊、河巡隊、探訪隊、電線隊、消防隊、差遣隊、備差隊、軍樂隊、拘留所等。值日所，為全局公務總匯之區，所有上行下行各項公事均由值日所轉行。值日所下又分為總務課、庶務課、考績課、審判課四課，這一進步顯示了天津南段巡警總局分課辦事，工作細化?；樗?，主要負責稽查警員。發審處，負責辦理民事和觸犯違警罪刑事案件。財政董理處，綜核全局財政，所有收支一切，雜正各款統歸經理。馬巡隊，負責在步巡較少及距城較遠或步巡力不能及地方輪班梭巡。河巡隊，負責管理境內河道及所有船只。電線隊，負責由京城至山海關一帶附近鐵路兩旁行車電線巡查保護。消防隊，負責火災救護任務。差遣隊和備差隊，負責應付緊急和日常警務活動。拘留所，專司管押人犯，歸差遣隊隊官管理。講堂，負責補習各巡長、巡警功課。

第三，警務監督機制進一步完善。保定工巡總局僅設有稽查以加強對巡警官兵的監督。天津南段巡警總局不但設有稽查、巡查等監督人員，還專門設立稽查所、值日所考績課。稽查所負責管理稽查員和稽查事項，值日所考績課負責對官弁長警進行考核。此外，值日所庶務課也有監督職能，負責查閱報刊中有關警察事件。

第四，警察法規建設備受重視，陸續頒布了一系列警務章程、條例和辦法等。天津警政創辦伊始，光緒二十八年七月天津南段巡警總局就制定頒布了《巡警條規》，列舉了十八種現象作為取締對象。光緒三十年天津舉辦四鄉巡警，制定了《天津四鄉巡警現行章程》。光緒三十一年天津南段巡警總局將陸續制定頒布的一系列章程、條例和辦法等斟酌合并，制定頒布了《天津南段巡警總局現行章程》，設總綱、局制、權限、職守、辦法、通則、賞罰、額數共八章五萬多字?！短旖蚰隙窝簿偩脂F行章程》可謂警察法規的匯總，囊括了警察工作的方方面面，是當時中國最完備的警察章程，被清廷巡警部推崇和各地警察機構借鑒。光緒三十三年巡警總局又制定了《天津南段巡警總局稟定違警罪目百二十五條》，對應由巡警總局審理的具體違警行為進行了規定。

巡警局的設立和巡警勤務的運轉，使得保定、天津的治安狀況得到很大的改善。《大公報》指出：直隸巡警“雖曰事屬創舉，組織尚未盡完全，然所得效果已自不少。但就天津而論，棍徒群毆之風素熾，而今則惡黨潛蹤;盜賊偷竊之案頻聞，而今則深宵安枕。他如維持市面之危險，審理瑣細之案情，設探訪以查地面于無形，設暗查以窺兵弁之勤惰，種種利益不一而足”[3]。不但中國人稱贊，外國人也大加贊揚：“天津交還后，巡警更加整頓，道路更見清潔，實出人意料之外，倘中國各處皆然，何患不自強而為天下之強國耶？”[4]

保定、天津警政的成功使得直隸總督袁世凱對近代警察制度的建立更加迫切并充滿信心，于是他決定在直隸各州縣大力推廣巡警，直隸警政開始全面興辦。

參考文獻：

[1]天津圖書館，天津社科院歷史研究所.袁世凱奏議[M].天津：天津古籍出版社，1987.

[2]甘厚慈.北洋公牘類纂[M].臺北：文海出版社，1966.

[3]論巡官責人宜定限制[N].大公報.光緒三十年十一月初六日（1904-12-12）.

[4]譯件[N].大公報.光緒二十八年八月二十一日（1902-09-22）.