黨和政府主導的利益表達：歷史沿革與當前要求

[摘 要]本文通過計劃經濟時代與改革開放之后利益表達機制的對比分析，對黨的政府提出了此方面的建設性意見。

[關鍵詞]利益表達；利益結構；黨和政府主導

[中圖分類號]D36 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）10-0065-03

利益表達，或曰利益輸入、意見表達，是公共管理過程的開端。利益表達的質量，不僅關系到公民自身的權利和利益的實現，而且直接影響到我國公共管理過程的民主化與科學化水平。

一、計劃經濟時代的利益表達

“利益從來都是解釋社會行動的一個關鍵性因素。”[1]基于一定經濟社會根源的社會利益結構直接影響著利益表達的參與主體、力量對比、呈現形式及復雜化程度，因而，此處及下文將主要使用利益結構這一概念來考察不同時期的利益表達行為及其特征。

計劃經濟時代社會利益結構是單一的，其主要原因體現在以下四個方面：第一，從國家-社會-市場關系來看，國家使用有形之手牢牢地控制著經濟與社會發展，市場和社會的自主活動的空間被壓縮在很低的水平。第二，從集體與個體關系來看，政府宣傳集體主義的意識形態并搭建“單位”管理平臺，通過命令、分配、包辦等具體形式嚴格地限制著社會成員的自主活動領域和個體利益訴求。第三，從中央與地方關系來看，中央政府實行“統收統支”的財政管理體制，并控制著絕大部分的企業管理權、投資審批權等，地方政府只是中央政府的計劃執行單位而非獨立的控制主體或利益主體。第四，從社會群體的角度看，在打倒了階級敵人之后，幾乎所有的社會成員均被劃入工人和農民這兩個規模巨大的社會群體，在理論上人們之間的利益并無本質差別。總之，在計劃經濟時代，無論是在縱向還是在橫向上，社會利益結構均是單一的。

利益結構分化程度低、單一化的事實，決定了計劃經濟時代的利益表達呈現出以下幾個方面的特點：第一，不存在所謂的利益集團或利益群體，一般認為，工人階級、農民階級以及數量不多的知識分子階層，即“兩個階級，一個階層”構成了計劃經濟時代主要的利益表達主體。此外，地方政府尚未成為獨立度較高的利益主體，自身利益意識不強，只是在全國一盤棋的整體利益框架內追求一定的地方利益。第二，共產黨、民主黨派、人民代表大會及代表，各級政府及其工作人員發揮著親近群眾、收集民意的重要功能。其中，由于利益結構分化程度低，“作為其民眾合法利益代表者的地方起著重要的利益表達功能。”[2]第三，主動的、自下而上的、自組織化的利益表達是有限的，在黨的群眾路線影響下，群眾向干部、群眾向單位、干部向上級零星地表達自己的利益訴求。社會行動、政治發展主要依賴于自上而下的政治動員，而非主動的、自發的利益追求。換言之，群眾的利益在群眾沒有自發自主表達前已經被所在集體界定得差不多了。

在高度集中的計劃經濟時代，利益是自上而下界定的，個體利益、局部利益絕對地服從于集體利益、全局利益。這種環境下的利益結構是單一的，追求個體利益、局部利益是不被鼓勵的，甚至可能受到打擊，因而，自上而下的政治動員構成了這個時期利益表達的主要方式。在實踐中，這種自上而下式的利益表達方式能夠迅速聚合巨大能量，集中力量辦大事，并能提高決策速度，是計劃經濟時代我國經濟社會取得諸多成就的重要原因。然而，這種利益表達方式存在著巨大的隱患，反右擴大化、文化大革命等事件，激活并一覽無遺地展露出這一巨大的隱患——激勵集體噤聲、趨炎附勢、欺上瞞下、打擊異己等行為的同時，抹煞眾多個體的利益。總的來說，自上而下的政治動員有其天然優勢，但是過度忽略自下而上的聲音，將會阻礙真問題的發現、決策科學性的提高和群眾真實利益的滿足。

二、改革開放之后的利益表達

改革，在一定意義上是對既定利益結構的調整和再安排。我國“兩個轉變”及隨之而來的所有制結構、產業結構、職業機構等方面的變化，導致了社會利益結構在縱向和橫向兩個層面上不斷分化。一方面，改革開放以來的行政性分權和財稅體制改革引發并強化了地方政府的經濟動機，尤其是分稅制改革所內含的激勵，直接推動著地方政府成為獨立性較高的利益主體。另一方面，國家放松了對市場和社會的管制，并在許多情境下鼓勵后者的自主自發行為，因而市場和社會領域得到迅速發展，新的社會階層、各類非政府組織逐步形成并發揮著日漸重要的作用。有研究者曾將全國社會成員劃分為十個階層，分別是國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層。[3]這與改革開放前“兩個階級一個階層”的格局是完全不同的。

