轉變經濟發展方式視域下科學治理產能過剩

[摘 要]本文從市場空間、時間階段、產能總量、產能結構、過剩程度與影響五個維度，全面理解產能過剩的內涵；從市場經濟的一般性與特殊性兩個方面，深刻分析中國轉軌階段產能過剩的根源。以此為基礎，考慮產能過剩與經濟發展方式轉變之間的內在聯系，確立了既不能期望完全消除產能過剩，也不能任其肆意出現和蔓延，既要防治結合、標本兼治，也要適度發展、有效利用的思想原則，提出了建立科學的產能過剩評價體系，采取市場調節與政府調控相結合的方法，旨在科學治理產能過剩、促進經濟發展方式轉變的建議措施。

[關鍵詞]產能過剩；轉軌階段；科學治理

[中圖分類號]F420；F20 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）10-0047-06

自上世紀90年代中期以來，中國徹底告別了計劃經濟時期的經濟特征——短缺經濟，取而代之的是不同行業交替輪回、涉及領域不斷擴大的產能過?！獜匿撹F、水泥等傳統產業，到風能、水電等新興產業；從少數行業，到更多行業；從少量過剩，到部分行業嚴重過剩。這既驗證了一條市場經濟的定律，即市場經濟是迄今為止最有效率的資源配置方式，但不是一種完美的方式，它的副作用之一就是每隔一段時間就會經歷一次產能過剩，同時也反映了中國經濟轉型時期的產能過剩，極具復雜性和特殊性，即：中國轉軌階段的產能過剩，不僅是市場經濟的常態問題，更是中國市場經濟體制不完善、經濟發展方式不合理的嚴重后果。因此，如何認識和治理中國轉軌階段的產能過剩，走出“刺激——過?！种啤?的怪圈，必然是中國推進經濟體制和經濟發展方式“兩個根本轉變”中必須解決好的重大理論與實踐問題。問題是，如何認識和治理中國轉軌階段的產能過剩？這在我國理論與實踐界還未達成共識，甚至存在一些不正確的或有爭議的認識和做法，導致對產能過剩的判斷和治理，難免存在主觀臆斷、不分輕重與根源、過度依靠關停并轉和投資限制手段、忽視市場機制作用等問題，影響了對產能過剩的準確判斷與科學治理，制約了產能過?！白杂睓C制和產能合理增長機制的形成與作用。這就要求我國理論與實踐界，必須對中國轉軌時期的產能過剩問題，進行不斷的理論與實踐研究，為準確判斷、科學治理產能過剩，推動“兩個根本轉變”，提供理論指導。

一、對產能過剩的理解

一般而言，產能過剩是指某一或某些行業生產能力超過市場需求能力而形成的行業生產能力過剩。持續的產能過剩，會浪費經濟資源，導致行業產品價格下降、效益下滑乃至虧損、失業增加等，甚至會使行業內企業結構與生產按照相反的方向轉化，造成社會福利降低、經濟發展水平倒退，社會矛盾激增等嚴重后果。但是，僅從這一概念和影響去理解產能過剩，是無法科學治理、有效利用產能過剩的?；趯τ嘘P研究成果的考察、對產能過剩的形成與影響的認識，我們認為要科學治理、有效利用產能過剩，對產能過剩的理解至少應該包括五個維度：

1.空間維度。要從全球化的視角，考察和治理產能過剩問題。以日本的汽車、家電等制造業為例，如果僅從本土市場需求來看，這些行業早已出現產能過剩問題。但從全球化的視角，這些行業通過商品、技術和資本輸出，不僅消化了國內產能，擴大了市場發展空間，而且還鍛造出具有國際競爭力的跨國企業。因此，考察和治理某一行業產能過剩問題，必須站在全球化的角度，考慮國際市場需求增長潛力與可能，以及本國企業進入國際市場、提高國際市場競爭力的能力與需要。否則，不僅會限制過剩產能的輸出和利用，也會制約我國企業國際化水平和能力。

