論我國教育督導制度的價值轉向

摘要：從1977年鄧小平提出重建教育督導制度的構想和建議到2012年《教育督導條例》的頒布，我國教育督導制度經歷了30多年的發展。基于政策文本的分析可以發現，我國教育督導制度呈現出從“工具”本位到“人”本位、從“效率”到“公平”、從“單一”到“多元”的價值轉向。在教育督導的未來發展中，應發揮督導機構的獨立職能，加強督導隊伍的能力建設，實施個性化的教育督導方式。

關鍵詞：教育督導制度；歷史回顧；價值轉向；發展建議

中圖分類號：G464 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2013）08-0003-06

我國教育督導制度源于新中國成立之初的教育視導制度，當時，教育部設立視導司，各省教育廳設立視導員。然而，自1950年代以來，教育督導機構和隊伍逐漸削弱以致取消。直到1977年，鄧小平同志在關于《教育戰線的撥亂反正問題》的談話中，提出了恢復和重建教育督導機構和建立教育督導制度的構想與建議，這標志著我國現代教育督導制度重建的啟動。從鄧小平同志提出建立教育督導制度的構想到2012年《教育督導條例》的頒布，我國教育督導制度經歷了30多年的發展。本文試圖在梳理政策文本的基礎上，對我國教育督導制度進行價值取向層面的分析，并提出未來發展建議。

一、我國教育督導制度的歷史梳理

回顧我國教育督導制度30多年的發展歷程，根據不同時期教育督導工作的重心與特點的不同，可以大致將其劃分為恢復重建期（1977年—1991年）、初步發展期（1991年—2000年）以及逐步完善期（2001年至今）。

1.教育督導制度的恢復重建（1977年—1991年）

1977年，鄧小平同志在題為“教育戰線的撥亂反正問題”的講話中提出：“要找一批四十歲左右的人，天天到學校里跑。搞四十個人，至少搞二十個人專門下去跑。要像下連隊當兵一樣，下去當‘學生’，到班里聽聽課，了解情況，監督計劃、政策的執行，然后回來報告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快。可以先跑重點大學，跑重點中學、小學。這些都是具體措施，不能只講空話。”[1]這段講話明確提出了教育督導的人員結構（四十歲左右的，20-40人）、督導的對象（大學、中學和小學的課堂情況，教育計劃和政策等的執行情況）、任務（到班里聽聽課，了解情況，監督計劃、政策的執行，然后回來報告）和具體方法（天天到學校里跑，到班里聽聽課），在某種程度上可以視為教育督導制度建設的構想。隨后，我國便開始著手重建教育督導制度。

1983年，教育部在召開的全國普通教育工作會上討論了《建立普通教育督導制度的意見》，提出了建立教育督導機構的要求。之后，國務院辦公廳轉發《關于實施義務教育法若干問題的意見》（1986年），明確指出要“逐步建立基礎教育督學（視導）制度。國家和地方逐步建立基礎教育督學（視導）機構”。五年之后，《教育督導暫行規定》（1991年）得以頒布，對教育督導的任務、范圍、督導的機構及其職能、督導人員的基本條件等都作出了詳細規定。其中，教育督導的任務是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估、指導，保證國家有關教育的方針、政策、法規的貫徹執行和教育目標的實現”。這一任務包含“督政”和“督學”兩個方面，即在監督教育方針、政策、法規的貫徹執行情況的同時，監督學校的教育教學工作。《暫行規定》指出督導的范圍主要是“中小學教育、幼兒教育及其有關工作”，這個督導范圍的界定在之后的20年里一直未曾改變。《暫行規定》的頒布標志著我國“督政”與“督學”相結合的教育督導制度的正式建立。

