縣域內(nèi)教師交流政策實施問題及推進策略

【摘 要】當前實施和完善縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師校長交流已經(jīng)成為國家均衡師資配置、推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要決策。但是基于吉林省三縣域的實地調(diào)研情況看，這一政策在落實過程中仍然較為普遍地存在自我認識不到位，缺乏主動推進意識等若干問題。為此，縣域政府及其教育部門應(yīng)善于把握政策發(fā)展趨勢，科學(xué)制定實施規(guī)劃；勇于突破體制障礙，革新教師管理制度；堅持以人為本，協(xié)調(diào)各方利益訴求；逐步優(yōu)化交流教師評價制度；同時，完善現(xiàn)有激勵政策，爭取省市級政策支持。

【關(guān) 鍵 詞】教育均衡發(fā)展；教師交流；師資配置

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2014）04-0072-04

均衡發(fā)展是當前我國義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等重要文件都對此提出了明確要求。但是，教師作為義務(wù)教育發(fā)展的重要人力資源卻呈現(xiàn)出各種不均衡的分布狀態(tài)，這嚴重阻礙了義務(wù)教育均衡發(fā)展的進程。為此，我國在吸收借鑒日本、韓國等國家發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出“實行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長交流制度”。2013年，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，再次重申“實行公辦學(xué)校校長教師交流輪崗”。可見，當前實施和完善縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師校長交流，已經(jīng)成為國家均衡師資配置、推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要決策。

筆者認為，當前實施的縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師交流具有以下幾個特點：以促進縣域內(nèi)校際間師資均衡為首要目標，以推進縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展為最終目標；以縣級教育行政部門為施政主體，以縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師為主要實施對象；以城鄉(xiāng)師資均衡為重點，同時兼顧不同層面校際間師資均衡；以建立和完善教師交流制度為主要途徑。

2013年9～10月，我們就縣域內(nèi)教師交流政策實施情況對吉林省3個縣域進行了實地調(diào)研。這3個縣域分屬于吉林省縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡水平的高、中、低三個檔位，本文中分別用字母H、G、D代替實際地名。調(diào)研形式主要包括訪談（集體訪談和個體訪談）、問卷、調(diào)查表。實地調(diào)研之后，又根據(jù)實際需要對部分交流教師進行了電話訪談。共計訪談33人，涉及縣教育局及其人事科行政官員、教師進修學(xué)校校長、城鄉(xiāng)中小學(xué)校長及教師；發(fā)放調(diào)查問卷102份（全部收回，有效率約92%），調(diào)研對象是正在參與教師交流和已經(jīng)參與教師交流的教師；發(fā)放調(diào)查表3份，由當?shù)亟炭扑藛T轉(zhuǎn)給其人事科作答，全部有效收回。

一、基于調(diào)研縣域的教師交流政策實施概況

從調(diào)研情況看，三個縣域均集中在2006、2007年開始落實教師交流相關(guān)政策。2010年之后，各縣普遍開始制定并下發(fā)教師交流政策專項文件，例如《H市教育局教師交流工作考核辦法》、縣域G的《開展城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師下鄉(xiāng)支教活動方案》和《選派農(nóng)村教師上派研修活動方案》。此類專項文件一般對縣域內(nèi)教師交流政策的具體實施做比較詳細的規(guī)定，保證和規(guī)范了政策的進一步落實。

在組織結(jié)構(gòu)上，三個縣域均成立了教師交流政策專門領(lǐng)導(dǎo)小組，一般以教育局長為第一責任人，其他成員以教育局主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)科室人員為主體。

城鄉(xiāng)教師交流是當前縣域內(nèi)教師交流工作的側(cè)重點，3個調(diào)研縣域均以下鄉(xiāng)支教與上派研修為主要交流形式，同時也兼顧其他交流形式（例如縣域D的縣城內(nèi)教師交流），交流時間以半年至一年居多。交流范圍上看，年均交流教師數(shù)占義務(wù)教育專任教師總數(shù)的比例都在10%以內(nèi)。

就交流教師來看（詳見下表），女教師總體多于男教師；26-45歲的中青年教師是主體，教齡多集中在6-35年；二級、一級職稱的教師占絕大多數(shù)；非骨干教師的人數(shù)多于骨干教師；教師交流前后的任用職務(wù)基本不變。

