義務教育均衡發展主要問題歸因及對策

【摘 要】我國義務教育在均衡發展進程中呈現多種形態，其現實問題背后，暗藏著錯綜復雜的原因。本文對我國義務教育均衡發展中的“非均衡”問題進行提煉并作出理性分析，站在理論高度提出了實踐對策。這不僅有助于我們更加深刻地認識這一教育問題，引起政府和公眾的重視，更有助于我們尋找對策，理性面對這一中國社會發展中遲早要解決的難題。

【關 鍵 詞】義務教育；均衡發展；問題；對策

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2014）04-0005-04

義務教育均衡發展是我國在基本普及九年義務教育之后的又一發展目標，它既是滿足全社會對優質教育資源需求的重要手段，也是構建和諧社會不可或缺的必要前提。要實現這一目標，首先要關注我國義務教育均衡發展進程中所存在的問題。

一、義務教育均衡發展中存在的若干問題及歸因

我國義務教育在均衡發展進程中呈現多種形態，其現實問題背后，暗藏著錯綜復雜的原因。對“非均衡”問題進行提煉并理性分析，不僅有助于我們更加深刻地認識這一教育問題，引起政府和公眾的重視，更有助于我們尋找對策，理性面對這一中國社會發展中遲早要解決的難題。

（一）教育目標偏頗，導致教育發展重智育、重考試，輕德育、輕體育

縱觀中國的教育，不論是在中國歷史中漫長的封建制度時期，還是在大力提倡教育民主的時期，以及改革開放初教育發展的過渡階段，精英化教育取向都有其必然性。但隨著社會的發展和變革，精英化教育取向已不能滿足社會進步對公民的需求。

1. 精英主義教育思想對教育目標影響深重。由于歷史上精英教育影響以及“應試教育”的壓力，我國當前的義務教育依然存在著重智育、重考試，輕德育、輕體育等現象。縱觀諸多發達國家的義務教育培養目標，普遍重視國民基礎素質的提高和發展，鮮有提到為高等教育選拔和輸送人才。而我國義務教育培養目標，雖然理論釋義比較完善，但育人目標仍然過多地指向“智育”和“能力”層面，其實踐是不盡人意的。

2. 教育評價的精英化導向致教育發展失衡。我們的高考、中考、小升初考（許多地區小升初擇校考試仍暗中存在）縱向貫通，形成了一個精英化取向的教育競爭系統，它冷酷地泯滅了義務教育的“義務”。究竟是什么支撐著教育在失衡的實踐中走遠？我們需要檢討失衡的根源——教育評價。我國的教育評價其實在義務教育階段就瞄準了中考和高考，激烈的考試競爭助長了考試的難度，制造了義務教育階段暗中的淘汰與選拔格局，使得考試價值超越于人的道德發展價值之上；也正是由于精英化的教育取向，造成了重點校、普通校、薄弱校的并存格局。如果為這種等級化的格局進行辯解，則連同辯解時所持的觀點都是偏頗的。而這種偏頗，則是義務教育均衡發展中的巨大阻礙。如果不能夠淡化考試競爭，把義務教育的評價標準定位在具有公民素質的未來普通勞動者能夠達到的水平上，讓絕大多數學生都能夠獲得成功體驗，義務教育均衡發展只能是永遠的“烏托邦”。

（二）重外延、輕內涵，導致教育質量發展失衡

何謂教育均衡？當下公認為有三個層次：一是確保人人享有受教育的權利和義務；二是保證教育機會和條件相對公平；三是教育結果的相對公平，即教育質量的公平。

1. 教育內涵因素對義務教育均衡發展的影響。教育均衡的三個層次中，前兩項為顯性的外部因素，后一項為隱性的內涵因素。當前，諸多教育者的理解存在簡單化情緒，即僅關注教育權利及教育資源配備的均衡。伴隨著“普九”目標的基本達成，即教育起點均衡的基本實現，教育的外部因素對義務教育質量的影響將逐漸淡化，教育的內涵因素對義務教育均衡發展的影響將會日益凸顯。

2. 重外延、輕內涵是當前教育均衡發展的頑疾。什么是最好的教育？目前尚缺乏固定的標準，最荒唐的是以良好的校舍建筑和先進的硬件設施來標榜優質教育。這是典型的論物不論人，實質上是只論了教育的外在衣服卻未曾論及到教育的內在本質。只論人的教育，最糟糕的是只關注各種考試競爭成績，或者高談闊論升學率。僅從培養目標上看，這種只講“規模”不講“精致”、只論“成績”不論“素質”的教育，根本不能代表義務教育的“優質”，更違背了義務教育均衡發展的本意，是當前義務教育均衡發展進程中的頑疾。