這一時期，我國教育督導機構也得以不斷發展。1983年發布的《建立普通教育督導制度的意見》就提出了教育督導機構的建設要求，指出縣以上教育行政部門都要設立督導機構，并要求先試點，而后逐步實行。在此之后，教育部設立視導室，后又更名為國家教育督導司，負責巡視、檢查和指導幫助全國各地的普通教育工作。1988年教育部發布的《關于建立教育督導機構的通知》又進一步推動了國家各級教育督導機構的建立。

2.教育督導制度的初步發展（1991年—2000年）

1991年發布的《教育督導暫行規定》為我國教育督導制度的發展奠定了基礎，成為教育督導工作的指導性文件。在此之后，我國教育督導制度進入初步發展期。這期間，國家十分重視教育督導制度的建設，許多關于教育督導的政策相繼頒布。《暫行規定》頒布后不久，國家教委發布《普通中小學校督導評估工作指導綱要》，進一步指出督導評估的目的，明確了監督評估的內容要點，包括辦學方向、學校管理（包括組織領導、隊伍建設、德育工作、教學工作、總務工作）、教育質量和辦學條件等。可以說，《指導綱要》是對《暫行規定》的進一步細化。

同時，國家各項教育法律法規也在不同程度上推動著教育督導制度的發展。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出：“各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務。要加強督導隊伍，完善督導制度，加強對中小學學校工作和教育質量的檢查和指導。”此外，《綱要》提出的全國基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的發展目標，使得之后很長一段時間內，我國教育督導工作都圍繞著“兩基”目標的實現。而《中華人民共和國教育法》（1995年）關于“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”的規定，標志著我國教育督導的實施在法律層面有了保障。

1997年，國家教委發布《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》，要求1998年以前在全國范圍內全面推行對中小學校進行教育督導評估的制度。較之1991年發布的《普通中小學校督導評估工作指導綱要》，修訂稿將“實施素質教育，全面提高教育質量”作為督導評估的目的，并進一步明確其適用范圍為對兒童、青少年實施初等教育和普通中等教育的機構，主要包括城鄉全日制完全小學，全日制普通初級中學、高級中學和完全中學以及九年一貫制學校。緊接著，1998年，國家教委發布《關于做好1998年教育督導工作的若干意見》，在肯定教育督導對推進全國“兩基”工作的重要作用的基礎上，將對中小學校督導評估作為推進中小學實施素質教育的有力措施，提出1998年要在全國范圍內推行中小學教育督導評估制度，并在今后兩年內集中開展專項督導檢查。《意見》還指出，要進一步完善教育督導制度，加強督導機構和隊伍建設。隨后，全國各地圍繞“兩基”和素質教育的實施，掀起對普通中小學校進行督導評估的熱潮。

1999年8月，教育部發布《關于加強教育督導與評估工作的意見》，明確了教育督導與評估工作主要是進行督導、評估和檢查、驗收，指出“評估既是教育督導的重要手段，又是教育督導的一項重要職能”。同時，提出要建立和完善教育督導與評估制度，包括建立和完善“兩基”督導檢查和鞏固提高復查制度、建立全面推進素質教育的督導評估制度以及建立對地方教育行政工作的督導檢查制度。可以看出，這一《意見》特別強調對地方各級政府貫徹執行教育法律法規的督導檢查制度，強化了我國教育督導制度“督政”的職能。

這一時期，除了國家相繼頒布了多項教育督導政策和規定外，各省市也都出臺了本地區的教育督導規定或條例。1999年初，北京市人民政府頒發了《北京市教育督導規定》。之后，湖南、遼寧、上海、陜西等省（直轄市）也相繼頒發了本省（直轄市）的教育督導規定。同時，一些市、縣也出臺了市、縣級教育督導規定。[2]這些地方教育督導規定或條例在短期內迅速出臺，反映了我國教育督導制度建設的初步發展已見成效。