交流教師的主要任務(wù)一般分為兩類：下鄉(xiāng)支教的教師一般在交流學(xué)校正常進行教學(xué)，同時幫助其他教師提升專業(yè)能力和素質(zhì)，力求發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)作用。上派研修教師一般不進行正常教學(xué)，主要在交流學(xué)校“取經(jīng)學(xué)習(xí)”，必要時也會代課，有的學(xué)校會派專人幫助研修教師提高，有的學(xué)校則不會。

政策實施結(jié)果上，結(jié)合下表我們可以看出，當前大部分交流教師比較認可政策規(guī)定的交流時間、交流形式、崗位配置，并認為政策信息非常透明或基本透明，通過交流非常有效或基本有效地促進了自身的專業(yè)成長，對當前政策非常滿意或基本滿意，并會比較支持這項政策進一步發(fā)展。

二、縣域內(nèi)教師交流政策實施中的問題透析

從全國范圍來看，教師交流政策在各縣域內(nèi)的實施情況非常不同。有的地區(qū)已經(jīng)著手進行“縣管校用”式教師交流，在縣域內(nèi)教師人事制度管理方面進行了大幅度的改革，但這種“激進式”縣域當前畢竟是少數(shù)，更多的縣域還屬于“保守式”政策落實狀態(tài)。我們所調(diào)研的這三個縣域可以看作是其中的代表。因此，這三個縣域在調(diào)研中反應(yīng)的問題一定程度上具有普遍性。具體來講：

（一）自我認識不到位，缺乏主動推進意識

調(diào)查表在問及“您對本縣域教師交流政策的整體滿意度如何”時，三個縣域中被調(diào)研的行政官員都表示基本滿意或非常滿意。問卷中對交流教師的政策滿意度調(diào)查也顯示，表示非常滿意或基本滿意的人數(shù)比例達到88.04%。這說明當前部分縣域滿足于現(xiàn)有的教師交流政策實施狀況。但實際調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)這一政策在落實過程中卻問題頻發(fā)。例如，調(diào)研縣域下發(fā)的政策文件的規(guī)范性良莠不齊，交流教師的考核上，有的縣域明確出臺了考核方案，下發(fā)了考核表，而有的縣域只是簡單提到“被確定為優(yōu)秀的……”，從哪些方面考核是否優(yōu)秀則沒有相關(guān)內(nèi)容。起草的實施方案尚且如此，具體實施質(zhì)量則令人堪憂。

誠然，部分縣域確實在教師交流政策實施方面做了很多努力，但實施滿意度高的測評結(jié)果反映了部分縣域自我評價很不客觀或盲目樂觀。在這種主觀判斷的影響下，部分縣域滿足于現(xiàn)狀，缺乏自主推進意識，并極大阻礙了教師交流制度化建設(shè)進程。

（二）交流教師總數(shù)偏少，骨干教師占比偏低

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，三個縣域內(nèi)年平均交流教師數(shù)占全部義務(wù)教育教師總數(shù)的比例不到10%，兩個縣域的年平均骨干教師數(shù)占交流教師總數(shù)的比例也不到10%。訪談中，也有交流教師和校長反映，“現(xiàn)在的交流教師人數(shù)太少了，一個學(xué)校能派出2-3個就是很多的了，尤其是支教教師能到偏遠地區(qū)學(xué)校任教的就更少了，而農(nóng)村學(xué)校真的非常缺老師，感覺完全不能滿足這里師資的需求。”

這個問題產(chǎn)生的原因是多方面的：第一，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校普遍缺教師，基本是“一個蘿卜一個坑”的狀態(tài)，學(xué)校校長考慮本校正常教育教學(xué)需要，難以派出富余教師。第二，骨干教師是學(xué)校自己培養(yǎng)起來的，是學(xué)校的名片，派出骨干教師支教對城市學(xué)校來說是“一大損失”，而對農(nóng)村學(xué)校來說還有教師“跳槽”的擔憂。第三，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費比較緊張，派出交流教師后學(xué)校要承擔由此帶來的代課教師費、交通費等額外支出。第四，教師一般認為自己是“學(xué)校的人”，到其他學(xué)校工作不情愿。第五，女教師居多，到外地工作打亂了原來的家庭生活，尤其是在照顧子女方面。