（三）教育行政化，導致義務教育辦學自主權削弱

政府層面的教育管理行政化在一定程度上沖淡了教育的本質與宗旨，教育部門的管理權被弱化，應屬于基層學校的辦學自主權被弱化，使教育淪為行政的附庸，從而不斷在喪失自身可貴的專業品質。

1. 教育部門在教師選聘和職稱評聘中缺少話語權。在中小學教師招聘方面，教育規劃綱要明確規定：“省級教育行政部門統一組織中小學教師資格考試和資格認定，縣級教育行政部門按規定履行中小學教師的招聘錄用、職務（職稱）評聘、培養培訓和考核等管理職能。”現實中，教師招聘考試全國沒有統一的考試形式和考試大綱，大部分省份由當地教育局對學校招聘教師人員進行匯總，然后由當地人事、編制、組織、紀檢等部門統一組織招聘考試。教師招聘考試的流程包括：發布招聘簡章—筆試—面試—體檢—錄用—簽約。考試內容中的公共基礎知識等綜合知識在量化中占很重的比例，教師專業知識的比例不到50%；有的地區甚至以自我介紹環節代替了說課。這種選聘形式沿用了當前公務員選拔的操作模式，弱化了教育部門的選拔權，忽視了選拔教師的專業素質和專業技能，使部分具有較高教學水平和專業素質的教師被淘汰，而某些死記硬背公共知識的投機人員卻高居榜首，甚至為個別者的徇私舞弊創造了條件。同時，在教師專業技術職稱評定中，由人事部門全程制定和掌控標準、名額等諸多權利，許多德才兼備的優秀教師得不到應有的待遇，按資排輩、弄虛作假現象嚴重，帶來重重矛盾，嚴重挫傷優秀教師的從業積極性。

2. 教育機構膨脹對學校的直接干預過多。眾所周知，在當前中國，地方教育局與當地絕大多數的中小學之間是上下級關系。首先，因教育局擁有對中小學校的過多管理權責，使他們將自身的自利需求強加于學校。加上教育部門不僅職能科室過多，而且職能交叉，形成了眾多部門同時且重復性地對基層學校進行業務部署、檢查監督、評估考核的局面，其下達的任務既龐雜又存在著交叉和重復，使學校不堪重負，干擾了學校教育教學秩序。其次，教育有其獨特的活動規律，而行政職能人員中有一部分鮮有優秀的一線教學經驗，他對學校的領導無疑是外行對內行的領導，這種行政制度因以往造成的許多尷尬已在一線工作者心中失去威信，學校又因這種上下級關系不得不言聽事行。當學校的教育自主權被剝奪殆盡，學校和教師會產生沉重的雇傭感和無奈感，甚至漸漸地淡化了教育的本性。

（四）屬地管理形式化，導致地域內學校發展人為失衡

早在1995年頒發的《中共中央關于教學體制改革的決定》中就有規定：“實現九年制義務教育，實現基礎教育由地方負責、分級管理的原則，是發展我國教育事業，改革我國教育體制的基礎一環”。其實質是實行屬地管理雙重領導，即按行政區劃進行教育管理。在教育實踐中，存在以下弊端：

1. 雙重領導下的屬地管理流于形式。一個區域范圍內，存在著省直屬、市直屬、區屬和民辦四類學校，其中省、市直屬和民辦校在辦學規模、辦學條件、師資配備、課程設置、升學及招生等方面，分別由省、市等相關部門直接管理。而區一級的政府和教育行政部門只對區屬公辦學校負責，僅在組織各類考試、召開文體活動這類工作中對上級直屬校和民辦校有一些調控權。其中，部分學校借助公辦民營學校的辦學模式，收取高額擇校費。同時，在調配大批優秀師資、配備精良設施、網羅大批優質生源、投入大量資金的基礎等方面自然遠超普通區屬公立學校。這些得天獨厚的直屬校并非都一定能夠培養出全面發展的大批英才，但卻占據了很多薄弱校和普通公辦校的辦學資源，導致了辦學形勢和教育質量的嚴重失衡。