2.時間維度。要從一個持續的歷史和未來時間階段，考察和治理產能過剩問題。因為，產能與市場需求都是一個時間變量。隨著時間推移，受各種因素影響，它們都會發生方向與程度各異甚至背離的變化。因此，要準確地判斷和治理某一行業產能過?；虿蛔悖仨毟鶕撔袠I的產需變化規律，確定一個合理的時間階段，防止錯殺無辜或盲目發展等不良問題。

3.總量維度。要從現有生產能力、在建生產能力和擬建生產能力的總和，相對現實需求和潛在需求總和的角度，考察和治理某一行業產能過剩問題。否則，僅僅考察和治理現有生產能力和現實需求能力之間的總量平衡問題，忽略潛在或預增的生產能力與需求能力，難免會錯判某一行業產需平衡情況，導致政府或企業盲目限產或擴產。這不僅會加重某些行業產能過剩與不足，也會加劇產能過剩與不足的周期性波動。

4.結構維度。要從市場細分的角度，對行業產能進行結構細分，確定生產能力超過需求能力的領域和范圍。因為，同一行業內，同樣的產能，質量與檔次不同，對應的需求及其滿足程度不同，對經濟、社會與環境的影響也不同，結構失衡更具常態性。如，2012年我國自主品牌的汽車生產企業產能利用率大幅下滑，平均僅為58%[1]，遠遠低于“安全水平”。但上海通用、一汽大眾和上海大眾三家合資企業卻不然。2012年它們的汽車銷量分別為139萬輛、133萬輛和128萬輛[2]，增幅都遠高于行業平均增速。目前，它們都已開始或已決定擴建工廠、擴大產能。這說明，盡管有人判斷中國汽車產業產能過剩隱憂已現，但目前乃至未來幾年不是總量過剩，而是結構性過剩，是自主品牌的產能過剩。對于這種結構性過剩，不能僅從總量上進行產能控制，而是要從結構平衡的角度，考慮產業安全和產業升級要求，利用產業政策和適度的市場競爭，支持并迫使自主品牌企業加快技術進步、優化產品結構、提高產品質量、增強市場競爭力等。同時，要淘汰落后產能和不需要的產能，減少對經濟資源的浪費及其對環境的污染與破壞。

5.過剩程度與影響維度。產能過剩程度不同，對經濟與社會的影響就不同。嚴重的產能過剩，會造成資源浪費、行業產品價格下降、行業性效益下滑乃至虧損、失業增加、銀行不良資產增多、社會福利降低、經濟發展水平倒退，社會矛盾激增等嚴重后果。同時，也會迫使企業并購重組，改善產業組織結構，提高產業集中度，優化產業結構等，但會帶來經濟與社會陣痛，需要付出較大的代價和成本。而適度的產能過剩，會促進市場競爭，推動企業加快技術進步、優化調整產品結構、提升產業層次、轉變發展方式等，負面影響相對較小。正是基于這一點，歐美等國家并非將任何程度的產需失衡都視為產能過剩。它們通常是利用產能利用率或設備利用率作為評價指標，來判斷產能是否過剩。一般而言，設備利用率的正常值被認為在79%～83%之間[3]。美聯儲認為，如果產能利用率達到85%，就可以認為實現了產能充分利用。超過90%則可以認為產能不足，有可能引起通貨膨脹。如果明顯低于79%～83%的區間，則說明可能存在產能過剩，即開工不足，可能出現通貨緊縮。這是一種非?？茖W的態度與做法，很值得學習和借鑒。

除了以上五個維度，對產能過剩的理解，還應考慮行業性質及其決定的行業產能自我調整的能力、代價、時間等因素。對固定資產包括技術研發、人力投資較大、產能形成與投資回收期較長、產業退出障礙與成本較高、吸納就業人數較多、對國民經濟增長貢獻較大的“生產性產業”，應該作為產能過剩的重點治理領域，以防這些行業因產能過剩而對經濟發展造成不良后果，對社會造成極大的資源浪費。對其它行業則不該輕言產能過剩而加以治理。否則，不僅會增加產能過剩治理成本，更會影響這些行業產能的自我調整與發展，影響市場機制與政府干預的有機結合。