在利益結構分化的同時，公民的利益意識與權利意識不斷上升。加之電子信息等技術的發展以及國家對言論、出版等自由的進一步放開，當前我國利益表達在參與主體、表達方式等方面表現出與計劃經濟時代截然不同的特點。第一，地方政府紛紛向上級政府表達自身的利益訴求，為爭取上級政府的政策支持各地展開不同形式的競爭。有學者指出，“改革開放以后，各地的自身利益意識空前強烈起來，相互攀比地向中央提出利益要求，甚至超出政策界限追求自身利益，這構成80年代以來中國利益表達的一大景觀。”[4]第二，個體工商戶、私營企業主等新興社會階層迫切要求提高自身地位，并通過各種途徑參與公共決策過程、表達本階層的利益訴求。參選政黨或人大的代表、成立行業組織、經濟施壓等成為利益表達的新的方式與途徑。第三，言論出版自由的放寬以及獨立性的增強，使得報紙、電視、廣播等新聞媒體成為社會成員表達利益訴求的重要渠道。應當說，改革開放以來，新聞媒體在很大程度上擺脫了“傳話筒”、“復印機”的詬病，開始主動搜集并報道不同的聲音。第四，互聯網技術與自媒體的發展，為民眾表達利益開辟了巨大的選擇空間。由于匿名、簡便的內在特性，博客、微博、個人主頁、QQ空間等自媒體，成為越來越多人發表觀點的首要選擇，需要說明的是，透過這類途徑表達出來的訴求不一定是表達者自身的，也可能是關乎其他群體的。第五，在當前經濟和社會深化轉型時期，新舊社會矛盾和問題日益交織在一起，加之制度化利益表達渠道的缺失、社會和政府間溝通平臺的欠缺等變量的影響，由征地拆遷、環境保護、勞資關系等主要社會問題引發的群體性事件頻繁爆發，成為民眾表達利益的一種非正常方式。第六，利益表達不必然和表達主體的直接利益有關。某個體或組織發表意見或評論，可能與自身直接利益無涉，而僅僅是替其他個體或組織表達利益，或是僅僅出于對公民身份及其內含權利與義務的精神認同。這種情況在網絡公共空間里表現得尤為明顯。

三、當前利益表達存在的問題及解決思路

利益表達的目標是發現并展示出對象的真實需求。依據這一判斷，良好的利益表達應當滿足兩個條件：一是有序，這是針對利益表達行為本身及其所采取的方式方法而言，即要求利益表達不應影響社會正常的生產生活秩序。二是有效，這主要針對利益表達的參與主體及其平等關系而言，即要求絕大部分對象能夠，并且是平等地表達利益訴求。

依照有序、有效兩個標準來看，當前我國的利益表達還存在著以下問題。第一，公民的需求日益增加并復雜化，但是制度化的利益表達渠道較為匱乏，并且既有的部分制度化渠道，例如司法救濟、信訪也不通暢，往往無法解決民眾所表達出來的利益問題。用戴維·伊斯頓的話來說，“通道容量不足造成的需求輸入超載”、“缺少把不斷增加的需求傳遞到政治中心的制度化結構”。[5]因而一些訴求無門的群眾往往付諸于非制度化的表達渠道，例如自焚、進京越級上訪、攻擊政府人員、報復社會與傷害其他弱勢群體等。第二，利益表達中的不平等問題。“政治平等的障礙總是很可怕，而且到處都是如此”。羅伯特·達爾列舉了六個方面的障礙：政治資源、技能和動機的分配，不可復歸的時間限度，政治制度的規模，市場經濟的盛行，國際體系的存在，嚴重危機的必然性。[6]現實中，政治平等與否首先體現在位于政治過程開端的利益表達環節，結合我國的實際來看，利益表達過程中存在不平等的現象，其中突出的是弱勢群體無力表達自身訴求，例如農民工、留守兒童、孤寡老人、精神病人等群體往往無法自主地表達訴求并且缺乏相應的代言組織、代言人，以致出現“部分弱勢群體在政治領域處于失聲狀態”[7]的情況。第三，人大代表的“代表性”問題。選舉并委托人大代表代替自己表達意見，是我國公民表達利益訴求的原始渠道，然而現實中卻存在著人大代表“代表性”不高的問題，即部分人大代表無力、不愿表達選民的真實意見，或者不去接觸選民，或者被利益集團俘獲，或者因缺乏退出機制而無所事事。類似的問題也可能存在于黨員代表、工會代表、婦聯代表等之中。第四，互聯網與自媒體的發展，在拓寬公民利益表達渠道的同時，也帶來了一些較難控制的問題，例如網絡謠言、暴力色情等信息污染、煽動性言論、冒充他人發表言論等。因網絡匿名性、卸責和難以監督所導致的這些問題，若頻繁發生，將會干擾公民利益表達的正常秩序。

