中國現行房產稅改革的必要性、困境及對策

曹玉玲

[摘 要]隨著中國房地產市場的發展，1986開始實施的《中華人民共和國房產稅暫行條例》已不能發揮籌集財政資金、調節收入分配的稅收功能，房產稅改革勢在必行。建議通過對稅基、計稅依據、征管的改革，使房產稅成為中國地方稅的主體稅種。

[關鍵詞]房產稅；擴大稅基；評估價；稅收征管

[中圖分類號]F512.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）42-0140-02

1 房產稅改革的必要性

中國現行房產稅的征收依據是1986年國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，同時期開征的主要稅種已進行過兩輪改革，但房產稅除了進行過兩次微調外，至今未進行大的改革。房產稅改革的焦點主要集中在個人所有非營業用房產的征稅與否。按現行《房產稅暫行條例》規定：個人所有非營業用房免稅。20世紀80年代頒布這部房產稅暫行條例時，中國還沒有進行住房市場化改革，人們普遍居住在擁擠的公房里，個人擁有住房的極少，所以，當時對個人所有非營業性住房給予免稅。但隨著1994年開始的全面推進住房改革，到1998年國務院提出的“促進住房產業成為新的經濟增長點”，再到2003年國務院正式肯定“住房產業已經成為國民經濟的支柱產業”，經過二十年的發展，中國的房地產業已發生了根本變化。在1998年我國住房制度改革之初，私人購房面積僅占城鎮住房竣工面積的30%，而現在，這個比例已達到70%。據估算中國個人擁有的房產市值已達百萬億元以上，房產已成為居民家庭財產最重要的組成部分。房產現在除了具有居住功能外，它還是一些人投資、投機的工具，據媒體報道2014年6月山西煤老板低價拋售位于北京中心城區“和平里八號”的100套住房，雖是“低價”，但相對購買時的價格已上漲5倍之多。“住房”已偏離它的根本功能，正加大貧富差距，正造成中國有限土地資源的浪費。中國家庭金融調查與研究中心主任甘犁及其團隊通過對全國29個省、262個縣、1048個社區隨機抽樣訪問調查了解：2013年城鎮地區自有住房空置率為22.4%，高空置率還致使4.2萬億元銀行房貸沉淀于空置住房。通過對個人房產征收房產稅，提高空置房持有成本，激活空置住房，房產稅的改革勢在必行。

對個人房產征稅除了增加房產的持有成本、抑制投資和投機需求外，其更為重要的現實意義是發揮稅收的調節功能，調節收入分配，縮小貧富差距。從長遠看，房產稅改革有利于培養地方稅源，完善地方稅體系，增加地方政府財政收入。但房產稅改革必將面臨擴大稅基、評估房產、征收管理等方面的困境。

2 現行房產稅改革的困境

2.1 擴大稅基、培育房產稅成為中國地方稅主體稅種的困境 中國現行房產稅只對經營性房產征收，對個人所有非營業性房產免稅，造成現行房產稅征收面窄，稅源不足。據財政部公布的統計數字顯示：房產稅雖然也連年增長，但在稅收總收入中的占比不高，例如2012年房產稅實現收入1372.49億元，同比增長24.5%，但占稅收總收入的比重僅為1.4%。2011年1月，滬、渝相繼進行房產稅改革試點，但上海僅對符合條件的增量房征收，重慶僅對九城區的高檔住房征收，稅基仍然較窄，稅源仍然不足，從三年試點的情況看，對個人非經營性房產上海僅征稅約6億、重慶僅4億元。北京市地方稅務局官網公布的數據顯示：2008—2010年連續三年房產稅占地方稅收的比例為4%；而2012年美國房產稅收入占到整個地方稅收收入的78%。在中國土地出讓金成為地方財政收入的重要來源，以2012年為例，地方財政收入61077億元，土地出讓金收入達到28517億元，占地方財政收入的44%。但從長期看，中國城鎮化水平由建國初期1949年的10.6%，已上升到2013年年底的53.7%，相當于7.3億人口已經納入城鎮化進程。中國是一個農業、人口大國，中國有中國的國情，城市化進程不可能達到拉美國家的80%，即使能達到歐洲72.8%、大洋洲70.2%的進程，以年均2000多萬人，1.5%的速度，城鎮化進程也只有10年左右的時間，房地產的開發進程必然早于城鎮化進程結束，地方政府不可能一直依賴土地財政。“土地財政”的拐點已逐漸顯現：中國指數研究院發布報告顯示，2014年5月全國300個城市共成交土地1767宗，環比減少19%，同比減少45%；土地出讓金總額1375億元，環比下降30%，同比下降38%，土地成交量和出讓金均銳減。

擴大稅基，對城鎮個人住房征收房產稅，使房產稅逐步成為中國地方稅主體稅種是必然趨勢。但目前中國個人住房產權性質多種多樣：有擁有全部產權的商品房，有擁有部分產權的房改房，有沒有產權的小產權房，還有共建房，經適房，軍產房等；房屋權屬登記上又不統一：有分別管理模式（由土地管理部門和房產管理部門分別對土地和房產進行登記管理的模式）和統一管理模式（統一負責房地產管理的單一管理部門對房產和土地進行統一登記并核發一個房地產證的模式）；個人住房信息統一聯網工作推進緩慢等都是制約個人住房征收房產稅的因素。另外，房產稅是財產稅，非經營性房產不能稅負轉嫁，由納稅人直接承擔，擴大稅基對個人房產特別是對存量房征稅肯定會困難重重。

