城鎮困難群體就業：問題與對策

[摘 要]處理好就業問題特別是城鎮困難群體就業可持續難題，是緩解城鎮收入差距的重要思路，進而為促進經濟增長提供條件。本文從遼寧城鎮困難群體就業可持續性角度展開分析，在具體分析城鎮困難群體就業難題及原因基礎上，從法律體系建設、產業結構調整、校企合作、社會保障等方面提出了建立就業與收入分配良性互動關系的具體思路，這是實現收入分配對經濟增長促進作用的重要保證。

[關鍵詞]收入分配；城鎮困難群體；可持續就業

[中圖分類號]F014.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）10-0057-04

從收入差距、經濟增長與就業的關系來看，收入差距是導致內需不足的重要原因，從而直接影響了經濟增長的速度，因為收入約束沒錢進行消費是最簡單的道理，而就業問題是導致貧富差距擴大的基本因素。特別是遼寧處于轉型期，居民收入差距擴大，制約了居民整體消費能力的提升，最終造成經濟發展的成果未被有效共享。在遼寧省加快經濟發展方式轉變，促進經濟發展的關鍵時期，急需找到城鎮困難群體可持續就業的障礙因素，并提出具體的解決方案，以此縮小收入分配差距，從而有效促進內需，帶動經濟持續增長。

一、遼寧城鎮困難群體就業現狀

（一）遼寧城鎮困難群體收入分配概況

作為公平與效率關系的重要結合點，收入分配與就業是加強和改善民生為重點的社會建設的重要內容，在遼寧轉型期的重要發展階段，正確把握和處理好收入分配與就業過程中的公平與效率問題，對于實現社會公平正義，推動實現富庶文明幸福新遼寧意義重大。近年來，總體上遼寧經濟保持快速增長的同時，居民收入也有顯著提高。遼寧收入分配制度逐步傾向于民生方向改革，凸顯以人為本的科學發展觀。但總體上，受歷史和現實因素制約，遼寧地區收入差距、行業收入差距以及各階層收入差距仍然很突出。從各市情況來看，2012遼寧14市的居民可支配收入增幅明顯，基本較上年度增長都在13%以上，其中，撫順增長最高為16.1%。，相對而言，沈陽和大連增長速度較慢，分別為13.3%和13.1%。沿海城市和遼西北的城市保持了較高的增長[1]。從行業收入差距來看，遼寧收入最高的行業如壟斷程度高和新興行業，而收入低的行業基本上是傳統和競爭性行業。從收入階層來看，遼寧最高收入組與最低收入組收入差距較大，表明遼寧省的社會財富越來越集中在少數人手里。產生收入差距的原因主要體現在收入分配不合理上。具體的，初次分配方面，低收入者的收入問題得不到有效提高，特別是一些城鎮原有困難群體和農村進城務工困難群體的就業不穩定，工資待遇低，其收入水平低加上不穩定狀態，導致了分配差距趨勢的擴大。加上普通困難市民一般從事的都是非壟斷行業，收入分配秩序不規范導致行業間收入差距較大。在再分配環節，稅收、轉移支付和社會保障的力量不可低估。而目前遼寧城鎮困難群體在醫療等社會保障方面的缺失狀態也影響了其就業狀況，進而嚴重影響了其收入水平的提高。

（二）遼寧城鎮困難群體就業基本現狀

一般來講，就業狀況對收入差距影響較大，特別是遼寧城鎮化進程的加快，以及老工業基地建設中進城務工人員和失業下崗人員增多，其收入狀況給城市發展帶來很大壓力。從理論上來講一般城鎮困難人口主要包括兩種類型：一是新中國建立以來至改革開放初期的三無人員（無勞動能力、無收入來源、無法定贍養人或扶養人）為主的傳統城鎮貧困人口；二是20世紀90年代后轉型期的以下崗、失業人員和流動性貧困人口為主要組成部分的城鎮貧困階層，通常被稱為新城鎮貧困人口。遼寧省在全省轉方式、促發展的大背景下，針對困難群體就業采取了一些具體的措施，這些措施必將對解決城鎮困難群體就業產生積極影響。從統計的城鎮登記失業率來看，2006-2011年遼寧城鎮就業狀況平穩，保持了4%的水平。然而，這一數據無法反映出未被登記的失業人群的實際失業情況。統計數據一般以享受最低生活保障者為準，但實際上仍存在大量的貧困群體未被統計，他們仍然處于臨時就業或者未就業狀態。特別是近年來隨著城鎮化進程的加快，農民工和失地農民、城鎮失業人員以及大學畢業生等城鎮困難群體就業可持續性難題凸顯。