2. 教育資源分配不均是擇校熱的根源。教育屬地管理的形式化，導致義務教育階段在不同學校學習的學生享有不均等的教育資源，并且差距極大，隨著時間的推移，這種差距將逐步擴大并衍生了出具有中國特色的“擇校熱”。擇校，歸根結底爭搶的是優質的教師資源，義務教育優秀教師資源的布局不均，導致廣大人民群眾對優質教育的需求無法滿足。為了遏制擇校現象，教育部門出臺了“三限（限人數、限錢數、限分數）”、“電腦派位”、“就近入學”等拯救政策及措施，但是并未真正解決此問題。“以錢擇校”、“以權擇校”的現象使教育的公平性和公益性受到了嚴重損害，并且強化了人民群眾對教育公平現象的不滿情緒，惡化了教育發展環境。

二、義務教育均衡發展主要問題的對策構想

直面我國義務教育均衡發展中存在的瓶頸問題，我們如何才能更好地把握中國特色教育事業規律，公平合理地配置公共教育資源，進一步縮小地域、城鄉、校際之間的差距，不斷提升教育質量，促進教育公平，從而真正地實現教育事業均衡、持續、健康發展，這是當前需要亟待解決的問題。

（一）實施公民化教育，調整育人目標與評價取向

實現教育均衡意味著：我們的教育不能只培養少數精英，每一位學生都應享有相同的受教育權利和機會，每一位學生都應當平等地接受高質量的教育；在全面建設小康社會的偉大進程中，教育不僅要培養一定的創新拔尖人才、數以千萬計的高級專門人才，更要培養數以億計的高素質普通勞動者隊伍，這樣才能適應未來社會發展對人才的需求。

1. 育人標準指向大眾。社會本身是一個功能復雜的大系統，它對人才的需求是多樣化、多層次的，社會的和諧發展需要專業的學術人才，同樣也需要具有應用能力的技術型人才。有什么樣的人才觀，就應有什么樣育人目標。義務教育是面向全體公民大眾的普及性的基礎素質教育，其根本責任是讓受教育者在義務教育階段都能獲得成功體驗，享受到平等的人格尊嚴，最終成長為合格的社會勞動者。因此，必須樹立科學的、與時俱進的、符合時代特色的育人觀和質量觀。

2. 以“全面合格”為標準，顛覆傳統評價取向。一項宏大建筑的每一寸基礎都合格，是否算優質基礎工程？一個遵紀守法，能夠保證自己生產的每一顆螺絲都合格的工人，算不算優秀工人？同樣，我們的義務教育同樣可以嘗試將發展評價與選拔性考試分離開來，一個全面合格的學生，即使每一方面都不拔尖，也可以是義務教育階段的優秀學生。需要強調的是，“全面合格”顯然不僅僅定義為考試成績合格，而是品德、審美、體質、勞動素質都合格，“全面合格即優秀”可以帶我們走出教育評價的誤區——優質教育不能僅以考試成績作為依據，而是要以全面素質的合格作為底線。如今，我們的教育在德育乏能、勞動敷衍、美育功利、體育如同虛設的困境中愈陷愈深，“全面合格即優秀”的評價取向，不僅能夠幫助絕大多數學生因全面合格而優秀，而且能夠幫助那些以底線坍塌為代價的高分學生因全面合格而更優秀。

（二）著力內涵發展，教育要主打均衡優質牌

普及九年義務教育實現了基本的教育均衡，實現了人人“有書讀”，這只是外延式地解決了教育均衡發展的焦點問題，而隨著教育改革的不斷深入，教育均衡發展正從外延步入內涵，即人人要“讀好書”

1. 明確教育內涵發展的基本核心。何謂“讀好書”？生命教育理論為我們做出了詮釋：“教育的目的在于增長智慧，健全人格”。所以，真正的優質教育，不僅在于給予，更在于啟迪，在于引導學生正確認識人的生命本質，理解生活的真正意義；在于用教育的力量，尊重學生的個體生命，提升學生的生命質量，為學生的一生負責。可見，教育的內涵發展，必須以提升學生的生命質量為基本核心。

2. 提高質量是教育發展的永恒主題。教育質量的提高決定著學生生命質量的提升，即教育內涵和教育質量可以統一起來，我們稱之為均衡優質。在義務教育均衡發展進程中，需要將教育改革的重點逐步由外部向內部、由宏觀向學校、由提供條件向實踐創造轉換。即追求充分挖掘教育內部潛力，全心全意地致力于教育尤其是學校內部組織制度和文化的更新，課堂教學的潛能挖掘，學生發展路徑等方面的探索，實現校長、教師在教育價值取向、思維方式、教育行為乃至整個生存方式的更新，最終促進師生精神生命的主動健康成長。需要強調的是，義務教育內涵均衡發展不是平均發展，也不是要把高的拉下來，而是不斷縮小差距，不斷向教育的高質量邁進。這個發展的走勢總是由不均衡到相對均衡，再到不均衡的動態過程。這是一個讓教育實現從“魂”到“體”，從規定到創造的艱難轉化過程，需要幾代教育人的不懈努力。

