中國核安全法制度構(gòu)建的定位

摘要：核安全法立法重點在于明確其制度定位并合乎邏輯地進行制度構(gòu)建。核安全法制度構(gòu)建應(yīng)從其目標和主體兩方面進行定位，前者包括預(yù)防事故和減輕事故后果兩方面，后者在于規(guī)定許可證持有者的安全管理義務(wù)、政府部門的監(jiān)管職責和公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。在此基礎(chǔ)上，核安全法立法應(yīng)當以其目標定位為縱坐標，以其主體定位為橫坐標，并按照中外結(jié)合的路徑展開具體的制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：核安全法；立法；許可證持有者； 監(jiān)管機構(gòu)；信息公開

中圖分類號：D9992文獻標志碼：A文章編號：10085831（2014）04012906

核能的開發(fā)利用活動伴隨著風險，通過法律對這種技術(shù)風險進行規(guī)制是國際社會和各國的共同選擇。2011年日本福島核事故的發(fā)生促使各國重新檢視和完善本國的核安全法律制度體系。在此背景下，作為目前在建核電機組為世界第一的中國一方面放緩了核電發(fā)展速度，另一方面加快了核安全立法進程。2012年10月，國務(wù)院通過《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》（簡稱《核安全規(guī)劃》）提出要抓緊研究制訂核安全法；2013年10月30日，全國人大常委會發(fā)布了《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃（共68件）》將核安全法列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”的第二類項目。至此，中國核安全法正式步入國家立法議程。

作為國家層面的立法，核安全法重在制度構(gòu)建。然而，中國的核安全法立法并非在一張空白的紙上作畫：一方面，中國的核安全法立法肩負著履行國際公約的義務(wù)；另一方面，從1984年國家核安全局建立以來的近30年，中國已經(jīng)頒布了大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范性文件。換言之，中國核安全法的制度構(gòu)建受國際、國內(nèi)的雙重“約束”。在此前提下，明確核安全法的制度定位，并以一種合乎邏輯的思路進行制度構(gòu)建尤為重要。為此，筆者試圖提供一種分析框架，供有關(guān)立法起草部門參考。

一、核安全法制度構(gòu)建的目標定位

法律制度的構(gòu)建應(yīng)當圍繞其所要實現(xiàn)的目標展開。對核安全法而言，其制度構(gòu)建的目標就是確保“核安全”，即“實現(xiàn)正常的運行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護工作人員、公眾和環(huán)境免受不當?shù)妮椛湮：Α?[1]。可以認為，該定義中的“實現(xiàn)正常的運行工況，防止事故或減輕事故后果”是核安全的直接目標，“保護工作人員、公眾和環(huán)境免受不正當?shù)妮椛湮：Α笔呛税踩拈g接目標，前者是實現(xiàn)后者的手段。而所謂制度構(gòu)建通常是指采取具體的措施，或者對工具的選擇。為此，核安全法制度構(gòu)建的直接目標應(yīng)該定位于防止事故和減輕事故后果兩方面。即“安全措施包括為防止事件發(fā)生而采取的行動以及為發(fā)生事件時減輕其后果而做出的安排”[2]5。

（一）預(yù)防事故

不同于一般領(lǐng)域的生產(chǎn)活動，核能的利用活動通常伴隨著放射性物質(zhì)的釋放，即產(chǎn)生電離輻射。由于電離輻射對人體的危害通常是以看不見的方式進行的，而且容易讓人們聯(lián)想到原子彈爆炸、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等令人恐怖的歷史事件，盡管從科學(xué)上來看現(xiàn)有的技術(shù)能夠使大量放射性物質(zhì)釋放的事故發(fā)生的概率降到最低水平，而且實踐證明，核事故發(fā)生的概率和造成的人員傷亡數(shù)量遠遠低于人類其他常規(guī)能源開發(fā)利用活動（比如煤炭開采與火力發(fā)電）的事故發(fā)生率和人員傷亡數(shù)量，但是人們對核能風險的可接受度卻非常低，人們?nèi)匀粫|(zhì)疑核能尤其是核電站的安全性[3]。因此，從某種意義上說核事故是不容許發(fā)生的，核安全法制度設(shè)計的重點或核心任務(wù)是防止核事故發(fā)生。這一點已被國際規(guī)范文件所確認并被各國核立法所采納。