1.歷史性和轉軌性致貧者就業人數低。20世紀90年代中期，遼寧老工業基地經歷了巨大危機，素稱“東方魯爾”的沈陽鐵西區因為大批國企停產半停產、大批工人放假離崗而被稱為“全國最大的度假村”，遼寧老工業基地振興進程中主要對國企改革實施了一系列政策措施，約180萬名國企下崗職工實現基本生活保障向失業保險并軌，納入社會保障體系和再就業工程。但涉及數十萬下崗職工的廠辦大集體問題，一直未能根本破解。隨著我國由計劃經濟向市場經濟體制變革，城鎮困難群體就業也就成了一個普遍的社會問題。原有的城市穩定的就業體系被打破，致使部分家庭陷入困境，這是改革和社會轉型所必須要付出的代價，而現代社會發展必然要為此買單。

2.隱性失業與隱性就業并存，貧困群體就業連續性差。遼寧老工業基地在轉型過程中，計劃經濟體制內的就業政策致使企業內部沉淀了大量冗員，這部分職工實際處于隱性失業狀態。他們因長期受計劃經濟體制影響，無法脫離體制性保護，因而在重新擇業方面顯得力不從心。此外，也有大量的下崗工人重新找到了工作，但是因種種原因未被統計，隱性就業現象成為常態。隱性失業與隱性就業并存決定了城鎮困難群體再就業難度加大，就業機會缺乏，加上就業壓力無法在政策范圍內得到有效緩解，無法保持就業連續性，因收入不穩定而再次陷入貧困的概率較大。

3.大學生畢業峰值，就業難度凸顯。大學畢業生就業難是近年來的一個突出現象。近年來，大學擴招工作取得了突出成效，直接導致的結果就是同年會出現大量畢業大學生，2013年遼寧省預計高校畢業生人數27.2萬，比2012年增加8000人，高校畢業生就業仍面臨較大壓力[2]。而往屆未就業的大學畢業生一般并未參加失業登記，有的農村學生仍然留在城市復習考研、考公務員，有的在尋找就業機會，有的在打零工，這部分急需就業的學生隊伍數量驚人，給原本壓力巨大的城市就業增添了新的難題。

依據遼寧統計局公布的2012年遼寧省國民經濟和社會發展統計公報中的數據，從2007年到2012年，遼寧生產總值是逐年提高的，但其增長速度卻明顯處于下降趨勢。這與遼寧城鎮困難群體就業問題不無關系，促進就業是縮小收入差距的重要措施，同時也是經濟增長的重要因素，因此，應找到遼寧城鎮困難群體就業難題的具體原因，為縮小居民收入差距，促進經濟增長創造條件。

二、遼寧城鎮困難群體就業問題的原因分析

就業是民生之本，是解決居民生活問題的根本，特別是貧困人口的就業問題是目前遼寧收入差距擴大的重要影響因素。總體經濟低迷導致就業形勢嚴峻是遼寧城鎮困難群體就業尚存在很多急需解決的突出難題的根本原因。具體的，城鎮困難群體就業難的主要原因有：

（一）下崗失業者自救能力差，缺乏就業優勢

下崗失業者自救能力差，缺乏就業優勢，這是其就業難題的主觀因素。遼寧老工業基地改造過程中產生的下崗失業者中，文化水平相對較高、有一定工作技能的人就比較容易尋找到工作，或者在政府安置的再就業崗位中保持就業的連續性。而那些自身素質差的、缺乏就業技能者，就在激烈的就業市場競爭中很難找到合適的工作。即使臨時就業也很難保持連續性。遼寧省也受中央政策影響，比如受出臺的“八項規定”的影響，公款消費受到了一定的遏制，據統計，2012年餐飲業同比2011年增幅不到10%，在這種情況下，一些中高端餐飲開始裁員，直接導致一些收入較低、保障性差崗位的服務員失業，進而致使其陷入新一輪的就業困頓之中。

