巨災保險制度研究—國際經驗借鑒與我國的實踐

張田 包瓊

摘 要：2008年以來，接連發生的南方雨雪冰凍災害、汶川地震、舟曲泥石流等災害給我國造成了重大損失。研究和借鑒先進國家和地區巨災保險制度，建立適合中國國情的巨災保險制度顯得尤為迫切。本文對國內巨災風險管理現狀進行調查分析，對國外巨災保險制度進行歸納總結，據此提出加速建立我國巨災保險制度的應對之策。

關鍵詞： 巨災保險；國際經驗；對策建議

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）11-0033-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.07

自然災害多數是地理環境演化過程中的異?，F象，但卻成為阻礙社會經濟可持續發展最重要的因素之一。近百年來，隨著人口的迅速膨脹與城鎮化進程的加快，人類經濟活動呈現集中趨勢，高風險區域的財產和基礎設施價值相應提高，巨災風險所導致的經濟損失不斷上升。巨災保險作為一種重要的風險管理工具，可以減少財政負擔，有效分散風險，提高公眾防災減災意識。因此，研究建立巨災保險制度對于中國經濟發展有著重要的現實意義。

一、巨災風險及其特點

（一）巨災風險的界定

巨災風險是指由地震、臺風、洪水和恐怖活動等不可抗力造成的，一旦發生會引起大量保險標的受損并可能對人類社會財富和生命安全造成巨大損失的特殊風險。巨災本身是一個發展變化的概念，因此國內外學者和實踐部門對于巨災風險沒有統一明確的界定標準。美國保險服務局（Insurance Service Office，簡稱ISO）財產理賠部1983年前將巨災事件界定為超過100萬美元的保險損失，1983年后調整為500萬美元，1997年后則是指導致財產直接保險損失超過2500萬美元并影響到大范圍保險人和被保險人的事件。標準普爾（1999年）把巨災界定為，一個或一系列相關風險事件導致保險損失超過500萬美元的事件。瑞士再保險公司將巨災風險分為自然災害和人為災難，并每年更新巨災界定標準，2013年其對巨災的界定標準見表1。

（二）巨災風險的特點

相對于普通風險來說，巨災風險具有發生頻率低、影響范圍廣、危害巨大、難以準確預測等特點。同時，巨災風險由于發生次數少又缺乏可靠的參考資料，無法用大數法則和概率論來厘定巨災保險費率，費率過高或過低都將影響保險公司的償付能力。因此，普通的商業保險無法單獨承保巨災風險，必須構建政府主導、各方共同參與的巨災保險制度，以有效分擔巨災風險，解決巨災保險供給不足的問題。

二、中國自然災害保險的現狀

（一）巨災風險及管理現狀

我國是一個自然災害頻發的國家，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失大。我國三分之二國土面積不同程度受到洪水威脅，近半數的城市人口分布在地震帶上，發生災害的風險較大。2009—2013年，我國自然災害造成的直接損失分別為2523.7億元、5339.9億元、3096億元、4185.5億元和4210億元。

目前，我國巨災風險管理是由國家財政支持的政府主導型模式，風險補償多采取財政補貼為主、社會與國際援助為輔、商業保險補償為補充的方式，尚未建立專門的巨災保險體系，只在農業領域嘗試建立自然災害保險并得到政策支持。中國農業保險于1982年啟動，分為兩個階段。第一階段是1982—2002年，主要由中國人民財產保險公司（PICC）承保，是一項保護農民的社會福利機制，但運行結果不甚理想，保費從1992年的8.29億元降至2002年的3.3億元。第二階段從2003年開始，引入新的農業保險計劃并將其作為農業政策一部分，政府給予大量補貼。2007年，政府在6個省市開展政策性農業保險保費補貼試點工作，隨后拓展至25個省市和自治區。與農業相比，其他領域的自然災害保險非常有限。20世紀80年代后期，部分保險產品曾經承保地震風險，但隨著風險上升和損失加劇，地震風險重新被列入除外責任。2008年汶川地震引發巨額損失，直接經濟損失8451億元，但僅獲得保險業賠付18.06億元，不及總損失的1%，可見政府主導的巨災風險管理模式已經越來越無法適應社會經濟發展和風險保障需要[1]。

