柳州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

柳州市人民政府發(fā)展研究中心 石繼宏 李澤君 梁宇寧

隨著改革的深入，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏保護及流轉(zhuǎn)機制等問題，嚴重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此，黨的十八屆三中全會明確提出要“加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展”的要求。柳州作為廣西最大的生態(tài)工業(yè)城市，既要迅速推進城鎮(zhèn)化，使大批農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民，又要通過實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，促進農(nóng)民增收。加快農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放心成為城鎮(zhèn)居民和促進增收，是解決柳州農(nóng)村問題的關(guān)鍵。

一、柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

柳州市位于廣西壯族自治區(qū)中北部，全市總面積1.861萬平方公里，轄六縣四城區(qū)，2012年年末農(nóng)業(yè)從業(yè)人員為101.82萬人，耕地為530萬畝。2013年，全市農(nóng)戶家庭承包耕地面積250萬畝，簽承包合同48.5萬份，已發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書35.2萬本，占應發(fā)證書的72.6%。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為25.7萬畝，占農(nóng)戶家庭承包總面積的10.3%，流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶4.5萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的7.4%。與2010年相比，柳州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積增加近8萬畝，年均增長率為14.26%。目前柳州土地流轉(zhuǎn)方式較為多樣，有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、招標流轉(zhuǎn)等，其中以轉(zhuǎn)包、出租為主，通過出租方式流出面積約16萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的62.3%。集體土地大部分是集體出租給種植大戶種植經(jīng)濟林木，農(nóng)戶則轉(zhuǎn)包、出租給自己親戚或本集體經(jīng)濟組織成員耕種。

二、柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法和經(jīng)驗

(一)因地制宜，不斷探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。

為適應農(nóng)村發(fā)展新形勢，更好地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，近幾年柳州在柳城、融水等縣區(qū)開展了一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式的探索。一是在水果主產(chǎn)縣區(qū)，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社參與土地流轉(zhuǎn)，合作社內(nèi)的產(chǎn)銷能人扮演流轉(zhuǎn)中介人的角色，充分發(fā)揮其能力，通過流轉(zhuǎn)整合零散承包地，推動當?shù)厮a(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是探索土地流轉(zhuǎn)預簽機制，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達地區(qū)，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的流轉(zhuǎn)意向，在保障農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，把農(nóng)民的可流轉(zhuǎn)承包地通過預簽的方式事先進行整合，在有經(jīng)營主體要租用預簽的土地時，可以第一時間把土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，從而極大地提升了流轉(zhuǎn)效率。

(二)強化服務，穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

柳州按照上級農(nóng)村會議要求，加快進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點圍繞培育主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項目，制定土地流轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分類制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方案，引導土地有序流轉(zhuǎn)。一是完善有形市場建設(shè)和管理。柳州著重加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務站的建設(shè)力度，強化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級對土地流轉(zhuǎn)服務和監(jiān)管的力度。二是依法確權(quán)并加強流轉(zhuǎn)合同監(jiān)督管理。各縣區(qū)政府始終堅持土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償原則，土地流轉(zhuǎn)戶雙方要在平等自愿的基礎(chǔ)上，辦理有關(guān)流轉(zhuǎn)的地塊、期限、形式及費用等流轉(zhuǎn)手續(xù)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，土地所有權(quán)不變。同時，縣區(qū)政府要求農(nóng)戶必須簽訂好流轉(zhuǎn)合同，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方需將土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息和雙方的權(quán)利與義務等其他需要在合同上注明的要求都以書面的形式簽訂合同，并報發(fā)包方備案。

(三)健全機制，推進農(nóng)村土地承包糾紛仲裁體系試點建設(shè)。

從2010年起，柳州加強對農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的推進力度，目前全市有4個縣成立了仲裁委。鹿寨縣是柳州仲裁試點縣，2011年，鹿寨縣加強農(nóng)村土地承包糾紛仲裁體系建設(shè)，一方面在原來基礎(chǔ)上全面調(diào)整和充實仲裁委成員，健全仲裁體系，完善仲裁程序，另一方面積極加強部門協(xié)作，在司法部門和農(nóng)業(yè)部門聘任一批仲裁員，為仲裁工作開展提供人力保障。在此基礎(chǔ)上，鹿寨縣仲裁委員會以做好群眾來訪的接待及仲裁糾紛調(diào)處作為工作重點，兩年來共調(diào)解土地承包糾紛近50起，受理了10起承包糾紛案，公開仲裁了5起承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)案件，維護了農(nóng)民的合法承包權(quán)益。