二、產能過剩的根源

中國轉軌階段的產能過剩，其根源既有市場經濟中共有的一般因素，也有轉軌階段所具有的特殊因素。

（一）產能過剩作為市場經濟的常態，有其市場經濟一般根源

1.分散決策與行業信息不完備。市場經濟中，投資決策主體是分散的。受各種因素干擾，各投資主體不能掌握完備的有關行業產能、需求變化的信息。在投資決策能力有限、投資存在時滯效應等因素作用下，短期內又會出現市場價格嚴重偏離供求均衡價格的現象。這樣，分散的投資決策主體，在以現實的市場價格作為決策依據時，其投資決策結果難免會與社會生產需要按比例進行的內在要求發生矛盾。

2.行業進出壁壘?，F實中，不同的行業，存在著不同的資金、技術、政策等進入與退出壁壘。進入壁壘過大，會阻礙新增產能的順利進入，造成行業市場競爭不充分，優勝劣汰機制與作用難以形成；而進入壁壘過小，新增產能就會較容易的進入，在市場高漲時期，甚至會大量高成本地進入，從而帶來產能過剩問題，并且造成經濟資源的極大浪費。退出壁壘也有類似作用，但與進入壁壘作用相反。退出壁壘過大，會阻礙現有產能的順利退出，造成行業市場競爭惡化，產能過剩壓力增大；而退出壁壘過小，現有產能才能順利退出，尤其是在市場低迷時期，才能大量低成本地退出，從而“自動”消化產能過剩問題。近年來，我國鋼鐵、水泥、電解鋁等行業產能過剩的形成和消化，就與這一因素密切相關。

3.市場需求的不確定性與產能形成的時滯性。在開放的市場經濟條件下，市場需求具有很大的不確定性。而決定未來產能的當前投資決策，是基于對未來的市場需求判斷而進行的。這樣，一旦市場預測出現偏差，或者出現難以預料的市場變化，當前決策所形成的未來產能就可能過?；虿蛔?。這是一種市場風險，通過分散投資、提高預測與決策水平，可防范與控制，但不能完全消除。

（二）產能過剩作為中國轉軌階段體制不完善、經濟發展方式不合理的嚴重后果，有其特殊根源

1.地方政府對GDP增長過度偏好，導致各地爭相引進或直接投資“大項目”。因為，上“大項目”，特別是在經濟危機時期，啟動大規模投資，很容易實現GDP增長目的，但這必然帶來當期投資過度、未來產能過剩問題。同時，受財稅減少、職工安置、企業轉產、債務化解等多種問題困擾，對傳統行業落后產能的淘汰躑躅難行[4]，導致產能過剩問題難以治愈。

2.政策誘導，對企業形成扭曲的激勵機制，導致政策誘導性產能過剩，甚至出現了“扶持-過剩-抑制”的怪圈。如，2008年為應對國際金融危機的影響，國家制定和實施了擴內需、保增長的一攬子計劃，與此配套，先后出臺了鋼鐵等10個重點產業調整與規劃。2010年，基于后危機時代轉方式、調結構、培育新的經濟增長點和國際競爭力新優勢的需要，國務院發布了《國務院關于加快培育和發展戰略新興產業的決定》，確定了節能環保、新能源、新材料等7大產業領域作為重點扶植和發展對象。在此背景下，地方政府競相出臺本地優惠政策，對有關行業形成了政策性誘導，對企業形成了扭曲的激勵機制，導致一些企業不顧市場供求互動增長規律，過度投資與擴張，使鋼鐵、水泥等傳統行業在2009年出現了新一輪的產能過剩，光伏、風能等新興產業在2011年出現了本不該在產業發展初期就出現的產能過剩。為治理這種產能過剩，政府又出臺了抑制性政策規定，形成了“扶持-過剩-抑制”的怪圈。

3.投資與消費能力失衡，導致許多行業產能總量過剩。從2000年到2011年，我國投資率和最終消費率分別為從35.3%和62.5%增減為48.3%和49.1%，使產能擴張速度遠遠超過需求增長速度，社會剩余產品大量增加。2008年金融危機后，歐美國家消費信心與能力大幅下降，影響了中國制造業的訂單，導致一些制造企業不得已將本來用于出口的商品轉為內銷，使產能過剩問題更加突出。