（二）存在的主要問題

1.政府主導的損失分散機制存在明顯缺陷。一是財政收支平衡受到影響。政府財政的基本原則是量入為出，隨機性的巨災風險損失如果主要由政府承擔，則收支平衡面臨干擾。同時，救災支出作為政府轉移支付一部分，存在較高機會成本，會減少國家對其他項目的投資。二是受災主體的補償效率低。政府主導的補償機制是一種非契約型補償，面臨補償時間、補償程度等各方面的不確定性，而外部援助通常緩慢，因此容易造成補償不及時，或者補償金額無法滿足受災需求等情況[2]。

2.商業巨災保險供給不足。一是財產保險市場發展水平較低。截至2014年5月末，我國財產保險市場共有保險公司64家，市場供給主體相對較少，而其他發達國家的財產保險公司一般均達到數百上千家（如美國財險公司超過3000家，美國和德國財險公司近千家）。另外，財產保險市場中人保財險、太平洋財險、平安財險處于絕對壟斷地位，該市場結構也從側面驗證了我國財產保險市場處于低水平的均衡狀態。二是保險公司提供巨災保險產品的意愿不強。巨災風險不符合傳統的可保理論，缺乏風險定價基礎，且存在強烈的逆向選擇和道德風險，因而保險公司缺乏承保主動性。

3.巨災保險需求不足。我國巨災發生地區的經濟發展程度通常較低，以地震為例，主要發生在內陸地區如新疆、西藏、四川。2008年，四川汶川地震震中阿壩地區，全州農牧民人均年純收入2406元，城鎮居民人均可支配收入10726元，在滿足基本生活開支后，居民的低收入水平無法支持其購買高費率的巨災險種。同時，我國居民保險意識依然較低，2013年我國保險深度3.07%，仍低于國際平均水平。政府主導的救災體制也強化了社會對政府補償和社會救助的心理依賴，間接造成居民防災減災意識落后[3]。

4.外部存在制約環境。一是法律法規不健全。迄今為止，政府和保險業在災害管理中的地位和作用不明確，對巨災保險的保費連同其他保費一起征收營業稅與所得稅，巨災保險管理缺乏有效的政策保障。二是缺乏應對巨災風險的應急管理機制。我國在中央層面沒有真正明確巨災應急管理決策機構，國家財政部門也沒有巨災風險管理的專項基金，現行應急決策體制在預防與處置、常態與非常態方面結合不夠，各級機構設置和運作模式的差異難以形成上下聯動的合力，無法適應日益嚴峻的災害形式。

三、國際上主要國家巨災保險制度的實踐經驗

根據世界銀行有關研究，全球約10個國家（包括發達和發展中國家）針對不同的自然災害建立了巨災保險制度，其中大部分采用政府和市場公私合作模式，實行完全政府主導的國家比較少。這些國家的運作經驗對我國建立巨災保險制度具有寶貴的借鑒意義。

（一）美國國家洪水保險計劃

美國于1968年創立國家洪水保險計劃（NFIP），為颶風、熱帶風暴以及暴雨等所引發的洪水提供相關保險。NFIP以社區為基礎，社區參加NFIP的先決條件是采取防洪減災措施，社區中的房屋所有人可自愿選擇購買洪水保險。如果在特定洪水風險區（SFHAs）通過抵押貸款購置房屋，那么根據法律規定，金融機構要求相關房屋所有人強制參保。NFIP制定洪泛區域圖，對不同洪泛區劃分相應風險等級，并據此確定洪水保險費率。

NFIP與大約90家財產意外保險公司聯合開展了一項名為“以你自己的名義（WYO）”的公私合作計劃。該計劃中，保險公司以自身名義與投保人簽訂保險合同，并負責災后理賠，但無須承擔最終賠償責任。NFIP充分利用私營保險公司的市場營銷以及渠道優勢，而參與WYO的保險公司也可以獲取一定的預算撥款①。政府最初設想NFIP能自負盈虧，但自1968年以來，該計劃一直處于虧損狀態，不得不依靠財政借款等事后融資機制進行賠付。