2.2 計稅依據改革的困境

中國目前房產稅的計稅依據是從價計征或從租計征，自營房產按房產原值扣除10%～30%后的折余價值征收，出租房屋按租金收入征稅。現行房產稅計稅依據的設置首先有悖于稅收公平原則，房屋的經營使用方式不同適用不同的征稅辦法，這就極易導致同一房產僅僅由于自用或出租的經濟行為差異而承擔的稅負不同，也會導致同樣的房產因購房或自建的時間不一致，房產原值相差甚遠而承擔的稅負相差甚遠；其次現行的房產稅的計稅依據，既不能反映級差收入，又不能體現房產現有價值，不符合財產稅的特征。

按房產的市場價值（或稱評估價值）而非歷史成本征收房產稅最符合公平原則。但對計稅房產進行評估將是一個非常浩大的工程，房產價值具有很強的不確定性，和區位、房型、小區環境、周邊環境、物業等因素有關。如果選擇仔細評估，面對數以億計的不同房屋，將會耗費極高的社會成本，反過來說，如果只是大體分區域確立房產基礎價格，又易因為不公平而招致反對；另外我們還沒有統一的房產信息，而且我國的評估人才非常缺乏，評估體系還未建立，評估標準還不完善，以評估價作為房產稅計稅依據是房產稅改革的技術難題。雖然世界上已有130多個國家開征了房產稅，但也有很多發展中國家就因為認識和準備不足，最后在評估環節上出現問題致房產稅改革失敗。上海和重慶房產稅試點的計稅依據暫定為應稅住房的市場交易價格，《試行辦法》中注明待條件成熟時適用評估值。滬、渝直接以交易價格而不以評估值征收，是以“快刀斬亂麻”的方式解決了房產評估難題，但如果對現行房產稅進行改革，房產評估是一個絕對饒不開的問題。

2.3 征管的困境

房產稅改革的焦點是對個人非經營性住房征稅，對非經營性住房征稅的難點在于征管。從正在實施中的個人出租居住用住房的稅收征管上就可見一斑。盡管對居民出租居住用住房國家已統一調低各稅稅率，各地在個人出租居住用住房的征管方面也采取了一系列措施，比如采用綜合稅率征收，委托社區代征等，但偷漏稅依然嚴重，除非對公出租需要房屋租金發票的，會“主動”開具發票繳納稅金外，其他對私出租者偷漏稅是一種常態，稅務機關也因納稅主體比較隱蔽、工作量大、征管成本高而放任。與之相似的個人所得稅的征收也主要依靠代扣代繳，自行申報率不到10%。出現這種局面的根本原因在于中國的個人征信體系沒有建立，住房基礎信息管理方面參差不齊等。中國目前的稅收征管機制是建立在對“間接稅”征收的基礎上，而房產稅作為財產稅的一種，屬于直接稅的范疇，目前稅收征管的制度設計與房產稅不相匹配，這就要求對其進行根本性的變革。稅制的功效要真正實現，依賴于征管能力，若是做不到，稅制設計得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房產稅面向家庭征收，家庭的結構千差萬別，家庭的房產情況又各不相同，就目前中國稅務機關的征管能力，將是一個極大挑戰。

3 房產稅改革的對策

3.1 擴大稅基，建立以房產稅為主體稅種的地方稅體制

房產稅改革的主要目標是擴大稅基，對個人非營業性住房不再免稅，建立以房產稅為主體稅種的地方稅制體系。首先，完善個人房產登記信息。有關部門只有全面掌握房產存量，才能為房產稅立法提供數字依據。其次，對房產稅提高立法層次。現行房產稅是人大常委會授權國務院制定的，以暫行條例的形式出現。目前對個人征稅的稅種比如：個人所得稅、車船稅、車輛購置稅等都已上升到“人大”立法的高度，房產稅的立法層次也必須提高。最后，立法確立房產稅的用途。法律應明確規定房產稅用于地方的教育、醫療、基礎設施建設等與民眾息息相關的行業，讓納稅人看到房產稅確實是“取之于民用之于民”。在美國，如果州和縣政府的房產稅收沒有保障，就無法興建高質量的醫院和學校，甚至雇不起警察、修不起道路，而社區的公共設施不健全，又直接影響到居民的生活質量以及當地的房價。

3.2 改革計稅依據，以評估價計征

無論是工商業類房產還是個人居住用住房，無論是經營性還是非經營性房產，計稅依據統一為評估價最符合稅收的公平公正原則。

首先，要完善法規體系和房產評估標準。房產稅計稅依據評估與其他目的評估不同，有自己的獨特之處，而且要同時對大量的房產進行評估，工作量大且密集，很難按常規房產評估程序來完成。因此，需要從專業角度制訂房產稅評估的一系列法規與評估標準。

其次，應采用批量評估的辦法。由于房屋數量龐大，為了節省成本、提高效率，一般應采用批量評估的辦法，而不是單套評估，一個小區，甚至一個街道采用統一的評估價，評估價不同于市場價，它更注重公平。

最后，要建立獨立的第三方評估機構。稅務機關不能既是運動員又是裁判員，房產的評估不能由征收機關—稅務機關操作，必須有獨立的第三方評估機構評估。當出現爭議時，能客觀、公正地仲裁。