由黨和政府主導，建立有序的利益表達機制，是解決上述無序化、不公平、“代表性”差等問題的根本思路。這里有兩個要點，一是強調“有序”。二是強調“黨和政府主導”。強調“有序”，意味著要建立能夠被大部分人所方便使用的制度化利益表達渠道；注意疏通和規范既有渠道，例如司法、信訪、代表聯系群眾制度。拋棄“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的理念與行為，制定統一的規范與標準，將非制度化利益表達方式納入到規范化的軌道。考慮到中國共產黨為人民服務的宗旨、政府公共性的屬性以及我國現行政治體制，此處強調利益表達機制的建立應由“黨和政府來主導”。黨和政府代表著廣大人民群眾的利益，應該統籌兼顧不同群體的利益，保障和促進不同群體發出聲音的權利；超越相互沖突的利益，注意傾聽不同群體的聲音，而非僅僅某個或多個群體的聲音；防范和處置群體性事件，消解其生長土壤；引導網絡輿論等。在某種意義上，“有序”和“黨和政府主導”之間的關系可以視為社會穩定和利益表達之間的關系，其目的是“在利益表達和社會穩定之間取得平衡。可以這樣說，底線是社會的穩定，上限是利益的表達，兩者之間形成制度的利益表達機制的空間。”[8]

具體而言，當前黨和政府應主要從如下幾個方面著手建設有序的利益表達機制。第一，為提升代表的“代表性”，需加強代表與選民互動機制建設。創新代表與選民互動的形式，除召開定期的代表和選民見面會、設立固定電話、信件溝通等傳統方式之外，還要充分利用好現代信息技術，利用部門網站、微博、論壇等手段加強代表與選民的溝通與互動。這里的代表主要是指人大代表，當然也適用于黨政工作人員，即黨政工作人員也應加強與群眾的聯系，以知曉“民之所需”。第二，改革和完善信訪救濟制度。有學者提出要分短期、中期、長期三個階段改革信訪制度：“短期的行政治標之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規模和沖擊性，維護社會穩定；中期的法律治標之策，是強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前擠壓在信訪部門的案件；長期的政治治本之策，是撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，并系統地建立民眾的利益表達組織。”[8]第三，積極推進協商民主。協商民主首先是一個匯聚民意的過程，推進協商民主建設將有助于不同界別聲音的發出與匯集。黨的十八大報告提出要健全社會主義協商民主制度，“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。現實中應將協商民主與法治政府建設結合起來，將其建設納入制度化、規范化、程序化的軌道上，以保障其實效的發揮。第四，防范、規范處置各類群體性事件。從本質上看，群體性事件是公眾表達利益訴求的一種非常規的途徑和方式，盡管也有建設性因素，但是其社會影響大部分是不良的。黨和政府需要主導建立規范化的群體性事件解決機制，通過此類問題的分類解決、規范解決來逐步消解民眾選擇此種表達方式的動機與偏好。第五，規范社交網絡建設，及時處置網絡謠言、煽動性言論等問題。由于監督技術上的問題，此處需要動員和發揮公民、服務提供商等主體的自治力量，例如由新浪公司所設立的微博舉報處理中心等，共同保障社交網絡利益表達功能的良性發揮。

參考文獻：

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[2]胡偉.政府過程[M].浙江：浙江人民出版社，1998：175.

[3]陸學藝.當代中國社會階層結構研究報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：8.

[4]胡偉.政府過程[M].浙江：浙江人民出版社，1998：177-178.

[5][美]戴維·伊斯頓[M].政治生活的系統分析，王浦劬譯，北京：人民出版社，2012：112，114.

[6][美]羅伯特·達爾.論政治平等[M].謝岳譯，上海：上海人民出版社，2010：34-50.

[7]殷冬水，周光輝.利益表達平衡：社會正義的內在要求[J].江漢論壇，2013，（2）.

[8]于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革，2005，（2）.

責任編輯 侯 琦