三、柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況復雜，涉地矛盾糾紛頻發(fā)。

一是成員界定，錯綜復雜。由于長期實行“村社合一”的管理體制，作為村民自治組織成員的村民與作為集體經(jīng)濟組織成員的社員混居于同一社區(qū)，再加上改革開放后農(nóng)村社區(qū)人口去留、遷入、遷出等情況復雜，因此，在落實土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地分配權(quán)、集體資產(chǎn)配股分紅權(quán)等過程中，集體成員資格的界定成為產(chǎn)權(quán)制度改革的重點和難點，糾紛頻發(fā)，其中以農(nóng)村外嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非、回遷戶的權(quán)益糾紛問題最突出。二是土地拋荒，引發(fā)爭議。在第二輪延包時，有的農(nóng)戶認為農(nóng)民負擔重，種地的效益差，主動放棄全部土地承包權(quán)而外出打工或進城經(jīng)商；也有的農(nóng)戶要求只無償耕種一少部分承包地。這些情況在當時群眾與村集體只有口頭協(xié)議，甚至個別稅費尾欠多的農(nóng)戶棄田舉家外出以逃避稅費債務，多年未歸也不履行村民義務?，F(xiàn)在隨著取消農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅，農(nóng)民負擔大幅減輕及糧食直補、綜合補貼、良種補貼等政策的落實，這些農(nóng)戶又想重新承包村集體的土地，要不到就上訪。

(二)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模比較小，不利于大規(guī)模經(jīng)營。

柳州現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)普遍是個別農(nóng)戶之間的私自流轉(zhuǎn)，土地面積較小，土地流轉(zhuǎn)范圍較窄，不利于種植大戶的發(fā)展。目前土地流轉(zhuǎn)范圍大多處于縣城周邊，邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)較少。農(nóng)民未流轉(zhuǎn)土地主要是因為以下幾個方面原因：一是農(nóng)戶大多選擇在住地附近打工，自身尚有能力耕種自家田地；二是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收入低于自己耕種所獲得收益；三是農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地收益保障以及轉(zhuǎn)出土地后自身生計問題存在擔憂，農(nóng)戶普遍具有“戀土情結(jié)”，一旦宏觀經(jīng)濟發(fā)展放緩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等小微企業(yè)停工甚至倒閉，農(nóng)民在理智與心理上更是雙重選擇保有土地，而這將對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生極大的阻礙和制約作用。

(三)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，土地承包糾紛隱患較多。

柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較為明顯。根據(jù)調(diào)查，柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)占絕大多數(shù)，委托村集體或其他組織統(tǒng)一轉(zhuǎn)包的基本沒有。缺少流轉(zhuǎn)合同簽訂，或者合同內(nèi)容不夠規(guī)范，如有的流轉(zhuǎn)合同標底不明，沒有流轉(zhuǎn)期限，權(quán)利義務關(guān)系不明確，沒有約定流轉(zhuǎn)收益及補償辦法，有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這些都是將來產(chǎn)生土地承包糾紛的根源。由于農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，往往以口頭協(xié)議為主，流轉(zhuǎn)地塊分散，流轉(zhuǎn)區(qū)域受限，流轉(zhuǎn)期限較短，流轉(zhuǎn)時間不一，造成土地流轉(zhuǎn)隨意性大、糾紛多、穩(wěn)定性差，也使土地集中連片程度低，不利于推進適度規(guī)模經(jīng)營。

(四)流轉(zhuǎn)體系不健全，制約了流轉(zhuǎn)進程。

當前，土地流轉(zhuǎn)大多是群眾的自發(fā)性行為，缺乏約束力和規(guī)范性，政府在土地流轉(zhuǎn)上缺少應有的管理、引導和服務，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。目前柳州有些區(qū)縣的涉農(nóng)辦事處還沒有土地流轉(zhuǎn)服務組織，而一些縣區(qū)雖然已經(jīng)建立土地流轉(zhuǎn)中介服務組織，但在服務水平和組織運行體系方面還需加快完善。服務、組織的不到位，導致土地流轉(zhuǎn)渠道不夠暢通，供需雙方得不到有效溝通，造成一邊是有意從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的經(jīng)營主體難以找到合適的土地，另一邊是農(nóng)村有很多可流轉(zhuǎn)土地卻找不到流轉(zhuǎn)對象的尷尬局面，導致土地流轉(zhuǎn)的組織化、市場化不高。

(五)土地管理關(guān)系未理順，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

按照國家現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)保地由國土部門進行劃分，而農(nóng)地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門進行管理，國土部門在進行農(nóng)保地的劃分時，并不需要知會農(nóng)業(yè)部門。有時由國土部門劃定的農(nóng)保地，實際并不適合進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，按照規(guī)定，農(nóng)保地上不能建超過千分之三的附屬設(shè)施。有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司被引進后，已經(jīng)在農(nóng)保地上建起一定規(guī)模的種植大棚，國土部門通過衛(wèi)星巡查后要求馬上拆除，造成農(nóng)業(yè)公司損失嚴重，也嚇退了其他原本準備投資的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

