區域公共管理制度困境的內外機理研究

■ 徐菁憶（中國礦業大學文法學院 江蘇徐州 221000）

區域公共管理制度困境的外在機理分析

（一）傳統的行政區意識根深蒂固

制度變遷主要受現存法律制度的約束、信仰體系、文化、宗教以及意識形態等因素的制約。其中，意識形態對制度有著重要影響，成功的意識形態能夠減少制度的轉換成本。當前，我國各政府制定出各種不同的地方保護政策，各級地方政府干涉經濟的愿望仍很強烈，各級行政區的經濟功能還十分突出，使得政府間的競爭大于合作。這種行為意識不僅僅會對區域經濟產生剛性的制束，而且也使區域公共管理制度陷入困境。

（二）區域間的合作缺乏必要的法律保障

由于制度創新是在已有的法律和規則的基礎上建立的，因此，如果出現已有的規則和法律與創新的內容不相符的情況，將會對制度創新所需要的時間產生各種影響。這就造成了現存的制度和法律安排的狀態是影響制度創新的首要因素。在例如條例的完善性、產權責任的明晰性、各方的合作性等方面仍然主要依賴人為的主動性，而沒有依靠法律的力量。GDP仍然是衡量這個地區經濟發展水平情況的主要指標。不僅如此，各個地區間的合作方式及其過程也都太隨意了。由于上述原因，要想讓制度創新在合理、合法的前提下進一步實施是很困難的。

（三）區域管理主體過于單一

誘致性制度的變遷是一個自下而上的過程，什么是誘致性制度的變遷呢？它是指由于制度的不均衡，人們對由不均衡所導致的獲利機會做出反應時所進行的具有自發性質的變遷。在這里還要介紹一個概念，那就是強制性制度的變遷。所謂強制性制度的變遷是指由中央政府和地方政府法令造成和引致的變遷。當下，我國參與區域公共管理的社會力量太小，參與的主體過于單一，這其中的主體主要就是中央及地方政府，而在社會中占很大比例的個人、群體、企業等非政府力量參與的太少，這對區域公共管理制度的進一步進行造成嚴重的阻礙。政府的權威地位是不容大家懷疑的，因為它代表著行政區的利益。可是，推進制度如果僅僅依靠政府的權威力量是肯定不夠的，還需要人們對不均衡導致的獲利機會的自發變遷，即誘致性制度變遷。缺少誘致性主體的參與，政府想通過社會力量來提供區域公共服務是不可能的事情，一系列的制度安排只是政策的層面而沒有深入地實施下去。

區域公共管理制度困境的內在機理分析

（一）區域公共管理制度的路徑依賴困境

政府的政策以及政策創新其實施的效果除了有制度本身的因素外，也很大程度上取決于制度所依賴的路徑。這里是說在制度創新的過程中是否滲入了創新主體的自利因素、不確定性的因素，是不是理性的、科學的。由于與政府現行體制相配套的成員和組織是與此有緊密關系的利益者，如果現有的制度能一直維持下去，那么對有關的利益者而言可以降低風險，而以此獲得可觀的預期收益。同時，每個政府的運行組織、習慣和運行方式都是與政府的原有體制關系緊密、相輔相成的。這樣就會使人們尤其是相關的利益者對現在實行中的制度更加依賴，不愿意主動地對原有的制度安排進行變革。這兩個方面就造成了這樣的局面：在實施一項新的制度時很多地方政法官員認為原有制度具有很強的有效性和生命力，沒有必要實施新的制度。

在區域公共管理制度中，所涉及的“路徑依賴”指一種契約的廣泛盛行，這種盛行是以原有的“行政區行政”模式為基礎的，地方政府的現行治理機制對“行政區行政”模式具有很強的依賴性。為了達到實現自我強化的目的，整個政府的治理不僅沒有得到強化，反而被鎖定在無效治理的“行政區行政”中，一旦陷入這種鎖定狀態，為了破除這種狀態中央政府必須依靠其權威性進行強制實施和推行。這樣一來，政府就會需要通過大量的資本和預算來推動。不難得出結論，我國存在著“行政區行政”的固有制度，這些制度不斷被強化，不斷地陷入錯誤的路徑依賴中，嚴重影響著地方政府對于區域性公共管理事務的治理能力。最終造成了政府的治理陷入“行政區行政”的無效狀態中。這種具有強化機制的制度有以下四種效應：

一是協作效應。首先，在現有的“行政區行政”的制度框架下，地方政府需要首先協調好和各方的利益關系，取得政治支持，才能實現制度的創新。另外，由于各地方政府和各個部門已經習慣了原有模式的制度安排，他們之間的協作效應很明顯，如果有一個地方政府率先進行創新，推行一種新的制度，那么就很可能要與相關經濟區域內的其他地方政府協調。就區域公共管理制度創新而言，各級地方政府及其成員和相關職能部門很可能會持有一種冷漠消極的態度，因為中央政府還沒有給予他們相應的政策支持。即使某個地方政府甘于冒險，敢于第一個進行區域公共管理制度的創新，但是如果沒有跟這一區域內的相關政府和利益群體進行協調，那么，他的創新行為是不可能取得任何成效的。

圖1 政府甲和乙多次互動時的策略博弈模型

二是預期適應。在制度框架的制訂和實施中，總會存在于正式規則相反的后來形成的非正式的規則，后者對制度進行了有效的補充。這樣不禁讓人們對該規則產生永久性的預期。各級地方政府首先在進行公共管理制度創新時，會首先有一個預期，各個地方政府考慮到這一創新必然會帶來很大的風險和成本，為了避免這種風險和成本，他們就會按原有制度規則行事，將原有的模式一直延續下去。這樣使得原有行政區行政的制度安排得到了加強。

