近代中國行政救濟制度的萌芽——以清末行政審判院的籌設為中心*

宋 玲

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

一、清末立憲與官制改革——行政救濟產生的時代背景

行政救濟，是指公民的權利和利益，在受到行政機關侵害時可采用的防衛手段和申訴途徑，即通過解決行政爭議，糾正、制止或矯正行政侵權行為，使受損害的公民權利得到恢復，利益得到補救的法律制度，它是針對行政權力運作的一種消極后果的法律補救。［1］1-3通常情形下，公民一般通過提起行政訴訟或提請行政復議(清末民國期間稱之為“行政訴愿”，目前臺灣地區仍持舊慣)來實現其救濟。

我國古代對于因行政權力侵害“草民”而出現的行政爭議，也有相應的防范和處理措施。比如早在漢代，即已經出現“上計”這種制度。所謂上計，即由地方行政長官定期向上級呈上計文書，報告地方治理狀況。縣令長于年終將該縣戶口、墾田、錢谷、刑獄狀況等編制為“計簿”，呈送郡國。根據屬縣的計簿，郡守國相再編制郡的計簿，上報朝廷。朝廷據此評定地方行政長官的政績。［2］322作為刑獄狀況的行政爭議事件一旦上報到更高級政府，那么對行政相對方違法的官員則面臨著行政處分甚至國家刑罰的制裁。這種上計制度被之后的皇朝發揚光大。清朝的秋審或者京控制度，亦是對于行政爭議的解決措施。然而，盡管古代的確也有民告官案件，然而與現代的行政訴訟相比，僅僅是形式相同而已。其來源并不在于憲法上的規定，而絕大多數出自皇帝的恩賜，且這種“恩賜”只是根源于傳統儒家學說“親民”、“仁政”。……