我國經濟欠發達城市社區養老服務的問題及路徑選擇
——以開封市的調查為例

張 娜

(河南大學，河南 開封 475000)

近年來隨著我國計劃生育政策的施行、社會經濟迅速的發展與變革，我國人口的生育率不斷下降以及人口的預期壽命逐漸延長，導致我國人口老齡化進程加快。全國第六次人口普查數據顯示我國60歲及以上人口為177 648 705人，占總人口13.26%，我國已步入老齡化社會。社區養老服務一定程度上彌補了家庭養老功能弱化、社會化養老不足所帶來的養老問題。而經濟欠發達地區因各方面條件限制，社區養老服務尚不完善。探討經濟欠發達地區社區養老服務體系的完善對解決因“未富先老”而產生的養老問題意義重大。

一、社區老年養老服務的發展現狀

據民政部發布的2012年社會服務發展統計公報數據顯示，截至2012年底，全國共有各類社區服務機構20.0萬個，其中社區服務指導中心809個，社區服務中心15 497個，比2011年增加1 106個；社區服務站87 931個，比2011年增加31 775個；其他社區專項服務設施9.6萬個，比2011年增加0.6萬個。城市社區服務中心(站)覆蓋率72.5%。城鎮便民、利民服務網點39.7萬個。社區志愿服務組織9.3萬個(參見表1、圖1)。在部分大中城市已初步形成以設施服務、定點服務和上門服務為主要形式，以日常生活照料、醫療保健、心里保健、文化娛樂、社會參與以及權益保護等為主要內容的社區養老服務格局。而“我國的社區養老正在由點到面，由大城市向中、小城市延伸，由東部發達地區向中、西部地區拓展”[1]165。

表1 城鎮社區服務設施基本情況[2]

圖1 社區服務機構數目

雖然我國在社區養老服務的建設上取得了一定的成績，但社區養老服務由于地區經濟發展的不平衡性在城鄉、地域上仍存在很大差別，在一些經濟欠發達地區尚未建立起真正意義上的社區養老，只是提供了部分社區養老服務。開封市作為經濟欠發達地區，60歲以上人口為59.03萬人，占全市人口12.63%[3]，其老齡化情況嚴重，發展社區養老服務迫在眉睫。開封市于2013年3月出臺了《開封市人民政府關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》將“推進社區養老服務”[4]作為目標任務之一。開封市社區養老服務發展仍受到經濟發展不足、政府重視程度不夠、財政投入力度不大、政策執行不徹底、觀念落后、基層工作人員不夠專業化、社會力量介入較少且未形成完整的運作和監管體系、老年群體需求的多樣性等因素的影響，存在很大的問題。

二、開封市社區養老服務存在的問題及原因分析

本文選用的數據來源于2013年7月河南大學社會保障專業研究生在開封市進行的實地調研。調研涵蓋開封市的6個社區，采取問卷調查與訪談相結合的方式。本次調研共發出問卷750份，回收有效問卷718份，有效回收率為95.7%，數據真實可靠，本文中未標注來源的數據均來自于此次調研。

(一)基礎設施不足

社區基礎設施不足且大部分基礎設施并不適合老年人使用，這些都降低了老年人的社區生活的滿意度和生活質量。甚至還引發了一些社會問題，如近來頻發的“廣場舞擾民”事件，究其原因就是公共空間的不足所造成的。而更亟待解決與改善的莫過于與老年人息息相關的醫療設施問題，所調查社區雖然都已建立了社區醫院、衛生所等，但僅有6.8%的老人表示經常使用，而大多數老人選擇去較大醫院解決看病問題。這是由于基層醫療機構醫療設備不足、專業人員匱乏，不足以滿足老年人的需求，老年人傾向于尋求資質、硬件設施條件更完善的醫院，而非就近的社區醫院，造成了資源的浪費。

我國完善社區老年人養老服務的投資主體比較單一，社會化程度較低，社區建設只是依靠政府的財政投入，財政投入力度不大且未能好好利用社會資源，加上欠發達地區自身財政限制，導致社區老年人養老的基礎設施建設資金嚴重匱乏，資金投入的匱乏則直接導致了我國社區養老基礎設施的不足。政府未對社區養老服務以足夠全面的重視，對社區養老服務的認識還停留在吃飽穿暖、有醫有住的基本養老服務上，并未考慮老年人因其自身身體狀況的影響對基礎設施建設完善的現實需求的獨特適用性。

