城市群協調發展機制建設情況及對策研究

王月龍　廖果

[摘 要]構建城市群協調發展機制是促進城市群及區域經濟快速健康發展的必要條件。以四川省為例，近年來四川省在構建城市群協調發展機制上進行了一些有益探索，但仍存在城市群內部產業同構加劇、資源要素流動不暢、道路交通等公共基礎設施建設受阻等諸多問題。四川省應從建立省級層面協調機制、建立各城市領導會商機制、編制實施城市群規劃以及建立城市群績效考核機制等方面入手，構建城市群協調發展機制。

[關鍵詞]城市群；協調發展機制；四川省

[中圖分類號]F124.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）42-0053-02

城市群是在特定地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化交通工具、通達的綜合運輸網以及發達的信息網絡等，發生與發展著城市間的內在聯系，共同構成的一個相對完整的城市集合體。[1] 在城市群內部，各城市區位條件相似度高、地理位置鄰近，城際間要素交流互換密切頻繁，產業結構相似度較高，而且交通基礎設施和生態環境等需要各個城市共同建設維護，所以城市群內各個城市間比較容易形成相互依賴的發展關系。城市群協調發展機制，從協調層級看，可分為高層協調機制、部門協調機制、民間協調等；從協調內容看，可分為產業分工機制、招商引資協調機制、基礎設施共建機制、要素市場共建機制、公共服務共享合作機制、生態環境共治機制等。目前，我國城市群大都存在要素流動不暢、產業競爭過度以及污染整體化等共性問題，構建城市群協調發展機制，加強城際間交流合作的迫切性日益顯著。本文以四川省為例，分析四川省城市群協調發展機制建設現狀、存在問題、對策建議。

1 發展現狀

四川省有成都、川南、川東北和攀西四大城市群，發展城市群已成為四川省加快城鎮化步伐、促進經濟增長的主要路徑。近年來，成都、川南和攀西三大城市群在構建協同發展機制上做了一些有益的探索。

1.1 成都城市群

建立了市長定期聯席會議制度，簽署了《成都城市群區域合作框架協議》，提出要統籌規劃發展及協調解決重大事項等。成立了以各城市發改委為牽頭機構的產業布局和市場一體化建設協調部門。成都市與周邊城市共建了三個合作工業園區，開始根據城市資源稟賦，探索建立雙邊產業合作機制。成都市分別與資陽、眉山和雅安共建了部分高速公路。資陽和眉山長途區號統一。成德綿三市建立了土地管理聯席會議機制、土地利用規劃合作機制、土地征用與供給協調機制。成德綿眉共同推進城市群環境建設，并在醫療醫保領域進行了一些合作。

1.2 川南城市群

形成了高層、中層、基層三級交流平臺，高層以調研會、聯席會、互派黨政代表團考察學習等形式進行相互交流；中層平臺圍繞重點工程進行溝通；基層平臺則圍繞產業配套、科技創新、市場交易、投資融資等方面內容，互通有無、共謀發展。各城市圍繞旅游資源打造了多條旅游環線，積極推進城市間公路、水路、鐵路對接。自貢和內江聯手加強流域水污染治理。

1.3 攀西城市群

攀枝花市與涼山州共同簽訂了《攀枝花市—涼山州區域合作協議》，《協議》在區域產業分工、基礎設施共建、一體化市場培育、攀西城市群建設等八大領域達成了政府間的框架協議。

2 存在問題

四川省城市群在區域協調方面雖然取得了一定的成效，但也暴露出其機制的缺失。這些機制缺失主要表現在：

2.1 高層協商缺乏約束力和權威性

雖然有些城市群計劃每年召開一次主要領導參加的聯席會，但是制度落實不到位，更沒有形成制度化的組織機構和議事規則。各城市缺乏建立對話機制的內在動力。協商一般一事一議，缺乏有約束力的手段。省級政府雖然對城市群發展有一些指導意見，但這些意見和規劃過于宏觀，細化并且可以操作的內容不多。