（二）政府政策幫扶能力有限，無法實現人人就業

政府政策幫扶能力有限，這是導致遼寧城鎮困難群體就業難題的客觀因素。政府政策幫扶在促進就業中作用舉足輕重，但政府的力量也是有限的，無法實現人人就業。特別是遼寧老工業基地轉型振興過程中，政府加大力度對國企改革中約180萬名下崗職工實施了基本生活保障向失業保險并軌，基本將這部分人納入到社會保障體系和再就業工程中，然而，受政府財力限制，數十萬廠辦大集體下崗職工的就業問題一直未得到根本破解。此外，目前遼寧省大學畢業生高峰期，除了短期內大學生申報失業、參與就業援助計劃、選調村官等措施外，尚無法準確把握這類人群的實際就業趨勢，加上進城農民工的流動性等特點，光靠政府行為無法實現更高的就業率。

（三）新增城鎮困難群體社會保障缺失，易再次陷入貧困

新增城鎮困難群體社會保障缺失，也是導致遼寧城鎮困難群體就業難題的重要客觀原因。近年來隨著城鎮化進程的加快和農村土地制度的改革，加大了農村人口向城市的流動性，而進城務工者缺乏最基本的社會保障，在工地的臨時工隨時面臨工傷和醫療等問題，實際上很多農民工并沒有得到政府政策范圍內的保障，更不用提城市融入問題了。由于農村的土地被強征，土地流轉等原因，部分農民開始嘗試到城市尋找就業機會，這部分人一般具有文化層次較低、就業技能差等特點，缺乏市民應該具有的社會保障，因此在激烈的就業市場競爭中往往處于劣勢，因此很容易在城市生活中陷入貧困。

（四）高校未充分提供準確就業信息平臺，易喪失就業機會

高校未充分提供準確就業信息平臺，這是導致我省大學畢業生就業難題的具體原因之一。目前遼寧高校除了在學校主頁設置就業板塊一欄之外，鮮有高校能夠在課堂上強化學生就業信息，以及培養學生創業技能等方面的能力。特別是大學生在漫長的大學生活中，一般就是以課堂上基礎理論的學習為主，課堂中鮮有老師對學生專門的職業培訓思想的傳授，更不用提課后的職業實踐鍛煉了。因此，大學生畢業后無法快速融入就業市場競爭而喪失就業機會。

此外，從就業權利來看，當前遼寧城鎮困難群體因性別、地域、戶籍、種族、年齡、容貌或其他與崗位職責無關的條件因素而受到的歧視現象嚴重，這種在錄用環節以及工資待遇方面的就業歧視使部分農民工、殘疾人等收入減少甚至喪失就業機會。就業權利的喪失是勞動力市場缺乏法律規范的重要表現，也突出反映了目前收入差距的原因。

三、促進城鎮困難群體就業的對策建議

通過推動城鎮困難群體就業，以做大做好“蛋糕”為目標的同時要合理分好“蛋糕”是建立就業與收入分配良性互動關系的重要方面，也是遼寧省社會穩定發展的重要戰略。因此，針對目前遼寧收入分配狀況，制度設計要兼顧激勵就業和約束依賴失業救濟金的行為，同時要保護勞動者合法就業權益，這是健全有活力勞動力市場的必然要求，也是拉開收入差距的重要途徑。

（一）加強法律體系建設，增強困難群體就業制度保障

2012年遼寧省就業促進條例的實施，各地積極實踐，制定了相應的就業戰略，如鞍山市“就業優先”戰略的實施，把保民生、促就業融入經濟發展的總體規劃，使鞍山市的就業工作走上科學發展、可持續發展的軌道。但總體來看，目前在各地自律不足、社會責任感有待加強的情況下，尚未形成對城鎮困難群體就業的有效監管機制。隨著城鎮化進程的加快，嚴格執法維護這部分弱勢群體的合法就業權益，打擊各類侵害這部分弱勢群體就業權的行為，是促使城鎮困難群體就業的法律制度保障。因此，需要完善相關法律法規，將遼寧城市新增困難群體就業保障納入就業法律體系中，并增加政府基層工作投入，特別是稽查人員隊伍亟須壯大，并嚴格考核隊伍的思想政治建設，提高防腐拒變的能力，以免尋租行為的經常性發生，以此確保實現政府就業戰略充分落實。在定期對政府的就業策略進行績效評價的基礎上，探索實施通過政府雇員和特殊培訓等方式吸納弱勢群體就業是高質量就業的重要就業戰略。比如從2005年開始，遼寧首次以招聘政府雇員的方式促進就業，吸引了大量的大學畢業生和研究生[3]。這種新興崗位發展延續至今，為推動我省就業市場發展增添了活力。但這種崗位一般要求具有本科學歷以上，對于部分就業困難者還是有一定的門檻限制和難度。但無疑為部分徘徊在城市邊緣的待業青年提供了就業的良機。

