公共管理價值取向的重新審視

摘要：公共管理的價值取向不僅關(guān)系到公共管理者的理想、信念、行政態(tài)度等意識層面的內(nèi)容，而且還直接影響其行為模式、政策選擇和制度建構(gòu)。百余年的公共管理學(xué)史也是對公共管理基本價值取向的研究史，特別是公平與效率的探討一直是公共管理研究的重要內(nèi)容。無論從公共管理的本質(zhì)特性——“公共性”的視角，還是從關(guān)注領(lǐng)域和歷史使命上看，它完全不同于威爾遜提出的行政學(xué)，公共管理理論必須重新溯源，行政學(xué)所推崇的效率價值也有必要重新審視。另外，公共管理追求的效率引自經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)中效率的術(shù)語外殼，但無論是“社會福利最大化”還是“帕累托最優(yōu)”都有其內(nèi)在缺陷，它的可移植性令人質(zhì)疑。

關(guān)鍵詞：公共管理；效率；公平；價值取向；行政管理

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：

10085831（2014）04009307

追蹤公共管理理論誕生和演變的過程，其價值取向似乎有“效率至上”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發(fā)展邏輯。但無論價值取向為何，在目前都無法十分有效地指導(dǎo)中國公共管理實踐和解決其中的關(guān)鍵問題。現(xiàn)階段中國社會的主要問題相比30年前發(fā)生了巨大變化，在對社會公共事務(wù)的管理中，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、基本住房保障、資源與環(huán)境，這些公共產(chǎn)品問題日益突出，社會主要矛盾由私人產(chǎn)品短缺問題變成了公共產(chǎn)品短缺和公共產(chǎn)品供給不均衡問題。面對這樣一個新問題和新變化，公共管理的價值取向能否明確“公平至上”，這是本文一直圍繞著的核心命題。

一、問題的提出

公共管理，作為一門應(yīng)用型學(xué)科從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)學(xué)科分化出來之后，就試圖走向獨立。獨立的原因當(dāng)然是處于社會變革的關(guān)鍵時期，它受到了前所未有的重視以及公共管理實踐對于學(xué)科的需求。在公共管理獨立發(fā)展過程中，面臨兩個關(guān)鍵問題，其一是明確學(xué)科的邊界，即“我是誰”的問題；其二是確定學(xué)科規(guī)范性價值體系，即“我應(yīng)該怎么做”的問題。就第一個問題而言，公共管理的學(xué)科邊界是相對明確的，就是社會公共事務(wù)。對于第二個問題，公共管理研究者們在公共管理的價值取向問題上沒有取得一致認(rèn)同，時而效率，時而公平，當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時，無所適從。公共管理理論的發(fā)展史和公共管理研究現(xiàn)狀的派別林立、亂象叢生的事實就是明證。反觀經(jīng)濟學(xué)理論發(fā)展日臻成熟，并入侵至社會科學(xué)的各個領(lǐng)域，成為目前的“經(jīng)濟學(xué)帝國主義”，重要原因就是其價值取向的一貫延承性。對于價值取向，經(jīng)濟學(xué)自誕生之日起就是明確的，那就是效率。通俗的講，經(jīng)濟學(xué)從來不講“道德”，看似應(yīng)該講“道德”，應(yīng)該秉持“公共性”的公共管理，價值取向確沒有取得一致認(rèn)同。美國著名的政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾早在1947年就撰文指出：“我們與一門公共行政學(xué)還相距很遠(yuǎn)。如果不具備下列條件，不可能建立公共行政科學(xué)：（1）清楚地確定規(guī)范性價值以及地位；（2）較充分地認(rèn)識到公共行政領(lǐng)域中人的性質(zhì)，人的行為有較高的可預(yù)測性；（3）有一批比較研究，根據(jù)這些研究可能發(fā)現(xiàn)超出國界的歷史經(jīng)驗原則和一般原理。”[1]時過境遷，這個論述可能武斷。但對于剛剛起步的中國公共管理來說，應(yīng)該承認(rèn)達(dá)爾提出問題的價值性。拋開后面的兩個問題，公共管理理論必須承擔(dān)為公共管理實踐提供規(guī)范性價值取向的使命。如果不能承擔(dān)這個使命，我們寧可說公共管理學(xué)并未誕生。“如果中國公共管理學(xué)不能為中國公共管理實踐承擔(dān)起提供規(guī)范性價值的使命，其在理論創(chuàng)立和實踐指導(dǎo)上就難有作為。當(dāng)然，這種規(guī)范性價值不是來自學(xué)者的主觀設(shè)定，而是來自對現(xiàn)代政府原理、公共管理規(guī)律和現(xiàn)代社會發(fā)展的總體趨勢的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握。”[2]

“公共管理的價值取向是衍生一系列公共管理體制改革理念、改革規(guī)則、改革手段的前提。改革開放30年來，我們確定了‘效率優(yōu)先，兼顧公平’的發(fā)展觀念。在一定程度上，公共管理的價值取向也偏向了效率。”[3]管理理念、管理制度、管理手段及措施都優(yōu)先地考慮了效率。當(dāng)公共管理者揮舞著看似無所不能的“效率大棒”在各個領(lǐng)域特別是經(jīng)濟領(lǐng)域披荊斬棘之時，卻陷入了現(xiàn)代公共治理的合法性危機之中。“地方政府公司化”就是以效率為首要價值取向的公共管理實踐的一個精練回答。這個概念不僅在一定程度上解釋了中國經(jīng)濟近30年取得的輝煌成就，也可以解釋目前中國所面臨的合法性危機，那就是地方政府醉心于經(jīng)濟增長或者經(jīng)濟利益，相對于份內(nèi)的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，要么簡單粗暴，要么流于形式。著名的公共管理學(xué)者馬駿坦言，在經(jīng)驗研究層面，我們對于中國公共行政的真實世界仍然知之甚少；從理論層面上看，我們并沒有構(gòu)建起能夠準(zhǔn)確地描述和解釋現(xiàn)實世界的本土化的公共行政理論。結(jié)果使得我們無法獲得其他社會科學(xué)同行的認(rèn)可，也無法獲得實踐者的認(rèn)同。嚴(yán)格地說，在過去的20多年中，中國行政學(xué)整體上并沒有對我們這個處于巨大變革的社會所面臨的重大問題作出建設(shè)性的貢獻(xiàn)。同時，我們在規(guī)范理論上也是貧乏的，對于當(dāng)代中國政府轉(zhuǎn)型的許多根本性的大問題來說，“我們無力提供一個既適合中國特點又能構(gòu)建一個美好社會的整體性的替代性方案”[4]。

公共管理的價值取向是價值理性還是工具理性，效率還是公平的爭論一直持續(xù)著，直至當(dāng)前，似乎也難以看到這些爭論停止的跡象。但無論從公共管理學(xué)科自身的發(fā)展還是從對公共管理實踐的有效指導(dǎo)上，都迫切需要明確的公共管理的價值取向。在關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期有必要重新審視該學(xué)科的價值取向，此種價值取向既可以有效地指導(dǎo)公共管理實踐，又可以有效地解決公共治理的合法性危機。

二、公共管理中效率與公平關(guān)系的發(fā)展邏輯