比如在國際公約方面，《核安全公約》（1994年）開宗明義地指出，“本公約的目的是（Ⅱ）在核設(shè)施內(nèi)建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧员Ｗo個人、社會和環(huán)境免受來自此類設(shè)施的電離輻射的有害影響；（Ⅲ）防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時減輕此種后果”。在國際軟法方面，國際原子能機構(gòu)的《安全標準叢書》第F-1 號《基本安全原則》歸納了核安全方面的10項基本原則，其中包括“防止事故”原則，即“必須做出一切實際努力防止和減輕核事故或輻射事故”[2]5。在國家立法層面，韓國《原子能法》在其第1條“立法目的”中強調(diào)該法的目的包括防止核能開發(fā)利用所導(dǎo)致的輻射災(zāi)害 [4]480。

具體到核安全法的制度構(gòu)建方面，除了風險規(guī)制所采取的一般性的預(yù)防措施——如設(shè)定從事核能的開發(fā)利用活動的限制條件、進行環(huán)境影響評價、實施許可、制定標準以外，核安全領(lǐng)域預(yù)防事故的主要制度安排或手段是“縱深防御” [2]5。縱深防御主要通過設(shè)定一系列連續(xù)和獨立的防護層次或?qū)嵨锲琳希绻骋粚臃雷o或屏障失效，后續(xù)防護層或屏障就會發(fā)揮作用 [5]。縱深防御通過有效的管理制度結(jié)合技術(shù)、設(shè)備的設(shè)計和利用來實現(xiàn)。

以核電廠為例，縱深防御的概念應(yīng)用在兩方面。一是要求提供多層次的設(shè)備和規(guī)程，包括按照恰當?shù)馁|(zhì)量水平和工程實踐正確并保守地設(shè)計、建造和運行核電廠，防止其偏離正常運行；設(shè)置專用系統(tǒng)并制定運行規(guī)程以防止或盡量減小假設(shè)始發(fā)事件所造成的損壞，檢測和糾正偏離正常運行的情況，以防止預(yù)計運行事件升級為事故工況。二是針對核設(shè)施設(shè)置多道實體屏障，防止放射性物質(zhì)外逸。這些屏障通常包括燃料本身、燃料包殼、反應(yīng)堆冷卻劑系統(tǒng)壓力邊界和安全殼等。

總之，在實施得當時，縱深防御能夠確保任何單一的技術(shù)故障、人為或組織失誤都不會導(dǎo)致有害影響，并確保可能引起重要有害影響的疊加故障概率處于較低狀態(tài)。

（二）減輕核事故后果

縱深防御雖然能夠?qū)⒑耸鹿拾l(fā)生的可能性降到極低的程度，但不能保證絕不發(fā)生核事故。換言之，盡管在設(shè)計和運行核設(shè)施及開展核活動時已經(jīng)采取各種預(yù)防措施，但仍然存在某個故障（一種有意識的行為）或事故可能導(dǎo)致核或放射緊急情況的可能性[6]。因為縱深防御的措施是基于人類對未來的有限預(yù)知而設(shè)計的，而事故發(fā)生常常由一些人類難以預(yù)測的因素造成，典型的例子就是2011年日本福島核事故。因此，在制度設(shè)計上除了有未雨綢繆的安排之外還必須有亡羊補牢的應(yīng)對之策，將事故造成的損害或影響控制在最小的范圍內(nèi)。國際和各國的通行做法是建立核應(yīng)急準備與響應(yīng)制度。其中，應(yīng)急準備是為確保各項安排已經(jīng)落實以便能在現(xiàn)場以及在地方一級、地區(qū)一級、國家一級和國際一級對任何核或放射緊急情況作出及時、有管理、受控制、協(xié)調(diào)而且有效的響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)是指發(fā)生核事故時采取控制局勢、減輕事故后果、防止或減輕人體受到輻射損害等措施。