（三）行政部門簡政放權，將評聘教師的權利交給教育

如何煥發學校的活力，改善品質，辦出特色？首先要做到政府放權，將選聘教師的權利還給教育；教育局簡政，讓學校輕裝上陣。

1. 政府部門放權。政府部門應將評聘選拔教師的權利還給教育部門。首先，厘清教育部門和編辦、人事部門的職責任務，由教育部門出臺招聘政策，筆試命題由行署教育局視具體情況確定，要求充分體現所招聘人員的職業和崗位特點，重點考察應聘人員的綜合業務知識和學科專業化水平、工作技能；專業知識由教育部門負責命題，設置專門的說課或講課環節，將招聘考試形式向專業化轉變。其次，給予基層學校一定的自主選拔人才權，制定行業標準，通過學校教學評價、學生評價、教學實踐以及全校考核、公示，把類似公務員式的選拔方式變為專業型選拔方式，注重教師的專業素質和專業技能。在職稱評定方面，應充分考慮教育系統的實際狀況和需求，以教育部門的考核為主，并為業績突出的優秀教師開辟綠色通道，破格認定，保證教育部門在教育人事管理中應有的話語權。

在教育發展過程中，管投入、出政策、做支撐，這才是政府部門應有的作為。

2. 教育行政簡政。教育行政部門的管理和指導，對地區教育發展具有關鍵性的導向作用，是確保學校個性發展的重要因素。因此，作為教育行政部門要明確自身的職責，為學校辦學提供更為適合的發展環境。首先，在不突破總編制和職數的前提下，相似職能科室撤并，精簡人員，根據基層學校實際需要設置科室，配置職能、職數及人員，各科室按照“統籌協調、分工合作”的原則，構建便捷高效的教育行政管理架構。其次，在精簡行政科室的同時，調撥部分業務能力強的人員充實業務部門的力量和基層學校教師隊伍。學校作為國家事業單位，在經費上依附于國家和地方財政，但在辦學方面應當有適當的自主權，教育管理部門應精簡工作布置流程，合并相似工作任務，簡化考核程序，科學提高評估考核效率，將教育自主權充分還給學校。

（四）統一調控，教師交流區域同下一盤棋

教育屬地化管理的初衷，就是要將區域內的所有學校當做一盤棋來下，教育管理上統一規劃，均衡配備師資力量，使相同地域內的校際之間差距不斷縮減，實現均衡發展。

1. 屬地范圍內統一教育管理。行政區內義務教育范圍內的省、市、區直屬校乃至民辦學校，應統一納入本區所屬學校管理范圍內，統一接收屬地教育主管部門的管理，在教育教學上做到統一部署、統一要求、統一管理、統一指導。學校業務方面的重要事項，在充分尊重學校個性辦學的基礎上，要及時向屬地教育主管部門溝通匯報。

2. 建立靈動的教師交流機制。校際間師資力量的均衡是教育均衡發展的前提。省、市直屬校和部分區屬學校均擁有一定數量的優質師資，而部分區屬校、農村校不但師資力量薄弱，僅有的幾個優質師資還常常被大校、名校“挖墻腳”。在這種現實背景下，可考慮實行區域統籌的教師交流策略，即打破校際界限，實現優秀教師資源的流動任教。期間，要充分規劃交流配額、交流年限、教師待遇、激勵機制等一系列相關保障政策，形成一套完整的配套機制，教師交流任教方能落到實處。于此同時，亦可實行普通教師交流策略，利用優質校的教育資源拉動整個屬地的教師隊伍提高，讓教師突破校際間的壁壘，在崗位上相互切磋，形成學習網絡，最大限度地節約時間、拓展空間，實現教師培訓成效的最大化，以師資隊伍整體提升推進義務教育均衡發展。

綜上所述，義務教育均衡發展是一個相對的、動態的和歷史的概念，它隨著社會經濟文化的發展而變化，存在問題是教育發展進程中的必經階段。我們有理由相信，隨著我國教育事業的長足發展，倡導并推行義務教育均衡發展，不僅能對我國目前義務教育發展過程中存在的癥狀給予改善和解決，而且能夠在教育理念更新、戰略轉型、科學發展等方面起到積極的促進作用。