（二）調整產業結構，開拓困難群體就業市場

實現產業結構的調整和優化，也是為協調初次收入分配在居民收入中的比例創造條件，從而為合理分配提供基礎。這是遼寧實現全面小康和幸福遼寧的重要保障。調整產業結構以此帶動經濟發展方式的轉變，為促進經濟又好又快發展奠定基礎。調整產業結構，首先遼寧省要以實現大工業作為目標，加大對大工業經濟結構調整力度，以工業區為平臺，發展現代工業經濟。從而凸顯遼寧老工業基地吸納勞動力就業的優勢，為城鎮困難群體就業提供有利就業環境。財政分配理應更好地承擔起基本公共服務均等化的職責，特別是為實現城鎮困難群體就業，擺脫貧困，擴大內需方面提供保證。依據目前遼寧省第三產業吸納勞動力不夠的情況，大力發展第三產業，特別是加大服務業的競爭優勢，比如重點園區建設能夠盡快有效實現勞動力就業。

（三）完善校企合作，推動大學生融入社會

目前遼寧省大學畢業生就業困難給城市發展帶來巨大壓力，加上歷史性因素和城鎮化進程加快，大量的大學畢業生留在城市待業成為特殊的城鎮困難群體，有的大學畢業生與城市農民工在勞務市場競爭，其收入甚至低于部分農民工，成為全省整體收入差距擴大的重要因素。為緩解這部分群體的就業壓力，改善收入差距現狀，擴大經濟增長，除了要做好“善后”工作外，就業預警機制建設必不可少。具體的，應依據學生特點，切實加強校企合作的規范性，完善校企合作。并使其制度化，以此增強困難群體就業的制度保障。可以嘗試學習部分高校校企合作的典型例子，從大學生一入學就開始著手對學生進行職業規劃等方面的培訓，引入校企合作機制，在注重理論培養的同時，讓學生擁有真正的就業實踐能力。學校特別是應與廣泛吸納勞動力的民營企業合作，并與之建立常態聯系，以學生實習的方式，實現共贏。

？穴四？雪完善社會保障，促進城鎮困難群體安心就業

就目前來看，政府通過對城鎮困難群體實施轉移支付是可行和有效的。數據顯示，2012年遼寧省公共財政預算收入3100億元[4]，在貫徹黨的十八大精神的開局之年，2013年遼寧省保持了振興以來的良好勢頭，這不僅體現了全省經濟增長的態勢，同時也為促進對城鎮困難戶實施財政轉移提供了有利條件。特別是完善對城鎮困難群體的社會保障制度建設，能夠有效地促進其安心就業，這對于實現緩解收入分配差距，促進經濟良性增長意義重大。具體的應做到：在不影響其他財政支出的情況下，通過合理的財政轉移支付政策，用以推動農民工社會保障普遍化建設，充分保障其合法權益的實現，如長期生活和工作在城市的農民工等新增城鎮困難群體，應給予相應市民待遇的社會保障制度保障，使其充分享受醫保、養老等基本社會保險待遇，這一政策能夠促使城鎮困難群體安心就業，也必將有利于降低市民的收入差距，并拉動內需，進而促進經濟的全面增長。

總的來說，當前遼寧省城鎮就業處于矛盾凸顯期，在收入分配格局正逐步合理調整的過程中，全省各級政府部門和全社會應共同致力于打破城鄉二元就業體制，創造公平的就業環境。只有政府、企業和社會以及勞動者個人聯動機制的建立，才能夠盡快完善目前的就業體系建設，為推動收入分配制度的完善和促進經濟的發展創造條件。最后應該提出的是，如何實現低收入者的收入倍增計劃，成為城市發展的難點，特別是收入渠道無法準確評估的情況下，如何有效促進就業是值得進一步探討的。

參考文獻：

[1]遼寧省居民人均收入排行 大連成亞軍盤錦奪冠[N].半島晨報，2013-01-22.

[2]吳世勇.遼寧高校畢業生人數今年預計達27.2萬[N].遼寧日報，2013-05-18.

[3]葛紅霞.遼寧中部七城市招聘會首次招聘政府雇員[DB/OL].新華網，2005-04-24.

[4]方亮.遼寧地方財政收入破3100億成為北方第一富省[N].遼寧日報，2013-01-01.

責任編輯 魏亞男