（三）交流形式單一，交流時間過短

從實際調(diào)研情況看，盡管D縣在縣城內(nèi)實施了“人走關(guān)系走”、交流時間在3年以上的教師交流形式，但是三個縣域采取的主要教師交流形式是下鄉(xiāng)支教與上派研修。交流時間一般為半年至一年。G縣的時間最短，支教只有6個月，研修只有2個月。因此，整體來看，交流形式比較單一，交流時間過短。由于這種交流形式采取的是“人走關(guān)系不走”的模式，教師的支教與研修行為便呈現(xiàn)短期性特征。小學(xué)學(xué)年一般是6年，初中學(xué)年一般是3年，這種長則一年短則幾個月的交流難以真正促進教師專業(yè)的有效發(fā)展和教師作用的有效發(fā)揮，接收學(xué)校也難以合理安排教師的任教崗位和科目，并且會一定程度擾亂學(xué)校原有的教學(xué)秩序。

訪談中，有校長就表示“不太歡迎這種交流形式，交流教師來了，但我們對人家也不了解，不知道怎么用好，能勝任正常教學(xué)嗎？能認真工作嗎？心中有很多疑問。”也有校長說“每年派來的交流教師都不一樣，教的科目也不一樣，都要重新安排。”調(diào)研中，還發(fā)現(xiàn)有的教師連續(xù)幾年參與交流，縣域H的李老師就是這樣，但是這位老師兩年被派去的學(xué)校都不是同一所。也有老師明確說，“一年的時間不能完全把自己的教學(xué)經(jīng)驗、教學(xué)方法展示出來”，“現(xiàn)在讓幫忙帶新教師，一年的時間也不能完全帶出個成手來”。

（四）行政干預(yù)性強，交流學(xué)校和教師意愿未能充分表達

義務(wù)教育階段實施教師交流政策，是政府為促進縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展采取的強制性行政行為，因此，表現(xiàn)出強烈的行政干預(yù)性特點。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，三縣共有的城鄉(xiāng)教師交流和D縣實施的城內(nèi)教師交流都有這一特點，但是后者比前者體現(xiàn)的更為明顯。在政策制定是否考慮教師意愿的調(diào)研中，城鄉(xiāng)交流一半左右的教師認為表達了個人交流意向，但是縣域D參與城內(nèi)交流的教師中73.13%的教師認為沒有表達過個人交流意向。結(jié)合訪談，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師交流時一般確實是會爭取教師的意見，詢問教師是否愿意參與交流，但是在交流學(xué)校的選擇上大部分教師都說很少有選擇的余地，一般安排去哪里就去哪里了，用他們的話說“工作需要嘛，無條件”。但在縣域D實行城內(nèi)交流時強制性更為明顯。有教師談到“就在馬上沒幾天就要開學(xué)的時候，通知說明天早上八點開會，然后領(lǐng)導(dǎo)就說考慮縣城內(nèi)各校間師資力量不均，實行教師交流，都有誰，然后接著就讓過來上班了。”縣域D教育局行政人員相關(guān)訪談中也提到“當時考慮到我縣內(nèi)各校的已有基礎(chǔ)，感到實施這種交流是可行的，經(jīng)黨委會研究決定通過，然后就執(zhí)行了”。

可見，這種剛性過強的教師交流政策使政策在制定時更多體現(xiàn)了政策決策者的意志，沒有充分調(diào)動政策執(zhí)行者的積極主動性，從而使教師、校長等被動應(yīng)對，因此，即使校長按要求派出了教師交流也難以保證是優(yōu)秀教師，教師去了交流學(xué)校也難以保證安心教學(xué)和進修學(xué)習(xí)。

（五）評價主體不明確，評價標準待統(tǒng)一

在調(diào)研的三個縣域中，只有縣域H制定了明確的交流教師考評標準，評價主體由交流學(xué)校和教育局主要負責，參照統(tǒng)一的交流教師量化考核表執(zhí)行。D縣和G縣的交流教師評價機制還很不完善，尤其是G縣，實施方案中完全沒有涉及評價主體、評價內(nèi)容、評價標準相關(guān)內(nèi)容。在對教育行政官員的訪談中了解到，對交流教師的交流情況教育局會“隨機性”“臨時性”的“走走看看”，“看看在不在崗，表現(xiàn)怎樣之類的”。這種不完善的教師交流評價機制大大影響了政策實施效果。

