西方責任政府的變遷對我國的啟示

摘 要：責任一詞在任何時代下都保持著其鮮活力，成為人們探討的永恒主題。政府作為公共部門的主體，由于其重要的地位在社會發展的進程中有著不可替代的作用。而一個有著公信力和高效率的政府應該是負責任的政府。我國目前處于轉軌時期，在改革的洪流中構建責任政府一直是改革中的重要內容，因而引出了最基本的問題：什么是政府的責任？如何構建責任政府？試圖從西方政府責任的變遷中簡要分析其對我國構建責任政府的啟示。

關鍵詞：責任;責任政府;啟示

中圖分類號：D035 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）32-0023-02

一、責任政府

在宏觀意義上說，責任即各種法律法規，社會道德和倫理規范形成的基礎;從微觀層面來看，責任更是一種內在的自我規定性，是一種內化了的思想方式和行為習慣，即個體對自己和他人的價值判斷體系;從政治意義上講，責任是人們在現實社會中的一種共生關系，相對于權力而存在，既是人們的主觀需要，也是一種客觀規定。

責任政府從其本源來說始于主權在民的民主理念和民主制度，責任政府是現代民主政治的產物。民主在本質上來講是一種國家制度和國家形態，通過代議制的形式，在公民與政府之間形成委托——代理關系，一種通過選舉構成的契約性權責關系。也就是說，政府在獲得權利的同時，也必須承擔相應的責任。我國學者張成福教授認為：“責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排?！盵1]政府責任作為責任政府制度化的實現途徑和方式，是一個動態的發展觀念。本文試圖從分析西方責任政府模式的變遷入手，探討其對于我國責任政府構建的啟示。

二、西方責任政府模式的變遷

（一）傳統公共行政時期

古典經濟學和古典管理學理論學者認為專業化和社會分工是其有效方式。威爾遜在其《行政學之研究》中闡述了行政學的研究對象和研究方法，他最大的貢獻在于提出了行政學賴以存在的基礎——政治與行政二分法;19世紀末20世紀初，以強調專業化分工，嚴格的等級制度以及非人格化等的韋伯范式為主導的政府組織形態應運而生。相對于其他政府和權威組織而言，以專業化，層級化和部門化為普遍特征的科層官僚制在特定的歷史條件下發揮了重要的作用，具有效率高和便于控制和指揮的優點;這兩種理論的有機結合為西方政府行政提供了內在的價值評判標準和理想的外在組織模型，奠定了傳統公共行政堅實的理論基礎，構建了較為完善的政府框架，提出了傳統政府責任模式的前提假設。傳統公共行政中，由于政治官員的政策事務和官僚的行政事務是完全區分開來的，在這個意義上看，政府的責任主要有兩種：政治責任和官僚責任。政治責任意味著政治官員要對普通公民負責，官僚責任意味著官僚遵循嚴格的法規和程序并對上級負責，官僚責任實際上是一種程序責任或過程責任，官僚僅關注過程而不需要對結果負責。

傳統責任機制存在的問題顯而易見，首先，官僚組織中的公務員只執行政策而不負任何的政治責任，導致組織中官僚主義盛行，效率低下和人浮于事;其次，政治角色與官僚角色難以精確區分，職責交叉重疊且各自具有不同的理性（價值理性和工具理性），在相互作用中最終會使責任消弭;再次，傳統行政模式中的責任機制是一種對錯誤負責而非成就負責的消極責任機制，鼓勵規避風險，從而回避錯誤。

（二）新公共行政時期

新公共行政時期的代表者美國學者弗里德里克森批判了缺乏經驗證據的政治與行政二分原則和公務員的價值中立，提倡社會公平和與顧客——效果取向。公平責任是新公共行政責任模式的創新之處，行政管理者并非價值中立，他們應對社會公平負責，行政部門不僅要有效地執行政策，也要在政治責任制的基礎上對結果和公眾負責，也就意味著公務員在官僚責任上更具有實質性的含義，必須對其行為的過程和結果承擔政治，法律和道德責任等。針對傳統公共行政的官僚主義和低效率（傳統行政形式上注重效率，實質上效率低下）的弊端，新公共行政開始推行績效責任制，通過制定一系列的績效指標，把政府的整體責任巧妙地轉化為政治官員和公務員的個體責任，具有極強的操作性和實用性。政治官員在授權的同時也應是公務人員明確其所應達到的，包括成本在內的一系列績效目標，并為實現這些目標而負責。雖然在新公共行政時期，績效管理和績效責任并未得到很好的推行和實施，但卻引出了一個值得繼續探討的問題。

（三）新公共管理時期

20世紀80年代以來，經濟的快速發展，社會問題的復雜化和公民主人翁意識的提高，對政府提出了更高的要求，加之政府自身面臨的財政，管理與信任危機，西方國家遭遇了前所未有的挑戰。為了應對挑戰，走出危機，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等西方國家進行了一場針對公共部門的改革，即新公共管理運動，20世紀90年代末這場改革幾乎擴展到了所有的發達工業國家。

所謂公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。政府作為純粹的公共部門，是公共部門改革的主體。綜合看來，其特點主要有：引入管理主義思潮，強調以結果為導向和公務員的個人責任。新公共管理運動中，政府責任的變化主要表現在以下幾個方面：一是政府責任理念的變化，即在以往的基礎上更加強調了社會公平理念和民主理念;二是責任實現機制的變化，采取了眾多私人部門的責任機制來強化政府責任，在普通模式中增加了對公眾的直接責任;三是責任主體的多元性變化，政府通過由政府向市場和由中央政府向地方政府進而向社區這兩種分權，使得責任主體呈現出多元化發展態勢;四是責任客體的方向性變化，這主要體現在“顧客至上”理念的提出和其在公共行政實踐中的應用，官本位思想逐漸消亡，政府責任更多地體現為“向下”的方向性。