三是規模經濟。一方面，制度的制訂和實施隨著發展推廣，其成本是會逐步降低的，但是推廣本身有很大的難度，需要政府發揮極大的膽量、智商和財力。另一方面，實施制度變遷的預期成本也會影響政府提供新制度的能力和意愿。畢竟兩種治理模式之間存在著社會背景、管理主體、管理導向和治理機制上等多方面的不同，地方政府的“行政區行政”模式在當初的設計和實施中已經消耗了大量的成本，所以讓他們再費精力和成本在新制度的設計和實施上，地方政府是不愿意接受的。因此，地方政府進行制度創新前必須慎重考慮相應的配套制度。

四是策略效應。創新博弈主體的擴散和傳播以及是否有效地控制創新信息，最終會決定著創新的成功與否。如果創新意識不存在區分對象、區分披露對象、區分披露時機的先后順序等問題時，諸多政府的利益相關者、各種外界組織對于新制度的出臺是會有各種不同的預期和反應的。因此，為了協調好各利益相關者，政府需要大量的時間和成本來進行處理。

可見，以上四個效應會使得區域公共管理制度陷入在原有的模式框架之下而很難得到突破，創新很難實現，因此，行政區行政模式得以保持和強化，區域公共管理制度的不創新或虛假創新行為在各個地方政府中或多或少存在著。

（二）地方政府不合作導致的博弈困境

前文主要是從靜態的層面對區域公共管理制度分析研究，本文進一步從動態行為理論角度，對進行地方政府在區域公共管理制度創新進行分析解讀。

各方政府以其各自的利益為出發點，本著自身利益最大化的原則來進行管理和合作。在實行一項新的政策時，必定會按照自己的情況來追求自身效用最大化，這其中就涉及到“互動策略博弈”。假設現在有政府甲和政府已，兩個政府之間會涉及到多次的合作，所以我們建設為多次互動時的策略博弈模型，如圖1所示。

在互動策略博弈中，雙方對博弈需要有準確的預期，預期決定了博弈策略的勝負。這里需要特別指出的是，在沒有進行有效的監管和相應的懲罰機制的情況下，博弈雙方很有可能制造各種借口、各種原因進行虛假執行或者是不執行。不僅如此，在區域公共管理制度創新的過程中，由于博弈跨度會很長，短期的約束是無法對他們的長期博弈產生影響的。

矛盾主要在于各級地方政府和上層政府之間信息的嚴重不對稱。地方政府進行虛假執行或是不執行，并認為是理性的。因此，能否有效地協調各行政區的經濟利益、消除區域各地方經濟發展過程中產生的非均衡狀況，在不同地區間實現合理的分工，以促進經濟資源在各區域間的自由流動，是解除地方政府間的不合作博弈的基礎，也在很大程度上決定著區域公共管理制度是否能夠真的實現創新。

區域公共管理制度改進的對策

（一）加快培養區域間政府的合作意識

當前，我國各級地方政府忽視了區域公共管理事務的治理與合作，因為他們往往只考慮了與自身政治利益相關的問題。顯然，意識形態的因素很重要，需要人們能夠容忍和接受制度需要變化這一觀念，這樣人們才能支持而不是阻攔。因此，要降低創新過程的成本，走出制度創新困境，就必須摒棄傳統行政區都有的小集團、官本位等落后的思想，爭取解放思想，確立合作共贏的觀念，統籌區域，用公共管理的嶄新理念來讓可持續、協調的發展成為現實。

（二）加快法制化建設

法律是必要的，只有通過法律的形式來強制的規定各地方政府應該做什么、不應該做什么，才能夠使制度創新有效地進行并能朝著正確的、理性的方向發展，因此進行法制化建設是當代中國社會改革不可缺少的重要因素。法規、法律都是地方政府長期進行合作的有利條件。從國外區域公共管理制度的發展可以發現，大多數國家為了實現合作的連貫性以及區域政策的權威性都是通過制定區域合作的法律、法規來實現的。

（三）構建互聯網式的互動治理并培育、發展社會力量

為了實現區域公共事務治理的有效性，有必要在各階級、階層、不同的民眾之間構建多層次的制度化機構組織。這樣做的目的一方面是為了建立起符合人民大眾的互聯網式的治理模式，必須建設培育有利于區域政府發展的社會資本。另一方面為了使復雜的區域問題得到解決，需要有強大權威的機構，這樣才能協調好區域公共事務。

（四）建立區域共贏協調機制

路徑依賴是制度創新過程中面臨的最大困難和阻礙，這一困難和阻礙根本來源于有關利益集團不肯放棄手中的權利。因此，要實現區域制度創新的關鍵就是要建立一種制度，這種制度能夠讓現有的利益相關者都滿意并給予支持。這一機制的建立和完善，能有效解決個體與集體理性之間的矛盾，促使區域合作中局部利益和整體的利益的一致和統一。

結論

通過分析西方的區域公共管理發展歷程，可以發現：各地方政府的合作博弈效應，區域經濟一體化的發展水平，政府的意識形態發展，外部的制度創新環境，這些都決定著區域公共管理制度創新的成功。在我國現階段，這些條件還不完善甚至是缺失的，可以看出，區域公共管理制度的創新實際上是一個繁雜的事情，雖然任務繁重，但只要各地方及相關部門針對原因進行有效的處理，區域公共管理制度的困境定會破除。

1.沈承誠.區域公共管理制度創新.南京師范大學碩士學位論文，2007

2.金太軍.區域公共管理制度創新困境的內在機理探究— 基于新制度經濟學視角的考量.中國行政管理，2007（3）

3.楊愛平，陳瑞蓮.從“行政區行政”到“區域公共管理”[J].江西社會科學，2004（11）

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