3.教育督導制度的逐步完善（2001年至今）

從2001年至今，可以說是我國教育督導制度逐步完善時期，表現為督導制度的逐漸細化與深化。細化主要體現為督導范圍和內容的進一步詳細化和具體化，我國專門制定了關于基礎教育、政府工作、中等職業教育、縣域義務教育均衡發展的督導政策，具體包括國家教育督導團發布的《關于加強基礎教育督導工作的意見》（2001年），教育部出臺的《關于建立對縣級人民政府教育工作進行監督評估制度的意見》（2003年）、《中等職業教育督導評估辦法》（2011年）以及《縣域義務均衡發展督導評估暫行辦法》（2012年）。“深化”則是指，作為我國第一部完整的關于教育督導的法律，“千呼萬喚始出來”的《教育督導條例》（2012年）的頒布使得我國教育督導制度最終實現法制化。

2012年9月頒布的《教育督導條例》是我國教育督導制度30多年發展的“集大成者”，它的出臺改變了我國教育督導制度無法可依的現狀，標志著我國教育督導制度在法制化的道路上邁進了一大步。這一條例明確規定了督導的具體對象、督導的職能、督導機構的法律、法規權限以及督導的頻率。需要指出的是，《教育督導條例》將督導范圍從中小學教育及幼兒教育擴展到各級各類教育，并對各項督導的頻率作出了規定。同年9月5日，教育部發布了《教育部關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》，將“促進學校深化改革，遵循教育教學規律和學生身心發展規律，為每個學生提供適合的教育”作為學校督導評估的目的之一，并指出學校督導評估的原則是“堅持以學生發展為本”。對學生發展的關注與重視是這一《意見》的重要特征。

除了頒布上述政策法規之外，這一時期，國家教育督導團還發布了一系列教育督導報告，分別是《國家教育督導報告2005：義務教育均衡發展》（2006年）、《國家教育督導報告：關注義務教育教師》（2008年）以及《國家教育督導報告：關注中等職業教育》（2011年）。三份報告分別對義務教育均衡發展現狀、義務教育教師情況、中等職業教育發展現狀的督導結果進行分析并提出督導意見，以推動其進一步發展。

二、我國教育督導制度的價值轉向分析

通過對教育督導政策文本的深入分析可以發現，30多年來，我國教育督導制度的價值取向發生了從“工具”本位到“人”本位，從“效率”到“公平”，從“單一”到“多元”三大層面的轉變。

1.從“工具”本位轉向“人”本位

我國教育督導制度自建立以來，一直充當著監督評估我國教育發展、為實現國家教育目標服務的“工具”，主要發揮著工具性價值，教育性價值沒有得到發揮。反映在督導過程中，就是教育督導工作重“監督、評估”而輕“指導”的傾向十分明顯。《教育督導暫行規定》的頒布確立了我國教育督導制度既要“監督”教育行政部門對政策法規的貫徹實施情況，又要“監督”學校的教育教學工作的職能。之后，1992年召開的黨的十四大提出“各級各類學校都要貫徹黨的教育方針，全面提高教育質量，到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本實現九年制義務教育”的戰略目標，1994年召開的全國教育工作會議又進一步把“兩基”確定為今后一個時期我國教育發展的“重中之重”。1994年9月，國家教委發布《普及義務教育評估驗收暫行辦法》，加大對基本普及義務教育的評估驗收工作，對各地“兩基”目標的實現情況進行“監督評估”就成了20世紀90年代我國教育督導工作的主要任務。1997年，國家教委發布《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》，進一步提出督導評估的目的包括“實施素質教育”和“全面提高教育質量”。緊接著發布的《國家教委關于做好1998年教育督導工作的若干意見》將對中小學進行的教育督導評估作為推進中小學實施素質教育的有力措施。自此，教育督導的工作重心由實現“兩基”轉為推進中小學校素質教育的發展，同時，繼續推進“兩基”工作、鞏固“兩基”的成果仍是教育督導的重要目標。