三、西方責任政府變遷對我國的啟示

責任政府是西方民主政治發展的產物，伴隨其政治社會發展的始終，而我國正處于改革的洪流中，對于責任的明晰以及建設責任政府具有重要現實意義。

（一）我國責任政府的現狀

改革開放以來，市場經濟不斷發展，政治民主化和文化多元化迅速推進，我國行政管理體制改革不斷推進，政府問責制從初步探索到全面推進。目前我國行政問責制已處于逐漸成熟的階段，問責方式由主觀問責變為制度問責，并且逐漸走向制度化和規范化;2006年頒布的《中華人民共和國公務員法》使得公務員隊伍建設和管理走向法治化，公務員隊伍素質明顯提高，為建設責任政府提供了人才保障;由過錯問責變為常態問責，對官員的工作能力提出了更高的要求;問責領域不再僅限于食品安全，礦難和交通運輸等事故多發部門，公共服務部門，環境保護部門等也被納入問責領域;同時大力推進政務信息公開化，為民眾監督政府提供了必要的信息支持。

由此看來，我國在責任政府的建設中取得了一定的成績，但隨著實踐的進一步深入，在建設責任政府的進程中仍有很多不足之處。長期以來，我國政府的責任理念存在三個問題：一是政府本位思想仍然根深蒂固，具體地說，在政府和社會的關系上，雖然確立了為人民服務的根本宗旨，但實際上卻忽略了政府服務于社會的根本關系。強調政府是一個管理機關，以政府利益取代社會利益;在政府與人民的關系上，以政府是人民的政府，由人民選舉并由人民組成為政治前提，強調政府管理的權威性，忽視公眾民主參與渠道的建設。二是法律體系不完善加之執行力度不夠，使得政府行政缺乏制度的約束。三是問責機制構成的不完善，監督問責力度不夠，注重體制內的“同體問責”，缺少體制外“異體問責”。

（二）西方國家責任政府的變遷對我國的啟示

西方國家行政問責制以人民主權、社會契約、分權制衡、委托代理和善治理論為思想基礎，建立起一整套行政問責制度并且取得了良好的社會效果。我國學者張成福教授認為責任政府應該具有的價值取向為政府能夠積極地對社會民眾的需要做出回應;我們應該借鑒西方國家責任政府的經驗，并結合我國社會的特殊情況，建立起具有中國特色的行政問責制度。

首先，應樹立全新的行政責任理念，改變政府本位思想，突破傳統的思維慣性——盲目的權力崇拜，牢固樹立以人為本，對人民負責的理念。中國共產黨領導下的政府以全心全意為人民服務為宗旨，要把堅持以民為本、為民服務作為一切行政工作和管理工作的出發點和歸宿，只有在執政為民的責任理念指導下，才能認真履行政府職責、克盡職守。政府要樹立起全新的對民負責的理念，用責任來“規導”政府及其行政人員的行為方向和管理模式。只有打造出一支有責任心的政府行政人員隊伍，構建責任政府的工作才能取得成果，責任政府才能成為現實。

其次，健全行政問責的法律體系，同時加大執法力度。西方有較為健全的問責體系，比如，美國制定的《1993年政府績效與責任法案》等;同時界定“權力的邊界”和“權力運行的規則”，使得政府及公職人員能夠在權力機關、司法機關、公眾和輿論的監督下接受懲戒和制裁。我國具有濃重的人治色彩，責任立法嚴重滯后，因此需要規范公共權力，從制約權力的角度來建構問責制度。到目前為止，全國范圍內依然缺乏統一的，完整的行政問責法，對政府責任及追究方面的法律主要分散在一些相關法律當中，法律效益也較弱。我國應加大力度實行自上而下和自下而上相結合的、使專職立法機構和社會各方面的主體、公眾廣泛參與相結合的立法模式，聽取社會各方面的意見，切實做到集思廣益，使制定的法律充分體現人民群眾的共同意愿，增強法律貫徹實施的群眾基礎。

再次，完善行政問責的監督體制，西方社會人民主權和社會契約理論深入人心，西方國家根據“三權分立”思想強調權力分立與制衡，形成長期穩定的行政問責結構和監督機制。而我國則由于長期受傳統文化中“權力崇拜”的影響，對權力的監督存在一定的空白。在民主視角下，只談民主不談監督是空談，為了建立起保障公民監督政府的權力支持，結合我國社會歷史條件，借鑒西方責任制的經驗，構建行政問責監督的制度機制，優化傳統的以“同體問責”為主，“異體問責”為輔的監督機制，并逐步提高異體問責在監督中的比重。

四、小結

本文從責任的概念入手，認為責任既是外在條件下的法律法規，社會道德和倫理規范的基礎，同時也是內在的自我規定性，是個人對自己和他人的價值判斷體系。進而分析責任政府的起源，即主權在民的民主理念和主權制度，同時結合對傳統公共行政時期，新公共行政時期以及新公共管理時期西方政府責任的變遷的探討，借鑒西方國家責任政府的有益經驗，從增強法治理念，健全法律制度，完善監督體制三個方面分析其對于我國構建責任政府的啟示。

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