（六）配套政策不完善，激勵政策難落實

教師交流政策的實施有賴于多方面的配套政策，其中最重要的就是滿足交流教師基本的工作需要和生活需要，以及提高交流政策的自身吸引力。問卷數(shù)據(jù)也顯示，教師在交流過程中主要憂慮或苦惱的事情中，排在前三位的分別是：交通、餐飲及住宿問題（51.09%）、難以照顧家庭（子女就學(xué)等）（39.13%）、職稱評聘問題（36.96%）。

但調(diào)研中不少教育行政官員和校長反映，偏遠地區(qū)和條件艱苦地區(qū)的學(xué)校尤其是小學(xué)根本不能為教師提供住房，導(dǎo)致交流工作在這些地區(qū)難以開展，而這些地區(qū)的學(xué)校又是最缺教師的。交通費用上看，大部分學(xué)校都能幫助教師解決全部或者一部分，但也不能做到完全補償。也有的縣域給教師通過發(fā)放交流補貼的形式對交流教師進行補償，但是真正落實的很少，縣域H的幾位交流教師就談到“前幾年還說每月給發(fā)500元錢，這幾年又不了了之了”。“同等條件下優(yōu)先晉級”的規(guī)定在實際中也難以兌現(xiàn)。何為“同等條件”，大部分校長們都表示實際中很難把握這一點。

三、縣域內(nèi)教師交流政策有效實施的推進策略

基于對吉林省三縣域的調(diào)研可以推斷，當前我國部分縣域尤其是中西部省份的部分縣域內(nèi)教師交流政策的實施還不甚理想，存在很多問題。如何有效實施這一政策，筆者認為可從以下幾個方面著手：

（一）把握政策發(fā)展趨勢，科學(xué)制定實施規(guī)劃

據(jù)報道，教育部目前正會同國家有關(guān)部門研究制定《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流的若干意見》及配套工作措施，并廣泛征求了相關(guān)群體的意見建議，力求用3-5年的時間實現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流機制。這一信息充分表明國家正在努力提升教師交流政策的地位，在未來的幾年甚至更長一段時間內(nèi)都會更加重視這一政策的落實。因此，縣域政府及其教育行政部門應(yīng)該充分認識到這一點，實施教師交流政策已成為大勢所趨，只有主動配合政策落實才能盡早使區(qū)域教育發(fā)展獲益，被動執(zhí)行或滿足現(xiàn)狀都不是最明智的選擇。

據(jù)日韓的教師交流政策經(jīng)驗來看，國家出臺的教師交流政策主要確定政策發(fā)展的大方向，描繪政策宏觀框架。在諸如教師交流年限等具體規(guī)定上，國家一般不會做非常明確的限定，由地方政府負責。我國幅員遼闊，省域之間的義務(wù)教育發(fā)展狀況尚存在明顯差異，縣域之間的差異自不待言，因此，確保教師交流政策在縣域內(nèi)有效實施決不能采取“一刀切”的方式。這就需要縣域政府及其教育行政部門對自己有一個充分客觀的認識，制定適合國家整體要求和本地實際需要的教師交流政策，只有因地制宜的政策才是科學(xué)的政策。為此，應(yīng)組織人員開展教師交流政策相關(guān)研究，進行政策制定前的深入調(diào)研，把握本縣域內(nèi)政策實施中可能遇到的重點和難點。針對調(diào)研出來的問題，研討應(yīng)對策略，為教師交流政策落實提前做好相應(yīng)準備。

（二）突破體制障礙，革新教師管理制度

調(diào)研縣域的教師交流形式之所以出現(xiàn)教師交流比例低、優(yōu)秀教師流動難等問題，根本原因是沒有突破體制性障礙。在教師與學(xué)校雙方的利益密切捆綁的現(xiàn)行制度框架下，對師資進行存量調(diào)整尤其是長期持續(xù)性的存量調(diào)整是不現(xiàn)實的。因此，只有革新現(xiàn)有的教師管理制度，才能促進教師交流政策落地。