正是本著發揮教育督導在監督評估“兩基”和實施素質教育工作中的重要作用，1999年教育部發布《關于加強教育督導與評估工作的意見》指出，“評估既是教育督導的重要手段，又是教育督導的一項重要職能”。這一規定確立了評估在教育督導中的重要地位，更加劇了我國教育督導重“督”的傾向。2001年發布的《關于加強基礎教育督導工作的意見》提出，要“確立教育督導在基礎教育改革與發展中的重要地位”，繼續強調教育督導在實現“兩基”目標和推進素質教育中的重要作用。再加上后來教育部頒布的《中等職業教育督導評估辦法》及《縣域義務均衡發展督導評估暫行辦法》，開展教育督導依然是推動中等職業教育和實現縣域義務教育均衡發展目標的重要措施，教育督導制度的工具價值依然存在。

然而，隨著我國教育督導制度的逐步發展，應該看到教育督導正發生著從“工具”本位到“人”本位的轉向，教育督導工作的開展更多地關注到人的價值。首先，教育督導旨在監督評估素質教育發展的推進與義務教育均衡發展目標的目的本身，反映了其對教育過程中的學生的關注。因為，實施素質教育的目的就在于促進學生的全面發展，而實現義務教育均衡發展則是關注教育中的公平問題，教育督導工作的開展不僅要讓“所有人都能受教育”（“兩基”目標），還要讓“所有人都能受好的、公平的教育”（義務教育均衡發展）。而2012年頒布的《教育部關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》更是把學生的發展放在至關重要的地位，其提出的“堅持以學生發展為本”的學校督導評估原則是我國教育督導制度重視人的價值的重要體現。

其次，我國教育督導制度在實行督導結合的情況下，由重“督”轉向重“導”，即在繼續發揮監督評估作用的同時，更側重于提供相關指導。這一從重“督”到重“導”的轉變，明顯意味著我國教育督導制度從“工具”本位向“人”本位的價值轉向。在以實現“兩基”目標為中心的重“督”的督導階段，督導評估工作十分重視那些可量化的指標，如《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》將執行招生計劃情況、學籍管理、流失率、留級率、教學設施等作為督導教學工作的重要指標，將教師學歷達標率、專業證書考核合格率等作為督導師資隊伍的指標；繼而，《國家教委關于做好1998年教育督導工作的若干意見》提出“實施‘兩基’要貫徹‘軟件從嚴，硬件從實’”的標準。因此，在具體實際督導的過程中，貫徹執行一些定量的指標成為普遍措施。這一側重以量化的指標進行監督評價的做法，是重“督”工作的明顯特征。相比之下，重“導”的教育督導工作更側重于關注人的看法與意見，而不是單純地依賴一些量化指標。《教育督導條例》明確提出教育督導機構在實施督導過程中，“應當征求公眾對被督導單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學生及其家長和教師的意見”。此外，緊隨《督導條例》發布的《教育部關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》提出，“把教育教學工作是否適應學生發展需要作為衡量學校辦學水平的主要標準”，“在督促辦學條件達到規定要求的基礎上，重點督導學校對教師教學活動的指導和專業發展的支持”。這些重視人的發展的督導標準的提出，都反映了我國教育督導，正實現著從“工具”本位到“人”本位的價值轉向。

2.從“效率”轉向“公平”

自我國教育督導制度制定和實施以來，教育督導一直發揮著監督評估教育行政部門和學校貫徹實施教育政策法規的情況以及學校的教育教學工作的職能。在黨的十四大（1992年）將“兩基”確立為教育發展的戰略目標以及全國教育工作會議（1994年）又進一步把“兩基”確定為教育發展的“重中之重”之后，監督評估各地“兩基”目標的完成情況成為很長一段時間內我國教育督導工作的主要任務。之后，1997年發布的《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》將“實施素質教育”作為督導的目的之一。自此，我國教育督導工作始終圍繞“兩基”和“實施素質教育”的發展主題。在這一過程中，教育督導工作始終以“效率”為價值取向，督導的目的就是監督評估各地“兩基”目標的總體實現情況、學校開展素質教育的情況以及學校的教育教學質量，工作重心是目標的總體進展及其效率性問題，對于目標實現的具體均衡度和公平性問題一般予以忽略，所以城鄉與區域之間的教育發展質量出現嚴重的兩極分化。