NFIP運行中存在以下問題：一是道德風險較明顯。投保人利用NFIP風險定價不足②從而獲利，導致其出現重復損失。有關數據顯示，大約25%～30%的賠償對象是極易遭受洪水沖擊的住宅。為此，政府嘗試通過征購洪泛區房產、外遷移民安置、改進房屋抗洪水沖擊性結構以及將房屋變更為空地等多種措施，但能否取得成效尚待進一步評估。二是退保風險較明顯。由于對保險功能缺乏正確認知，大多數投保人通常在購買洪水保險后2至4年選擇退保。此外，家庭開支用途變化以及聯邦政府對洪災的事后補助資金也降低了投保人的積極性。三是風險轉移機制欠缺。NFIP沒有通過再保險方式將風險轉移到國際資本市場。公共財政負擔較重，NFIP每年欠美國財政部約10億美元，總欠款合計約178億美元。四是洪水風險圖的更新面臨兩難困境。更新過慢意味著高風險區域的投保人所繳納的保費不足，或者沒有履行恰當的減災舉措。然而較頻繁的更新，則可能不斷擴大高風險區域，降低房產價值，增加保費。五是WYO計劃的管理成本削弱了NFIP的償付能力。參與WYO計劃的保險公司在洪水保險中無須承擔風險，而聯邦應急管理局（FEMA）則缺乏相關信息以確定WYO的賠付支出是否合理[4]。

為了解決NFIP的償付能力問題，并償還財政部債務，美國于2012年6月通過《Biggert-Waters洪水保險改革法案》。該法案在維持WYO不變的情況下，進行了如下改革：一是NFIP將逐漸停止對重復損失房屋的保險補貼；二是建立技術測繪咨詢委員會，對洪泛區域圖進行修正，以便保費能夠充分反映該區域的風險；三是對洪水理賠設定最低免賠額；四是允許FEMA購買再保險，從而將風險轉移到資本市場。

（二）加州地震保險

1994年加州北嶺地震造成嚴重的經濟損失和人員傷亡，巨大的賠付導致純商業運作的地震保險陷入困境，許多保險公司此后停止或減少地震保險。在此背景下，加州地震局（CEA）于1996年成立，是政府特許經營、私營部門籌資的公司化組織。CEA的保單通過參與的商業保險公司進行銷售，繳納的保費由CEA統一管理。法律規定，在加州出售住宅財產保險的保險公司應該同時出售地震保險作為附加險。地震保險只提供基本保障，承保住宅，不承保其他附屬建筑。此外，CEA的地震保險對地震災害后的住宅修復提供保障，確保新住宅符合最新建筑標準；在住宅重建期間對被保險人提供生活費。

CEA不接受財政撥款，也不能申請破產。CEA無力一次賠付的可以通過分期的形式支付給投保人。CEA獲得貝氏評級公司（A.M.Best）“A-”的財務實力評級，賠付能力超過90億美元，賠款資金來源包括保費、成員保險公司的資金征收、借款、再保險以及投資收益。

CEA的公私合作運行模式非常有效，收取基于風險的精算公平保費，實施風險緩釋措施，降低巨災保險的長期成本。但目前CEA的保險滲透率只有12%，主要原因在于保費仍然過高。同時，CEA在運作中還存在以下困境：一是公眾普遍低估甚至忽視地震可能引發的巨大損失；二是存在道德風險。假如個人或企業認定政府會進行賠償救濟，那么他們將不會選擇購買地震保險。部分學者研究表明，嚴格的、強制性的地震保險購買要求可能有助于解決保險密度低的問題，但如果宣傳不到位，也可能遭遇公眾抵制。

（三）日本地震保險

1964年新瀉地震后，為及時提供災后財政援助，日本政府于1966年頒布《地震保險法》，開始全面推廣地震保險。日本地震保險堅持“無虧損、無盈利”原則，在厘算費率時，將利潤率排除在外，居民自愿購買，地震保險屬于住宅火災保險的附加險種。日本地震保險采取政府和商業保險公司公私合作的模式，風險和損失由政府、日本地震再保險公司（JER）和保險公司共同承擔，按照以下三個層次進行責任分配：一級損失（0～1040億日元，約0～12.3億美元）100%由私營部門承擔；二級損失（1040～6910億日元，約12.3～88.6億美元）由政府和私營部門各自承擔50%；三級損失（6910～62000億日元，約88.6～795.2億美元）由政府承擔98.4%，私營部門承擔1.6%。