革新教師管理制度的關(guān)鍵是重新界定教師、學(xué)校、政府及其教育行政部門三者之間的關(guān)系。現(xiàn)有的制度框架下，教師通常被認為是“學(xué)校的人”，學(xué)校聘用教師、使用教師、為教師提供地區(qū)統(tǒng)一工資之外的其他部分，因此，越優(yōu)質(zhì)的學(xué)校往往能獲得越優(yōu)質(zhì)的師資，反之亦然，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)師資非均衡發(fā)展的狀態(tài)。讓教師交流政策落到實處，必須一定程度上改變現(xiàn)有的學(xué)校與教師間的利益鏈條。筆者認為：我國的縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師工資基本都由縣財政撥款負責，即使從學(xué)校獲得的額外收入及福利也與政府之前對學(xué)校的投入息息相關(guān)，而政府必須對縣域內(nèi)教育公平發(fā)展負責，因此，一定程度上講縣政府及其教育行政部門對教師具有一定的調(diào)配權(quán)利，改變部分學(xué)校長期占有優(yōu)質(zhì)師資的不公平現(xiàn)狀。具體來講，縣政府及其教育行政部門應(yīng)對縣域內(nèi)師資進行宏觀調(diào)控，與教師簽訂一定的法律合約，實現(xiàn)“縣管”；學(xué)校不再對教師擁有完整的人事管理權(quán)利，而主要擁有教師的使用權(quán)利，即“校用”。

三者之間的關(guān)系確立之后，教師的編制制度、工資制度、職稱制度等也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。編制部門應(yīng)逐漸放權(quán)給縣級教育行政部門對縣域內(nèi)教師編制進行統(tǒng)籌利用；實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師工資和福利待遇制度，繼續(xù)落實績效工資制度；從促進教師專業(yè)發(fā)展的角度將教師交流經(jīng)歷融入職稱晉升之中。

（三）堅持以人為本，協(xié)調(diào)各方利益訴求

教育事業(yè)中最重要的就是學(xué)生，因此無論實施什么政策，最終的落腳點都在人身上，尤其是學(xué)生。不能為了政策實施而去盲目執(zhí)行，一切要從學(xué)生的實際需要出發(fā)。教師交流政策實施過程中，城鄉(xiāng)師資的交流引起了“升學(xué)率”引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)學(xué)校、教師、家長和學(xué)生的不安。原因就是師資的交流背后多方利益的博弈。這就要求政策在制定和落實過程中必須充分考慮各方的利益訴求。因此，筆者認為：一是要應(yīng)暢通信息溝通聚到，讓各方充分表達自身利益；二是要在合理的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)滿足各方利益。具體來講：前者主要表現(xiàn)為尊重教師的自身意愿和薄弱群體（學(xué)校、學(xué)生、家長）的師資需求；后者主要表現(xiàn)為采取多種方式合理補償相關(guān)主體的利益損傷。

（四）優(yōu)化交流教師評價制度

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，88.04%的教師認為應(yīng)該由交流學(xué)校評價交流期間的表現(xiàn)最為合理。但在“您最認可的交流教師評價標準是什么”這一問題上，40.22%的教師認為是適用于交流教師群體的統(tǒng)一化標準。因此，在教師交流的評價主體上，應(yīng)以交流學(xué)校為主，教育局為輔。在具體操作上，應(yīng)由教育局出臺統(tǒng)一化交流教師評價標準，規(guī)定交流教師評價內(nèi)容，而由交流學(xué)校根據(jù)評價標準具體對交流教師實施評價。這種評價形式有利于激發(fā)交流教師工作積極性，有利于交流學(xué)校對交流教師的任用與管理，同時也利于將所有交流教師進行橫向比較。

（五）完善現(xiàn)有激勵政策，爭取省市級政策支持

以吉林省為例，《吉林省推進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》中明確規(guī)定：縣級政府要妥善解決教師短期交流住宿、交通等實際問題。而現(xiàn)實中，這一政策卻很難落實，究其原因是縣級財政能力有限，或打折落實政策或?qū)⒇熑无D(zhuǎn)嫁給學(xué)校，而偏遠學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費也很緊張，這就導(dǎo)致此類激勵政策容易落空。因而，縣域政府及其教育行政部門應(yīng)該積極爭取省市級政府的相關(guān)政策支持，積極為教師和學(xué)校籌措補償資金。此外，縣域政府和教育部門還應(yīng)探索其他形式補償教師和學(xué)校交流成本，例如幫助教師解決子女就學(xué)問題、增加學(xué)校新進教師名額等等。

參考文獻：

[1]劉利民.加快推進校長教師交流輪崗[N].中國教育報，2013-12-2（4）.