淺議新預算法對政府采購的約束及改進建議

逯長翔

[摘要]政府采購預算是采購單位根據行政任務和事業發展計劃編制的，并經過規定程序批準的年度政府采購計劃。目前，我國政府預算體系涉及財政資金近20萬億元，政府采購預算管理成為了一個關乎國計民生的重大課題。本文首先闡述了政府采購預算管理的必要性及其意義，并針對新預算法中政府采購預算管理的內容，提出了加強政府采購預算管理的措施。

[關鍵詞]新預算法；政府采購；預算管理；措施

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）49-0140-02

1政府采購預算管理的必要性及其意義

政府采購預算是制定采購計劃的前提和基礎，是提高政府采購效率和質量的重要手段。

《政府采購法》第六條規定：“政府采購應當按批準的預算執行”，《預算法》規定，預算資金的支出先要編制預算，然后報財政部門審核，之后按批準的預算執行。因此，政府采購實行預算管理是保證政府采購活動合法合規的前提條件與基本要求。

第一，政府采購預算有利于從源頭上預防腐敗。在中國地方政府中，部分采購是盲目的，根本沒有進行規劃，也沒有進行調研。在這種情況下，對供應商缺乏足夠的了解，對市場不夠熟悉，導致在談判中難以實現規模效益，甚至是超出預算進行采購。而預算為我們提供了一套程序，使得采購變得有法可依，有章可循，采購人員必須按照規定進行采購，從采購的源頭進行了預防。

第二，通過政府采購預算，可以保障政府資金的高效使用。通過政府采購預算，可以對各部門，各地區進行有效的規劃，防止了盲目采購、重復采購、超標采購，無預算采購等現象的發生。同時，通過規劃，可以清楚地知道下年的稅收安排，有利于稅收工作的合理開展。

第三，有利于政府的相關活動健康有序地進行。由于政府采購活動是一系列工程項目的開始，如果這一步沒有做好，那么接下來的談判、運送、驗收、組織生產等環節也都無法開展。只有做好了采購，才能保障政府工程項目的順利開展。

2新預算法的特點及其對政府采購的約束

2.1全口徑預算管理

在之前，賣地收入，行政事業收費，使用國有資產的有償收入等作為預算外收入是不列入預算的。在某些地方政府中，這種預算外收入占到了一半以上。中國人民大學的一項調研發現，在部分政府采購預算中，“其他支出”項數額巨大，在一些基層政府中尤為明顯，最高的甚至占到本級支出的40%左右。比如，某市2011年一般預算支出中，“其他支出”項的金額達到了146億元，占總支出的11.6%，僅次于教育支出。“其他支出”項由于看不到具體的支出用途，各種超標消費、吃喝玩樂等超標費用都可羅列其中，成了糊涂賬的隱身衣。而這一切將得到徹底改變。

新預算法第4條明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，第5條明確規定預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。全口徑預算管理，是現代預算制度的基本特征，指的是政府的全部收入和支出都應當納入預算，所有的采購必須有預算，沒有預算就不能采購，也不能進行事后編寫預算申報。如果一項預算沒有進行采購，那就取消這項采購，也不能挪用這個預算的款項。即，要做到專款專用，嚴禁截留、挪用等現象的發生，以確保采購資金的有效使用，實現政府采購的既定目標。而且，所有的預算由本部門進行編寫，再由財政部門審核，最后由同級人大進行審批。通過審批的才準許撥款。

2.2預算公開透明

中國的預算在過去屬于國家機密，1997年國家財政局和財政部聯合制定了《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，這個規定指出，財政年度預算、決算、草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于“國家秘密”，不得向社會公開。2008年5月，《政府信息公開條例》實施，財政預算公開引發強烈的反響。2009年10月，有公民向廣州和上海市政府遞交申請，要求公開部門預算。8天后，廣州市財政局稱，會將內容放在網上，可公開下載，這也是中國第一個將財政預算公開出來的地方政府。而上海市卻以“國家秘密”為由拒絕。但是，這種現象將得到徹底改變。新預算法第14條對“預算公開”做出了全面規定，對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求，并在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。

新預算法規定，預算通過后，要在20天內向社會公開。公開透明是現代預算制度的基本原則和理念，民眾有了知情權，才能夠對政府收支行為實現有效監督。同時，公開透明也是“制度反腐”的有效利器，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法理財、防范財政風險的需要。