2011年3月，日本東北地區發生9級大地震，并引發大規模海嘯，預計總保險損失為3萬億日元（384.6億美元），這是自1970年以來全球第二大自然災害賠案。為加快賠付進程，保險公司采取多項措施，如利用航空照片劃定總損失面積以簡化理賠流程等，使其在3個月內解決了90%的索賠，該事件提升了公眾對地震保險的認知，投保人數較上年增長10%。同時，政府于2012年4月將保險限額從5.5萬億日元（705.4億美元）增加至6.2萬億日元（795.2億美元），政府充當了該體系的最終保險者。

日本沒有一家保險公司因2011年地震損失而陷入財務困境，這證明了地震保險制度的有效性。一是地震保險理賠快速處理的關鍵在于支付方式的簡便性。二是稅收優惠政策的實施推動地震保險發展。投保人可從所得稅稅基和地產居住稅稅基中分別扣除5萬日元和2.5萬日元。三是公私合作伙伴關系對于抵御災害風險非常重要。

（四）挪威自然災害保險

挪威自然災害共保組織（NNPP）于1979年成立，是一個由私人保險公司組成的共保組織，對地震、山體滑坡、臺風、洪水和火山爆發等巨災導致的損失進行賠付。法律規定挪威所有開展火災險的保險公司必須加入NNPP，所有火宅險均要附加自然災害保險，抵押貸款公司只有在借款人為抵押資產購買火災險后才能發放貸款，這推動了自然災害保險的發展。自1996年起，挪威允許成員保險公司根據共保份額購買相應再保險。目前，NNPP擁有大量資本儲備，市場占有率高，償付能力充足。

NNPP由政府監管，私營保險公司通過銷售、管理和控制風險等方面的專業知識和技能對共保項目提供支持。NNPP堅持公平分攤損失和分散風險的原則，并采取多種方法以降低道德風險（譬如對沒有采取措施以防止或降低損失的投保人，有權減少或拒絕賠付）。保險費率由共保組織董事會決定。災害賠付主要根據成員公司在自然災害保險市場中的份額進行分攤。如果普通商業保險能夠覆蓋災害損失，NNPP將不予賠付從而鼓勵居民購買普通保險。如果個體損失超過規定限額，NNPP將按比例進行賠付。NNPP運行中存在以下問題：一是實行統一保險費率，存在低風險的投保人對高風險投保人提供補貼的問題。二是新設保險公司面臨更大的競爭壓力，因為NNPP的成員保險公司資格較長，運營優勢更明顯。

（五）國際經驗總結

由于自然災害可能造成嚴重的經濟損失，阻礙社會進步，巨災保險制度應運而生，并逐漸走向成熟完善。從發達國家實踐經驗分析，雖然不同國家在險種屬性（單獨險或者附加險）、政府職能、承保范圍、損失分攤等各個方面存在差異，但基本發展理念已經達成共識（見表2）。

1.保險在風險緩釋和出險理賠方面具備專業知識，可為受巨災影響的經濟體提供有效的流動性支持。在日本大地震和海嘯中，日本保險業快速應對，憑借雄厚的資金儲備和有效管理實踐在災后進行快速理賠，為經濟復蘇提供流動性支持。同時，保險公司在風險評估、風險轉移、損失防范和產品開發等方面具備豐富知識，因此各國應充分引導保險業在巨災風險管理方面發揮優勢。

2.公眾對保險的認知程度非常重要。公眾對投保私人財產價值的認可，以及政府對保險風險管理功能的推廣，有助于風險減緩和災后重建。例如，加州和日本地震保險均曾面臨投保不足問題，但日本2011年發生大地震后，日本公眾才重新深刻意識到保險制度在災后重建中的重要作用，投保積極性日益上升，因此公眾教育不可忽視。

3.基于風險的精算公平保費是發揮保險風險緩釋作用的前提條件?？茖W的保險定價有助于鼓勵投保人采取低風險行為。美國加州地震保險在此方面就是成功例證，對實施減災措施的財產所有人降低其保費水平。相較而言，美國國家洪水保險計劃多次出現重復理賠，納稅人承擔最終成本，美國政府未來計劃提升洪水保險費率以便更好反映風險水平。此外，保險公司可利用精算公平的保險定價推動一國（地區）實施更嚴格的建筑標準和土地使用政策，促使投保人在更安全的區域修建更堅固的建筑。