2.2 利益分享機制僅在局部試點

受現行財政體制和考核機制的影響，凡涉及與稅收、產值、就業等利益事項，協調難度大，不容易達成共識，缺乏利益分享的機制設計。[2]在招商引資中，各地一般不會站在城市群合理分工角度考慮引進項目范圍，普遍采取一網打盡的做法，競相抬升扶持和獎勵標準。

2.3 產業發展協調推進難度大

城市群產業規劃還在醞釀中，沒有出臺正式的產業布局規劃作為指導。盡管各城市都認為需要加強城市群產業合作，以充分發揮比較優勢和協同效應，但即使在一些分工與協作可以獲得明顯效益的行業，同構化現象仍十分嚴重。

2.4 基礎設施建設缺乏共推機制

各城市對一定時期內交通基礎設施建設項目的重點、建設時序和線路走向等有不同考慮，致使交通線路互不相通，出現斷頭路。涉及加強城市群聯系的鐵路、公路建設，由于項目建成后受益和分擔建設費用難以均衡，由此導致各方意見不一致，加大了基礎設施建設和協調管理的難度。部分基礎設施在規劃時沒有進行協商，導致重復建設，利用率不高。

2.5 要素市場沒有形成共建的機制

缺乏基本統一的要素市場布局規劃、共建和監管機制、政策體系，各城市在要素市場方面的體制改革進展也不一致，行政壁壘在許多方面限制著各種要素的自由流動，城市群內生產要素空間配置呈不均衡、低效率的局面。如成都市的資本、技術優勢明顯，土地指標緊缺，與其他時存在很強的要素互補性，但受制于行政區劃阻礙及政策限制，要素市場分割較嚴重。

3 對策建議

3.1 認識構建協調發展機制的特殊性

一是四川省四大城市群發育程度不高，協調發展機制構建應從實際出發，不苛求全面和系統。二是各城市群發展差異很大，構建發展機制要與不同城市群發展需求密切結合，不需要標準化和齊步走。三是各城市是推進城市群建設的主體，要注意引導各城市主動加入到城市群機制構建中來，發揮作為主體的作用。

3.2 建立省級層面協調機制

設立城市群建設推進領導小組并建立辦公室，負責城市群建設中的協調工作。借助目前四川省五大經濟區（成都、川南、攀西、川東北、川西北）分別由省領導負責協調這一基礎，同時負責協調相關經濟區內的城市群建設工作，并將其主要職責、任務明確下來，建立協調的議事規則和運行程序，建立推進城市群建設的目標考核機制。

3.3 建立各城市領導會商機制

在城市群內成立由各城市領導參加的協商委員會，負責城市群規劃實施、跨區域基礎設施建設、產業項目引進、生態環境保護工程、產業鏈構建、城鎮和市場布局等的統籌工作，各城市領導輪流任主任。[3]建立常設的推進辦公室，負責貫徹落實協調委員會決定的內容，可以考慮授予這一機構部分協調權力，同時各城市向辦公室按比例撥付一定數量的辦公經費。

3.4 編制并實施城市群規劃

盡快完成條件比較成熟的成都城市群、川南城市群的規劃編制，爭取近期報國家發改委批準實施，并根據國家發改委的要求，分年度制定建設規劃，爭取每年能夠取得新的進展。對川東北城市群和攀西城市群，可以考慮編制規劃，也可以考慮就一些共同發展任務制訂工作方案，加速城市群的培育。

3.5 建立城市群績效考核機制

把城市群建設列入地方政府及其部門考核體系中，創新評價考核機制，通過加強監督考核，督促各城市在發展自身的同時，注重加強與其他城市之間的合作。

參考文獻：

[1]姚士謀.關于城市群基本概念的新認識[J].現代城市研究，1998（6）：15-17.

[2]龔勝生.長江中游城市群合作機制研究[J].中國軟科學，2014（1）：96-104.

[3]王玉珍.長三角城市群協調發展機制問題新探[J].南京社會科學，2009（6）：96-104.

[4] 羅弘毅.論“武漢城市圈”各城市之間的功能聯系[J].中國市場，2014（12）.

[5] 習明明.城市群發展的現狀、問題與政策建議[J].中國市場，2012（24）.

[6] 涂嶺，彭彤麗.長株潭城市群物流資源共享研究[J].中國市場，2009（23）.