(二)服務內容單一

作為一個人口老齡化地區，對養老服務的需求是急迫的、多樣的。需求的急迫性決定了必須盡快建立與老年人需求相適應的服務體系。需求的多樣性決定了對社區養老服務的內容與需求的要求是多樣的。但現實情況是我國社區養老服務提供的服務內容往往與老年人的需求是脫節的。現今許多社區的養老服務存在下列問題：一是社區的養老服務大多適用于低齡老人、健康老人，忽視了高齡老人和失能老人，適用于高齡老人和失能老人服務設施和服務項目很少。建立敬老院、托老所的社區較少，且其設施、服務內容、收費標準等與需要入住老人的實際情況之間存在著較大的差距；二是現今社區老年人養老服務的內容僅限于為老人提供生活服務方面的方便，忽視了老人的精神需求和發展需求，所提供的文化娛樂、教育、再就業內容對大多數老人來說還是不適用(參見圖2)。

這是由于一方面現今我國經濟欠發達地區社區老人養老服務的發展尚不成熟，未能形成健全的調查反映機制，容易出現片面的重視對老年人最基本的物質保障，忽視老年人精神、發展方面的保障；另一方面，經濟欠發達地區尚未建立起與社區養老服務配套的社會養老服務機構體系，政府未對社會力量參與社區養老服務提供政策和財政上的支持，社區的力量又有限，這就使得社區養老服務在實踐中不能盡如人意。

圖2 社區生活滿意度

(三)服務水平和質量低下

社區基層管理人員對養老服務工作未給予足夠的重視，未形成社區養老服務監督管理體系。社區正規養老服務機構極少，服務人員較多是臨時組織的，養老服務隊伍缺乏穩定性，養老服務人員隊伍素質參差不齊。有的服務機構的管理者和服務人員對老人缺乏愛心，缺乏職業道德，甚至缺乏基本的家政服務知識和對老人的保健護理知識。社區養老服務水平不高，服務方式單一，專業化、規范化程度不高，管理和服務無法滿足老年人的現實要求，嚴重影響了社區老年人養老服務需求的滿足。從圖2可以看出，社區老人對老年服務的滿意度較低，僅為18.3%。

基層社區管理者工作較為龐雜，養老服務只是工作的一部分，他們往往是由于行政干預被動地工作，未對養老問題足夠重視，對養老服務工作缺少熱情，導致社區養老服務的作用效果差(被調查者對社區居委會工作情況的滿意度僅為22.2%)。社區養老服務尚未建立明確的法律、法規，使老年人的合法權益得不到保障。我國社區養老服務專業化程度較低，行業從業人員準入門檻低，服務人員大多缺乏專業培訓，素質不高，嚴重影響社區養老服務的服務水平與質量。

(四)專業工作人員和志愿者隊伍缺乏

目前活躍在養老助老服務隊伍中的工作人員大多沒有接受過相關的專業教育和有關老年服務知識的培訓，他們的養老助老服務的開展僅憑熱心和經驗。而專業的社會工作者并未在社區中發揮應有的作用，雖然近幾年來政府對專業社會工作者的培養力度較大，培養了一批專業的社會工作者，但仍供不應求，特別是經濟欠發達地區，此次調查中僅有15.9%人聽說過社工或社會工作者，專業的社會工作者嚴重缺乏。

由發達國家和地區的經驗可知，社區養老助老服務隊伍應是“專業工作人員+志愿服務隊伍”，除專業工作人員外還需志愿服務組織提供非盈利性質的救助和服務。但目前我國尚不存在對參與志愿服務組織以及人員的宣傳、激勵與管理機制，使人們對志愿參與社區養老服務關注度不夠、熱情不高、志愿服務隊伍不穩定，直接導致我國志愿者服務人員不足、專業化程度參差不齊，穩定性較差。

(五)老年人參與興趣缺乏

社會撤離理論認為，人們年老時，精力逐漸下降，生活節奏也就放慢了，會存在以下問題：“在生理上，他們對周遭事物失去興趣，日益關注內心世界；在社會性上，他們的社會活動以及對他人生活的介入與參與減少”[5]492-495。本次調查發現僅7%的老人表示有興趣利用自己的實踐和技術與他人進行交換服務，6.8%的老人有興趣作為社區志愿者，服務有需要人士。

由于部分老年人仍堅持傳統的單一靠子女的家庭養老方式，只關注子女對自己的關心，只強調子女的贍養責任，對參與社區養老、助老服務與活動沒興趣，對“發揮余熱”興趣缺失；同時，社區缺乏必要的宣傳以及激勵措施，社區養老服務并未受到足夠重視，也是老年人參與社區活動興趣缺乏的原因。

三、對完善我國社區養老服務的路徑選擇

通過以上對開封市社區養老服務問題出現的分析，說明我國尚未建立起全面的社區養老服務系統，在經濟欠發達地區完善社區養老服務方面還有很大的發展空間。養老服務與每一個人息息相關，使老年人安度晚年也是社會最基本的責任。在充分分析了上述問題后，文章認為在經濟欠發達地區完善社區養老服務總的可以從以下兩個路徑出發：