4.產需結構變化不對稱，導致許多行業產能結構性過剩。受技術、資金和短期行為等因素影響，近年來的新增產能主要集中在原材料、鋼鐵、汽車等行業低端。因出口受阻而閑置的產能主要集中在消費品行業。相比之下，隨著人均收入與生活質量要求的提升，市場需求的增長卻集中在住房、醫療、交通通訊、教育文化等行業。這種產需結構變化的不對稱性，雖然會刺激部分行業產能擴張或退出，但受產業進退能力、條件與障礙等多種因素限制，高端制造業產能增長不足、低端制造業的落后產能和不需要產能退出不利問題明顯存在，導致結構性產能過剩在所難免。此外，長期依賴“出口退稅”等優惠政策而習慣外銷部分外向型企業，在產品轉內銷時也往往無所適從，與國內需求無法對接。

5.行政性壟斷產業過多、過大，導致壟斷行業產能總量或結構性過剩。行政性壟斷的背后是政府壟斷權力與資源，其結果是大量的土地、財政投資和銀行貸款流向了壟斷行業，尤其是壟斷行業中的國有企業，助推這些行業企業越做越大，產能也過度擴張。

6.部分企業實際經營成本低于社會成本，導致這些企業使面臨行業產能過剩，也不愿自動退出或減少產能，甚至繼續進行低成本擴張。如，很多地方煤炭、鋼鐵等資源類企業，基于優厚的先天資源稟賦條件、地方政策保護、對安全裝置和環保設備等投資不足等因素，其實際經營成本往往會低于社會成本。這樣，即使面臨行業產能過剩，他們也不愿自動退出或減少產能，甚至會繼續進行低成本擴張。也正是這一原因，加重了我國煤炭、鋼鐵等行業產能過剩的程度和治理難度。

三、準確判斷、科學治理產能過剩的建議措施

基于對產能過剩的理解、對其根源的分析，面對其正反兩方面影響，要準確判斷、科學治理產能過剩，走出“刺激——過?！种啤钡墓秩Γ捅仨氁苑乐谓Y合、標本兼治、適度發展、有效利用為原則，以推動經濟體制和經濟發展方式的根本性轉變為目的，建立科學的產能過剩評價體系，采取市場調節與政府調控相結合的治理方法。

（一）建立科學的產能過剩評價體系

目前，我國對產能過剩的判斷，大多是從總量平衡的角度，立足國內市場，依據某一行業的產銷平衡、經濟效益和失業率等指標的變化方向與程度而進行的。這種做法，雖有現實合理的一面，但其缺陷和弊端也十分明顯。（1）缺乏對行業產能結構和全球市場的分析，導致對產能過剩的判斷和治理有失全面，不利于促進產業結構升級和產能對外輸出，不利于促進我國企業走出國門，提高國際競爭力。（2）缺乏科學的定量標準，導致對產能過剩的判斷和治理，難免存在依據不足、輕重不分、治理過度或利用不充分、缺乏差別性政策與手段等問題。（3）依據產銷平衡、經濟效益和失業率等指標的變化方向與程度來判斷產能與否過剩，可能會得出錯誤結論。持續的產能過剩，會帶來行業性的產大于銷、經濟效益下滑、失業增加等后果，但不等于這些后果都是由產能過剩帶來的。價格競爭、原材料價格及工資水平上漲都會造成行業利潤下降，而且比產能過剩對利潤下降的影響更直接、更迅速?？朔w制障礙、支付改革成本等，也會使某些行業利潤暫時下降。因此，在產能過剩程度不是很嚴重的情況下，產業利潤下降是市場經濟分配資源的結果，產能過剩不是主要根源。此外，行業供給超過需求，有時是企業適應競爭的需要，在市場增長率回落的時候，企業會進行產能儲備，以應對市場可能再次出現的“井噴”。這是一種積極的、無需治理的產能過剩。

