我國城市水務管理改革政策分析

國家行政學院 陳 慧

一、我國城市水務管理改革的背景

我國是世界上13個貧水國之一。隨著工業化、城鎮化的深入發展，全球氣候變化影響加劇，我國水資源短缺的形勢更趨嚴峻，人均水資源占有量僅有世界平均水平的1/4，目前約有400多個城市供水不足，其中100多個城市水資源嚴重短缺。導致這一現象產生的原因十分復雜，如水資源自然稟賦的客觀制約、粗放型經濟增長方式的推波助瀾、水利基礎設施建設滯后等。新中國成立以來，我國水務行業一直是公益性的，由政府統一進行管理。政府既是政策的制定者和監督者，同時也是水業務的重要經營者，這樣的一種管理經營體制形成了從執行到政治上的壟斷。這一體制使得長期以來，我國供水企業經營產生了效率不高，供水服務水平低、質量差，供水普及率低，管水部門職責不清、責任不明等一系列問題。水資源短缺的嚴峻形勢與因長期對水資源的行政性壟斷造成的種種弊端，使得我國政府不得不考慮對水務管理體制進行改革。

我國的水務管理市場化改革最早可以追溯到1993年的深圳水務改革。20世紀80年代后期至90年代初，連續發生的旱澇災害給深圳市造成了巨大的損失，使得深圳市政府深刻認識到水務管理改革的重要性。深圳市政府充分了解到，在城市發展的實踐中，想要從本質上解決水資源嚴重短缺問題，必須從水務管理的體制入手，對其進行改革創新。1993年7月，深圳市政府在借鑒香港地區成功的水資源管理經驗的基礎上，組建了深圳市水務局，變“多龍管水”為“一龍管水”，對城鄉一切涉水事務進行統一管理，并取得了顯著成效。深圳水務局是我國第一個水務局，它的成立掀開了我國水資源管理史上的一個新篇章。自此之后，水務管理改革在國內不斷推行，并逐步取得了良好的效果。

據《中國發展報告2010》顯示，到2015年，我國城市化率將由目前的45%提高到55%。這就意味著到2015年我國城市人口至少會增加1.3億，大量城市人口的增加必然會導致對水資源以及基礎設施的大量需求。五年內，國內的城市將會達到98.5%供水普及率，供水能力將會上升4500萬立方米/天，其投資金額達7000億元。目前全國已經有1000多個污水處理設施正在建設，在未來幾年內，每個城市都要建立起污水處理廠，達到將近45%的處理能力，實現日處理污水量4000萬～5000萬立方米。*《中國發展報告2010》。這就需要投資上萬億元的資金用以建設眾多的供排水和污水凈化循環處理設施，并配套良好的水網管理系統，才能保證這一計劃的實現。而這樣大的投資，政府憑一己之力很難達到，不斷地改變政府對水務管理的職能，加快開放水務市場，深化水務管理改革勢在必行。

二、21世紀以來我國城市水務管理改革的主要政策法規梳理

1993年開始，我國城市水務改革逐步深化，特別是進入21世紀以來，中央政府先后出臺了一系列關于城市水務管理的政策法規，不斷推進城市水務管理改革。2000年以來我國城市水務管理改革的主要政策法規有：

2001年，由原國家計委發布的《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，允許并鼓勵合作、獨資、特許經營等多種方式的外商投資和民間投資參與到經營性的基礎設施和公益性的事業項目的建設中。

2002年5月，水利部主持的“水務管理體制改革研討會”在呼和浩特市召開，會議總結了水務管理體制改革的工作經驗，研究了下一階段水務管理體制改革思路，推動了水務管理體制改革向深度和廣度上發展，將“以水資源的可持續發展利用為前提，統一一體化的管理水資源以及所有涉水的部門和設施，積極處理好政府與水務管理部門以及管理體制之間的微妙關系，確保社會與經濟的進步”作為今后一段時間內水務管理體制改革的方向和途徑。*陳慧：《中國城市水務管理體制改革述評》，載于《經濟問題》2013年第5期。

2002年8月全國人大對《中華人民共和國水法》進行了修訂，這次修訂為強化城市水務管理提供了法律依據，該法強調水資源要實行統一管理，并發揮市場在水資源配置中的作用，加強節水和水資源保護的規劃與管理，強化流域管理，突出了水資源開發利用中的生態環境保護。

2002年9月，國務院辦公廳轉發了《水利工程管理體制改革實施意見》，在一定程度上解決了水務管理部門的生存以及公益性建設支出補償問題，標志著水務管理體制改革在全國開始正式實施啟動。

2002年9月，原國家計委、原建設部和原國家環保總局共同印發的《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》，要求改革價格機制和管理機制，將產業化發展方向確立為城市水務的發展方向，進一步完善污水和垃圾處理收費辦法，按照運行維護費用和投資保本微利的原則，逐步提高收費標準。

2002年12月，原建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，指出要開放城市經營性行業，建立政府特許經營制度，提出社會資本、國外資金可以采取多種形式參與建設城市水務基礎設施。

2003年10月，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，允許非公有制資本進入法律法規未禁入的城市水務等公用事業領域，同時實行政企分開、政資分開、政事分開。

2004年4月，國務院辦公廳《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，明確了水價改革的目標、原則和政策要求，提出要建立多層次供水價格體系，加快城市供水管網更新改造步伐。