(一)他助路徑

要想完善社區養老服務體系，必須充分動用一切可用的外部資源，即建構完善的“他助”路徑。本文將從政府、社會和家庭三方面來探討完善社區養老服務體系的“他助”路徑。

1.加大政府投入

作為完善社區養老服務體系的一大主體，政府首先要加快政策投入，盡快完善老年社會保障立法，制定相關的政策法規，為老年人享受養老服務提供了法律保障和各種政策支持，進一步加強對社區老年服務產業的管理，規范我國老年服務產業。鼓勵社會力量參與社區養老服務，協調好服務主體的利益，尋求合作共贏；其次，政府應加大財政投入力度，增加公共財政對老年社會福利設施建設的投入，建立適合老年人使用的、符合老年人需求的社區服務基礎設施；最后，政府應加大對專業人員培訓的投入，培養專業的社區管理人員與社區服務人員。社區管理人員與社區服務人員作為最基層的社區養老服務參與者，提高他們的專業素質與技術無疑對提高社區養老服務的作用巨大。黨的十八屆三中全會指出“政府購買基層公共管理和社會服務崗位，更多的吸納高校畢業生就業”[6]，這是社區養老服務專業化、規范化發展的契機，有利于吸引年輕人特別是高素質專業人才參與社區養老服務。

2.健全社會支持體系

完善社區養老服務可以充分利用社會資源。首先健全志愿服務系統：我國有敬老愛老的優秀民族傳統，動員各類人群參與社區養老服務，一方面有利于在全社會形成關注老人、志愿服務老人的文明風氣；另一方面志愿服務能彌補社會機構服務在精神、人文關懷方面的不足。現今很多中小學以及高校建立了志愿者社團，特別是大學生社團。有條件的經濟欠發達社區，如開封市就可依托本市豐富的高校志愿服務資源(如河南大學的青年志愿者協會、社會工作協會等)完善社區養老服務的志愿服務系統；其次，發揮媒體的宣傳作用，改變人們對老年人諸如“不中用”、“老糊涂”的錯誤看法，在社會樹立“孝德”文化，宣傳孝老敬老模范，以此激發人們參與養老服務的熱情。

3.完善家庭支持系統

在現今大多數老人心中，家庭仍是其最理想的養老場所。但隨著家庭養老功能弱化。要想提高老年人的生活質量必須讓他們融入到社區中來。家庭成員就更應支持和鼓勵老年人參與社區活動，讓老年人在感受到家庭溫暖的同時，去充分利用社區中可用的物力、人力資源來豐富自己的晚年生活。家庭成員也應積極的為老年人參與社區活動創造條件，甚至可以自己參與到社區養老助老服務中去，帶動家中老人以及其他家庭成員參與社區養老助老活動。

(二)自助路徑

經濟欠發達地區的社區養老服務問題的解決離不開“他助”路徑，但社區養老服務問題的解決同樣也離不開“自助”路徑，即社區與老年人自身的支持。

1.整合社區養老資源

社區應加強對養老服務問題的重視程度，盡可能借助現有的條件和資源，不斷完善養老服務的內容與項目，社區可以建立老年人口檔案，切實記錄、關注老年人的需求，提供適合老年人現實需求的親情化養老服務，加強對社區內老年服務機構與人員的監督與管理。整合社區資源確保社區養老服務有條理、穩定地運行。社區應積極尋求可以獲得幫助的資源，如志愿服務系統、企業幫助等，整合社區資源來完善社區養老服務。

2.發掘老年人力資源

自立自助、自愛自樂、自強自理是老年人解決養老問題的前提。老年人是不可忽視的人力資源，他們積極參與社會發展，實現“老有所為”，這是積極老齡化的表現。老年人要改變傳統的單一家庭養老的觀念，充分認識到社區養老服務的重要性，主動地與社區內其他成員交往，積極參加社區活動，特別是應積極參與到社區管理中去，充分、及時地表達自己的需求，以此來逐步完善社區養老服務體系。也可以作為服務人員為其他社區成員提供力所能及的服務和幫助以實現自身價值的最大化，從而提高自身的價值與生活滿意度。

參考文獻：

[1] 鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略(救助與福利卷)[M]．北京：人民出版社，2011.

[2] 中華人民共和國民政部．2012年社會服務發展統計公報[EB/OL]．http//www.gov.cn/2013-06/19/content_2428923.htm.

[3] 河南省統計網．2013年河南統計年鑒[EB/OL]．http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/lib/tjnj/2013/indexch.htm

[4] 河南省人民政府網． 開封市加快推進社會養老服務體系建設[EB/OL]． http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2013/03/18/010375997.shtml

[5] 韓曉燕,朱晨海.人類行為與社會環境[M].北京：光明日報出版社.2009.

[6] 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]．http://www.qstheory.cn/zywz/201311/20131115_291760.htm.