4.政府和市場合作模式具有一定的優越性，但制度設計是關鍵。巨災保險具有準公共產品特點，政府的參與和支持必不可少。政府和市場共同合作模式既可以降低財政支出壓力，減輕政府管理壓力，也可以有效利用私營保險公司的銷售渠道和管理特長，實現風險共擔，提高賠付效率。公私合作模式的關鍵是制度設計，即如何在政府公共利益與保險公司追求盈利的私人利益之間取得平衡。以美國加州地震保險和挪威自然災害保險為例，兩者均是政府和市場合作，但加州地震保險滲透率較低，運營效果不甚理想，而挪威自然災害保險認購率較高，儲備水平充足。

5.應充分資本市場以分散巨災風險。保險公司除過利用明確的再保險安排之外，還可利用保險相關證券等新型風險轉移工具，借助資本市場分散風險[5]。

四、完善我國巨災保險制度的思考建議

（一）建立健全相關法律法規，為巨災保險制度提供法律保障

立法是確保巨災保險制度順利實施的基礎，我國應建立巨災保險制度，將其納入國家綜合災害防范救助體系，出臺專門的法律，明確各參與主體的法律地位及其權利義務關系，對巨災風險的分類分級、費率、保額免賠額、核保、準備金提取等進行具體規定[6]。

（二）科學試點，研究合理的投保方式、承保范圍和保險費率

巨災保險具有地域性特點，通過以點帶面，分災種、分地區開展試點，可以逐漸搭建起我國巨災保險體系。2013年起，我國在深圳、云南開展地震保險試點工作，保障范圍和規模還都比較小。下一步，建議保監會統籌規劃各地巨災保險制度，研究合理的投保方式和承保范圍，提高巨災防范和救助能力。在投保方式上，國際經驗表明，自愿購買的純市場行為容易引發逆向選擇問題，而半強制的方式對低收入人群無法實現激勵目的，因此，強制購買方式更為有效。在承保范圍上，不可能對居民所有損失進行補償，建議將保障范圍設定為保證居民最基本生存條件，而對于私人財產損失，可納入商業保險范疇，居民自愿參保。在費率設定上，建議采取基于風險的區別定價，由專家技術委員會根據經濟發展水平、災害水平等綜合因素厘定，由保監會審核通過。

（三）政府市場聯手，恰當定位政府角色

從各國巨災保險制度建設的成功經驗分析，政府與市場合作模式已經成為一種普遍選擇，即政府主導進行制度的頂層設計，商業保險公司負責經營管理并承擔相應責任，包括賠付能力責任，以便提高社會低于自然巨災和其他極端風險事件的能力。建議我國在中央層面成立巨災保險基金，明確基金管理機構，并選擇具備巨災保險銷售資格的保險公司作為銷售管理方，將保費按照比例扣除銷售費用后上繳巨災保險基金。巨災發生后，按照免賠額和損失分攤比例由商業保險公司、再保險和巨災基金賠付，并發展完善資本市場，以便更好分散巨災風險。在此過程中，政府應發揮保險知識普及和后臺支持作用。例如，國家對商業保險公司給予稅收優惠等，提高商業機構參與積極性；投資建設系統性和可靠的巨災風險數據庫，歷史數據和前瞻性數據應向保險公司免費開放?？紤]到住宅是地方政府潛在收入來源，地方政府應根據風險分類和差別費率對住宅相關的巨災保險基金進行財政補貼，從而保證保費在居民可承擔的合理范圍內[7]。

（四）多措并舉，建立多層次的巨災風險分散體系

一是加快再保險市場的發展。首先，培育國內再保險的供給主體，加快再保險市場競爭機制的形成，同時大力培育專業的再保險經紀公司；其次，加大與資金實力雄厚、業務技術精湛的國際知名再保險公司和組織的合作，擴大保險公司對巨災風險的承保能力。二是積極探索巨災風險證券化、指數化保險等方式，將傳統意義上不可保的風險通過資本市場轉移，使得更多主體參與、關注與支持巨災保險的發展，譬如嘗試引進發行條件相對較低的巨災債券[8]?！?/p>

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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