隨著教育公平問題逐漸受到關注，人們要求教育均衡發展特別是義務教育均衡發展的呼聲越來越大，我國教育督導制度也開始轉而將“公平”作為導向。2006年，國家教育督導團發布的《國家教育督導報告2005：義務教育均衡發展》，對全國及省域內城鄉間、縣級間義務教育公共資源配置狀況進行分析[3]，展現了我國義務教育均衡發展的現狀。這一報告的發布表明我國教育督導開始將“公平”作為重要的評價尺度。2012年初，教育部頒布《縣域義務均衡發展督導評估暫行辦法》，規定了義務教育均衡發展督導評估的內容和標準、縣域內義務教育校際間均衡狀況評估指標以及對縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作的評估指標及要求。這一《暫行辦法》的制定明確了教育督導制度將義務教育均衡發展作為教育督導的重要目標。隨后頒布的《教育督導條例》又將“促進教育公平”列為制定條例的目標。緊接著，《教育部關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》得以發布，提出“在工作機制上，要促進學校標準化建設和內涵發展”。這些政策條例的頒布都體現了教育督導制度對“公平”的關注。由此反映了我國教育督導制度從“效率”到“公平”的重要價值轉向。

3.從“單一”轉向“多元”

30多年來，我國教育督導制度同時還呈現出從“單一”到“多元”發展的趨勢，主要表現為教育督導范圍的擴大化、督導類型的多元化以及督導制度內容的多樣化。

首先，從“單一”到“多元”的轉向體現為教育督導范圍的擴大化。1977年，鄧小平同志的講話中提出的“可以先跑重點大學，重點中學、小學”明確了督導的對象，即大學和中小學。1991年頒布的《教育督導暫行規定》規定了教育督導的范圍是“中小學教育、幼兒教育及其有關工作”。1997年的《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》要求在全國范圍內全面推行對中小學校的教育督導評估，此后很長一段時間，我國教育督導的范圍都限定在中小學校。2011年發布的《中等職業教育督導評估辦法》提出專門對中等職業教育進行督導評估，但嚴格來講，也沒有完全脫離這一范圍界定。直到2012年頒布的《教育督導條例》，才將督導范圍從中小學校擴展到各級各類學校。

其次，我國教育督導制度的多元化取向體現在我國教育督導類型的多元化。最初，我國建立教育督導制度的設想并沒有區分教育督導的類型。《教育督導暫行規定》指出教育督導“分綜合督導、專項督導和經常性檢查，由教育督導機構根據本級人民政府、教育行政部門或上級督導機構的決定組織實施”。此后，我國教育督導工作的開展一直貫徹這一原則。2012年頒布的《教育督導條例》對督導頻率作出了規定。緊隨其后頒布的《教育部關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》提出“在評估方式上，要把綜合督導和專項督導、定期督導和經常性督導結合起來，有針對性地開展督導評估工作”，確立了綜合督導、專項督導、定期督導和經常性督導四種督導類型。

最后，督導制度內容的多樣化也反映了教育督導制度多元化取向。1991年《教育督導暫行規定》的頒布標志著我國“督政”與“督學”相結合的教育督導制度的最終建立。長期以來，“督政”與“督學”相結合也成為我國教育督導制度區別于其他國家督導制度的顯著特征。經過30年的發展，特別是自2001年以來，我國教育督導制度內容逐步多樣化，分別于2001年、2003年、2011年和2012年專門出臺了關于基礎教育、縣級人民政府教育工作、中等職業教育、縣域義務教育均衡發展等方面的督導政策。