2004年5月，原建設部《城市公用事業特許經營管理辦法》，明確了特許經營的含義和范圍，確定了特許經營的一系列制度。

2005年，水利部《深化水務管理體制改革指導意見》，明確了水務管理體制改革方向是協調各部門關系，推進水務統一管理；重申要建立政企分開政事分開的現代水務管理體制；大力推進水務產業化與市場化進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務運行機制。*陳慧：《中國城市水務管理體制改革述評》，載于《經濟問題》2013年第5期。

2005年，國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(非公36條)，支持非公有資本積極參與市政公用事業投資、建設和運營，鼓勵非公企業參與公用企業、事業單位產權制度和經營方式改革。

2005年，原建設部《關于加強市政公用事業監管的意見》，明確了市政公用事業監管的重要性，指出了公用事業監管的內容、組織、方式等。

2008年，全國人大修訂《中華人民共和國水污染防治法》(1984年頒布)，此次修訂確立了超標違法原則和排污許可證制度，建立了跨界水污染賠付及水資源保護補償制度，并強化行政措施和完善了法律責任，對污水行業的健康發展具有積極地政策導向。

2008年，住建部《供水、供氣、供熱等公用事業單位信息公開實施辦法》，提出除保密事項外，涉及用水、用氣、用熱等群眾切身利益的和需要社會公眾廣泛知曉或參加的相關信息，均應當予以公開。

2009年，發改委、住建部《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》，對調整供水價格有關問題進行規范，實際上表明了政府對于上調供水價格、推進水價改革的支持態度。

2011年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出，實行最嚴格的水資源管理制度，加強用水總量控制與定額管理；強化水資源有償使用，嚴格水資源費的征收、使用和管理，完善污水處理收費制度；繼續推進水價改革，完善水資源費、水利工程供水價格和城市供水價格政策；積極推行居民用電、用水階梯價格制度。*陳慧：《中國城市水務管理體制改革述評》，載于《經濟問題》2013年第5期。

2013年，國務院辦公廳《關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》，全面推動最嚴格水資源管理制度考核工作。

2014年，水利部會同國家發改委、環保部、住建部、農業部等10部委印發《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，細化了考核內容、考核程序、考核評分等，將嚴格規劃管理和水資源論證、嚴格實施取水許可、嚴格水資源有償使用、嚴格地下水管理和保護、強化水資源統一調度、嚴格水功能區監督管理、加強飲用水水源保護、推進水生態系統保護與修復等內容作為考核指標。

三、我國城市水務管理改革政策分析

1.在水務行政管理體制上，由部門條塊分割、城鄉分割向推進以區域涉水行政事務統一管理為標志的水務管理體制方向轉變。傳統水務管理體制的一個特點是城鄉分割和部門分割，造成了“九龍治水”的困局，導致涉水規劃不協調，水源工程與水源配置和調度不統一；供水與排水、節水設施建設不同步；污水處理與再生水回用不一致，極大地損害了水資源的配置和利用效率。由部門條塊分割、城鄉分割向水務一體化管理方向轉變，既是水資源開發利用規律的客觀要求，符合水資源的自然屬性和經濟屬性，也是水資源優化配置、高效利用和科學保護的體制保證。

2.在水務管理運作機制上，由行政控制向政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的方向拓展。原建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》詳細地說明了開放城市經營行業主張，隨后水利部的《深化水務管理體制改革指導意見》也指出要區分水務行業中的公益性項目與經營性項目，確定不同的投資機制與運營模式。對于公益性項目，可以采用政府采購的方式，招標選擇經營者，由公共財政支付費用。對于后者，可以采取市場機制，通過利用特許經營、投資補助、招標拍賣等方式，吸收社會民間資本參與開發和投資，在公開、公正、公平的原則下，選擇有資質的合格投資者或經營者。特許經營者在確保提供城市水務產品或服務的同時，通過合法經營取得合理回報并承擔相應的經營風險。可見，充分發揮市場機制在水務設計建設與運營中的作用，推進水務產業化與市場化進程的政策導向是明晰的。

3.在市場結構上，由行政壟斷向市場調節和有效競爭轉變。這些年水務管理的基本導向是努力發展水務市場化與產業化，從而進一步建立政府起主導作用、社會大力多元化投資、完整合理的市場運作、企業高效開發的水務機制。向市場調節轉變的一個基本標志是水價調整政策的完善。從《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》，到《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，再到《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》，水價調整的市場化導向越來越明晰，目前，我國的水資源費征收管理政策、污水處理收費政策和城市用水階梯價格政策已經基本確立。此外，在水務行業內引入有效競爭機制已成為一種不可逆轉的趨勢。針對這種趨勢，水利部的《深化水務管理體制改革指導意見》還進一步提出了利用投資主體的多元化改革，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合的政策主張。

4.在投資體制方面，由投資主體單一化向多元化、多渠道、多層次的水務投融資機制建設方向轉變。隨著城市水務開放格局的形成，我國城市水務正在逐步形成多元化的投融資體制。鼓勵和吸引民間資本以多種形式參與城市水務建設已成為有效增加水務設施的資金投入，保證城市水務市場化改革順利進行的重要途徑，從原國家計委2001年下發的《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，到國務院的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(非公36條)，再到國家“十二五”規劃綱要，都突出和強調了水務多元化的投融資政策導向。