基于上述情況，要準確地判斷產能過剩與否及其過剩程度，為科學治理、有效利用產能過剩提供依據和保證，就不能再沿用以上做法，而是要建立科學的產能過剩評價體系。

1.針對不同的行業，確定不同的市場考察空間。對國際市場需求較大、國際貿易壁壘不高或能打破、有能力或者應該進入國際市場的行業，如機械、鋼鐵、服裝等制造業，要以國際市場為考察空間，根據國際市場產需平衡關系來判斷這些行業的產能是否過?；虿蛔?。對于商品生產與消費只能或以本土化為主的行業，如電力行業，則以國內市場作為考察空間，但要考慮外資進入和替代品發展情況。

2.以總量平衡與結構平衡并重為原則，建立科學的總量平衡與結構平衡定量評價指標體系?？偭科胶庠u價指標包括現有生產能力利用率或設備利用率和生產能力總和的利用率或設備利用率，前者反映目前的產需平衡情況，后者反映未來的產需平衡情況；結構平衡評價指標包括以質量、技術、使用價值和價格等為標志，對行業產能進行細分所計算的細分產能利用率或設備利用率。對設備利用率的合理值范圍，可以借鑒西方國家的一般經驗，確定在80%—90%之間，或以此為基礎，根據中國國情和各行業特點，適度調整各行業產能或設備利用率的合理區間。

3.將各行業的產銷率、庫存量、經濟效益、失業率等指標，作為判斷各行業產能是否過剩的輔助指標，以控制或降低產能過剩的消極影響。利用這些指標判斷各行業產能是否過剩時，要全面考慮和分析其他因素對這些指標的影響。

4.建立和完善數據采集系統，保證產能過剩評價指標計算分析的準確性與可靠性。對此，應以現有的統計調查與報告制度為基礎，整合有關統計調查信息資源，建立以政府統計為主、協會協會和其他有關中介機構統計調查為輔、資源共享的數據采集組織體系、制度體系和方法體系。

（二）市場調節與政府調控相結合

針對不同的根源，要采取不同的方法或方法組合。

1.針對市場經濟中共有的一般根源，要以提高企業決策水平，降低信息不對稱程度，消除市場壁壘影響，形成以市場調節為主、政府干預為輔的體制機制為核心，深化企業制度改革，加快市場體系、信息發布制度、市場準入與退出等基礎制度建設，改進政府對投資的引導和干預，加快形成有利于產能合理進退、過剩產能能夠“自我消化”的體制機制。

一是加快推進企業制度改革和市場體系建設，切實建立和完善自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的企業經營機制和公平有序、優勝劣汰的市場競爭機制，迫使投資主體不斷增強投資風險意思，不斷提高投資理性、投資決策能力與水平。這是減小但不能消除分散的投資決策與社會生產要按比例進行的客觀要求之間所存在的矛盾的根本措施。當然，投資主體的風險意思、投資理性、投資決策能力與水平，都需在市場經濟發展中不斷的錘煉。

二是建立和完善有關行業產能利用情況統計調查和信息發布制度，以引導市場投資預期，為企業投資決策提供科學依據。這是降低信息不對稱程度的根本措施。但是，面對復雜多變的產需情況、信息需求各異的眾多投資主體，僅僅依靠政府信息發布制度是不夠的。與此同時，必須鼓勵和支持有關中介機構，大力開展某些行業產能利用與市場需求變化信息調查與咨詢服務業務，提高信息咨詢服務水平，與政府信息發布制度形成合力。

三是改善資金、技術等進入與退出壁壘，促進新增產能適時適量進入，過剩產能產能“自動”退出。一般而言，進入壁壘過大，會阻礙新增產能的順利進入，造成行業市場競爭不充分，優勝劣汰機制與作用難以形成；進入壁壘過小，新增產能則會較容易地進入，在市場高漲時期，甚至會大量高成本地進入，從而帶來產能過剩問題，并且造成經濟資源的極大浪費。退出壁壘過大，會阻礙現有產能的順利退出，造成行業市場競爭惡化，產能過剩壓力增大；退出壁壘過小，現有產能才能順利退出，尤其是在市場低迷時期，才能大量低成本地退出，從而“自動”消化產能過剩問題。近年來，我國鋼鐵、水泥、電解鋁等行業產能過剩的形成和消化，就與這一因素密切相關。因此，要防止產能過?；虿蛔?，就必須合理設置、及時調整資金、技術等進入與退出壁壘，防止因進入與退出壁壘過大或過小而造成產能過剩或不足，并且影響市場競爭機制的形成和作用。