2.3預算管理問責

在以前的地方政府預算管理中，經常是只花錢，不問效，也不問責。全國人大常委會預算工作委員會原主任高強曾撰文稱：近年來，全國人大常委會沒有組織過對預算法的執法檢查；實踐中，也沒有遇到過一起因違反預算法而被處理的案件。原預算法僅僅對擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形規定了法律責任，而且缺乏量化的標準。新預算法完善、新增、細化了具體追責的情形，在第92、93、94、95四條里集中詳細規定了法律責任。例如，第九十三條對各級政府出現 “違反法律、行政法規的規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的”等六項行為之一的相關責任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。這個處罰的力度，是與歐美看齊的最嚴厲的懲罰。在此之后，預算將對政府采購形成強有力的約束作用，拍腦袋采購將會受到嚴厲的懲處。

3加強政府采購預算管理的主要措施

3.1加強政府采購預算的審批管理

《政府采購法》第六條中規定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。根據規定，中國預算年度從每年的1月1日開始，但審批程序則需要到3月才完成，這就是說行政部門具有“先斬后奏”的機會。并且，原來的預算法規定只有總收支差額發生變動才需要人大審批決定，其他的所有變動都可以由行政部門自行調整。這就給了行政部門過大的預算調整權，從而在一定程度上削弱了人大預算審批的約束力。

我們看一下西方。1921年，美國通過了《預算和會計法案》，正式建立起預算制度。美國聯邦預算法發展到現在已經非常詳盡，光是目錄就有200多頁，書就有五大本，光是審核就要花一年的時間。德國每年的3月份，不只是編寫下一年的余元，同時還有預先編寫未來3年的預算，再提前編制4年的稅收計劃。有研究稱，西方國家的立法機關將超過60%的時間用在審核政府的各種預算上。而中國的情況是：國務院一般于每年9月份下達編制下年預算的指示，來年3、4月份人大表決，在這之間只有6個月時間，而人大審查預算時間一般只有一個星期。而且人大代表并不是財政預算專家，如此短的時間內表決預算本身就有一定的難度，很難查處其中的問題。以后，我們也應當學習西方的標準，嚴格把控審查關，充分發揮人大審核的作用，保障國家資金的安全與高效利用。

3.2加強信息公開與社會監督

新預算法細化了政府采購預算的分類，收入方面包括6大類、51條款、345項、504目，支出方面包括25大類、203款，以及1313項。從表面上看，已經很多并且很細了，但是，與西方相比這也是遠遠不夠的。目前，新預算法要求政府采購信息最多公開到項即可，但是，項仍然是一個比較模糊的概念。比如，辦公用品花了100萬，人大代表及其民眾需要知道這辦公用品到底是包括什么，具體是辦公桌還是電腦，都花了多少錢。如果不做詳細的公開，民眾很難對政府采購實行有效的監督。下一步，希望政府進行更加細化的公開信息，以切實保障民眾的知情權與監督權。

另一方面，政府要從小培養人民的公民意識，讓所有的老百姓都能讀懂財政。比如說香港，香港政府從2009年開始，推出財政預算案咨詢漫畫，免費發放給中學生，就是要讓中學生都能看懂。政府應當在各種媒體上介紹財政預算的情況，徹底打破“外行看不懂，內行看不清”的問題，讓老百姓真正讀懂財政預算。

最后，要邀請專家進行評審。2009-2010年英國政府的財政預算就邀請了阿卡迪亞集團的老板菲利普·格林爵士寫審計報告，他發表的審計報告揭露了英國政府的浪費。比如，政府采購標價2000英鎊的電腦在網上孩子需要800英鎊等等。我們政府也可以邀請蘇寧董事長張近東等人組成一個政府采購委員會，去給政府提提意見，讓民間真正懂采購的人去監督政府。

3.3加強事后監督審計

在政府財政的審計中，還存在著片面性。從檢查的范圍來看，財政監督偏重與會計信息、是否符合法律法規，而忽視采購的整個過程；偏重對財政收支的檢查，而忽視供應商、采購代理機構的審查。比如，張曙光動車腐敗案件，審計署檢查了招標、與車輛供應商的合同，有的話基本就不往下審了。以后，財政報告要附上詳細的材料，應當嚴格審查供應商，尤其是指定某家企業為特定產品的供應商。

另外，新預算法制定了嚴厲的懲罰措施，必須要嚴格執行，決不能僅僅采用罰款這樣的措施，縱容采購的違法違規行為。如果新預算法得到強有力的執行，相信能減少很大的腐敗空間。

新預算法雖然沒有盡善盡美，但仍標志著我國在建立全面規范、公開透明的現代預算制度上邁出了堅實的一步。對這項預算管理制度的改革，李克強總理評價稱，“是一項自我革命的財稅制度改革，首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益。全面規范和公開透明的財政制度，在提升政府公信力、推進制度反腐方面，具有不可替代的作用。”

參考文獻：

[1].施文正.加快《預算法》修訂，建立現代預算管理制度[J]，北京人大，2013（7）.

[2].高瑩.公開透明應成為政府采購的首要原則[J].中國政府采購，2007（4）.