四、推進柳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策措施

(一)分類對待，妥善解決權(quán)屬確認登記問題。

加強組織領(lǐng)導，強化政府推動，引導農(nóng)民參與，擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點。以農(nóng)村權(quán)屬確認登記工作為契機，進一步完善規(guī)范第二輪農(nóng)村土地承包，下決心對混亂錯雜的土地承包關(guān)系進行全面清查。對棄權(quán)農(nóng)戶紛紛要地等土地糾紛問題，要視具體情況，一切從實際出發(fā)，區(qū)別對待，分類處理。要因地制宜，循序漸進，不搞“一刀切”，不追求一步到位，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。堅持以人為本，充分考慮這幾年農(nóng)村人口及耕地數(shù)量變化情況，科學界定承包對象，統(tǒng)一計量標準，在大面積土地穩(wěn)定不動的情況下，經(jīng)履行法定程序?qū)€別地塊小調(diào)整，糾正出嫁女、大學生畢業(yè)工作后承包地的問題，將延包政策與《農(nóng)村土地承包法》不合拍之處進行徹底糾正，有效落實“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定，嚴格執(zhí)行承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整的規(guī)定，建立長期穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關(guān)系。確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費要納入同級財政預算。

(二)抓好落實，建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。

依據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的主線，“確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是核心、發(fā)展是目的”，進一步推進全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場化進程。遵循“先易后難、由點到面、先試后推、循序漸進”的方式，加快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，鼓勵農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)(資源)進場交易。充分發(fā)揮全市的資金、人才、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，搭建全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，即市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級平臺，形成全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場，發(fā)揮城市的支持、輻射帶動作用。搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的專業(yè)交易服務和信息發(fā)布平臺，允許符合規(guī)劃和用途管制、符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃范圍的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)等到交易市場轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。積極探索切合土地產(chǎn)權(quán)制度改革實際的運行機制和管理辦法，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合同公證制度、登記備案制度，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序開展。大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估中介組織，通過引進有資質(zhì)和評估能力的中介組織，扶持和培育現(xiàn)有的其他中介組織，逐步建立縣、鄉(xiāng)、村三級產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡(luò)，提供資信評估、資質(zhì)評審、流轉(zhuǎn)信息、法律咨詢等相關(guān)服務。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺中介機構(gòu)會員制管理，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價格評估機制。加大農(nóng)村土地糾紛仲裁體系建設(shè)，市、縣兩級相關(guān)部門要分別建立土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等糾紛調(diào)處仲裁機制，妥善解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛問題。

(三)創(chuàng)新體制，建立土地規(guī)模經(jīng)營政策扶持機制。

一是鼓勵引導多種形式的規(guī)模經(jīng)營。堅持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，推進財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點，加大合作社示范創(chuàng)建力度，引導發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社。制定家庭農(nóng)場認定標準，開展家庭農(nóng)場登記和示范創(chuàng)建活動，支持引導農(nóng)戶聯(lián)合成立合作農(nóng)場。加大扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加大支持“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力培育一批億元、十億元、五十億元、百億元的農(nóng)業(yè)大型企業(yè)，推動集群發(fā)展。二是建立規(guī)模經(jīng)營激勵機制，推動“小塊并大塊”規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)，以適應機械化作業(yè)要求，加大土地整理力度，全面推行“小塊并大塊”耕地整治模式。引導社會資本開展耕地整治，進一步完善“小塊并大塊”獎補機制，鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)參與耕地整治并予以獎補。鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，按經(jīng)營主體規(guī)模化經(jīng)營大小和投資強度等，實行資金補助支持，對集中成片連續(xù)三年種糧在一定規(guī)模以上(如500畝以上)的，政府按經(jīng)營面積逐年給予一定補助。積極探索“土地信托”等其他適度規(guī)模連片開發(fā)種植模式。三是建立規(guī)模經(jīng)營擔保機制。組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司，為土地流轉(zhuǎn)提供擔保，防范和化解土地流轉(zhuǎn)帶來的風險，保護農(nóng)民和業(yè)主在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益不受侵害，保障土地耕作層不因流轉(zhuǎn)而受損壞，利用農(nóng)村資產(chǎn)進行資本化運作，讓農(nóng)民真正得到實惠。探索設(shè)立土地流轉(zhuǎn)發(fā)展基金、林地流轉(zhuǎn)風險基金等，提高農(nóng)民抵御風險的能力。

(四)積極探索，健全完善農(nóng)村投融資機制。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于金融和社會資本進入農(nóng)村市場，但其更需要農(nóng)村金融體制改革與創(chuàng)新的配合與支撐。要針對農(nóng)村金融需求的特點，加快構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系。繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，要在完善治理結(jié)構(gòu)、強化約束機制、增強支農(nóng)服務能力等方面取得成效，進一步發(fā)揮其農(nóng)村金融的主力軍作用。加大政策性金融支農(nóng)力度，增加支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款，在完善運行機制基礎(chǔ)上強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)作用，拓寬業(yè)務范圍。農(nóng)業(yè)銀行要繼續(xù)發(fā)揮支持農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)村的作用。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的試點范圍，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。發(fā)展多元化農(nóng)村信用體系，吸收百色市田東縣農(nóng)村金融改革經(jīng)驗，引導各類經(jīng)濟實體、社會資金參與組建專門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務的信用擔保機構(gòu)。開展信用家庭農(nóng)場、信用農(nóng)民合作社創(chuàng)建活動，對授牌的信用家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社實行信貸利率優(yōu)惠和貼息政策。

(五)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)指導性意見。