三、我國教育督導未來發展建議

通過分析30多年來我國教育督導制度的發展歷程可以發現，我國教育督導制度呈現出從“工具”本位到“人”本位、從“效率”到“公平”、從“單一”到“多元”的價值轉向。然而，雖然我國教育督導制度已經逐步完善，在價值取向方面實現了很大改進，但在現實督導過程中還呈現出這樣或那樣的問題。由此，在未來發展中，我國教育督導制度的建設應重視以下幾個方面。

第一，發揮教育督導機構的獨立職能，保障督導實施的獨立性與專業性。《教育督導條例》的頒布正值我國教育改革發展進入新的時期。黨中央國務院要求，要轉變政府行政管理職能，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。[4]]然而，當前我國教育督導工作的實施還存在依附于教育行政工作的現象，無法獨立行使教育督導的職能。政府工作職能的轉變已經提出獨立行使監督權的要求，反映到教育領域，必須重視獨立發揮教育督導的職能，保障教育督導實施的獨立性，切實發揮教育督導對我國教育發展的促進作用。同時，重視教育督導的專業性發展，包括建立專業化的督導隊伍，制定專門化的針對各級各類學校的督導指標體系等等。

第二，重視教育督導人員的能力建設，加強對督學的資格認證與審查，提高督導的質量。教育督導工作的成效在很大程度上取決于教育督導人員的素質與能力，因而，教育督導人員的能力建設就顯得尤為關鍵。當前，我國已經頒布了關于教育督導人員（督學）聘任條件等方面的政策文件，對專職督學和兼職督學的聘任都提出了相應要求，《教育督導條例》第二章專門討論了督學的聘任條件。然而，至今各類政策文件中都沒有明確對督學聘任的資格認證與審查，也沒有提及開展對督學的培訓，忽視了督學的能力建設。就專職督導人員而言，不少督學沒有經過嚴格選拔及培訓；就兼職督導人員來說，也缺乏嚴格的聘用標準，缺少規范的專業培訓。[5]相比之下，英國非常注重對教育督導人員的選拔與培訓，建立了嚴格的督導人員的選拔程序，對于滿足選拔標準的候選人，首先要經過幾個月的培訓與見習，一旦開始正式的督導工作，還被要求進行持續不斷的專業發展以訓練自己的督導技能。[6]美國教育評估標準聯合委員會專門制定評估人員標準，以提高評估人員的能力。[7]因此，現階段我國應加強督導隊伍的能力建設，開展對督導人員的資格認證與審查，重視對督導人員進行輔導程序、督導方法、督導技能等方面的培訓，進而提高教育督導工作的質量，切實發揮教育督導在推動國家教育發展中的重要作用。

第三，實施個性化的教育督導方式，增強督導的有效性。長久以來，我國教育督導工作的開展一直堅持標準化，這就導致教育督導實施的過程中“一刀切”的現象十分嚴重，忽視了我國不同省市或同一省市不同地區教育發展水平的差異。由于經濟發展水平的不同，各地的教育財政投入也會有所差異，而教育財政投入的差異必然導致學校師資建設的不同，同時也必然影響到學校的教育教學質量。面對這些差異，運用同樣的督導標準和督導方式必然導致教育督導的無效。具有監督評估教育政策貫徹實施狀況和學校教育教學質量職能的教育督導制度，需要有標準化的評價指標以衡量學校的發展。然而，在堅持標準化的同時，教育督導要考慮到不同地區教育發展水平的差異，考慮到地方政府教育財政投入的能力。教育督導部門要根據地方教育發展的實際情況，有針對性地開展個性化的教育督導，提出具體的、適合特定地區和特定學校教育發展的指導意見，以期增強教育督導的有效性。

參考文獻：

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[7]朱琦，揚辛，蔡雯卿.問題與探析：當代教育督導研究[M].天津：天津教育出版社，2006：123.

責任編輯：楊孝如