四是改進政府對投資的引導和干預。一要確定正確的投資方向，引導資金投入到發展不足、產能薄弱、亟待發展的產業部門。二要利用產業政策，競爭政策，技術、能耗與環保標準等，對新增投資和現有產能進行必要的干預和調控，以保證投資數量適度，既防止投資不足，又防止投資過度膨脹。但要減少對企業投資的數量限制和審批干預。

2.針對中國轉軌時期的特殊根源，要以切實轉變“唯GDP”論的政績觀，消除“GDP”導向，合理使用政策誘導，根除產業資本和金融資本合理流動的體制障礙為核心，建立和完善科學的政績考核機制，改進宏觀調控政策，改革和完善投資管理體制、收入分配制度和金融體制，打破行政性壟斷，擴大對外交流等，加快形成市場競爭領域不斷擴大、市場機制作用不斷增強、政府干預范圍與程度不斷縮小、企業國際化經營要求與能力不斷提升，產業資本和金融資本能夠合理流動，投資與消費、內需與外需協調拉動經濟增長的格局和態勢。主要措施包括：

一是建立和完善科學的政績考核機制，轉變“唯GDP”論的政績觀，切實防止新增產能盲目擴大。同時，要反思產業結構調整中普遍執行的“上大關小”原則，樹立“不問大小，重在技術、能耗、環保與效益”的科學發展理念，形成有大小企業協作配套、相互支持、共同發展的政策環境。

二是深化投資管理體制改革，消除影響產業資本合理流動的體制障礙。對此，要尊重市場規律，減少對投資的數量限制和審批干預，使投資主體能夠基于自身發展需要與可能，合理確定投資數量和結構等。同時，要增加對教育、人力、研發等方面的長期投資，為推動技術進步、轉變經濟增長方式提供長期的支撐條件。

三是深化改革收入分配制度，推動經濟增長方式由投資拉動為主向投資、消費和技術進步協同拉動轉變。對此，要調整收入分配結構，提高居民可支配收入，縮小居民收入差距，為提高最終消費率、降低經濟增長對投資的過度依賴提供必要的制度基礎。

四是完善宏觀調控政策體系，降低政策誘導性產能過剩風險。對此，要合理使用誘導性產業政策，嚴格制定政府鼓勵與扶植范圍和政府補貼標準，防止地方政府和企業因政策誘導而形成非理性的投資沖動和要求；要提升產業資本進入與退出標準，嚴格限制某些行業尤其是“三高一低”行業產能盲目擴張，依法推動過剩產能有序退出。

五是打破行政性行業壟斷，引入市場競爭機制，迫使壟斷行業走向競爭。這是整治有關行業產能過剩、效率低下的法寶。對此，要消除行政性產業進入與退出壁壘，取消對壟斷行業的過度保護，促進市場公平競爭，使市場機制在引導產能進入、迫使產能退出上，發揮主要作用。

六是深化金融體制改革，促進金融資本合理流動。（1）推進商業銀行股權多元化的公司制改革，提高商業銀行市場化運作水平、能力和行為理性，從根本上消除商業銀行可能錯放或亂放信貸資金的制度缺陷。（2）改革和完善商業銀行信貸資金管理體制，利用信貸政策杠桿，嚴格控制商業銀行對產能過剩行業的新增貸款，迫使商業銀行堅決退出產能過剩行業的信貸市場，尤其是要退出那些“三高一低”企業，以防止產能過剩和重復建設問題的惡化。（3）支持和引導商業銀行充分利用自身的網絡和信息資源，通過貸款、融資安排和金融服務等手段，為我國企業國外市場轉移產能搭建橋梁，使國內相對過剩的產能轉變為支持國內經濟復蘇和增長的積極力量。（4）大力發展和完善直接融資市場，依法控制股權融資和債券融資規模及其使用方向，防止直接融資過度或濫用。

七是擴大對外交流，促進國內產能對外輸出。對于國內相對過剩或有過剩趨勢的產能，除了通過出口退稅、改進出口產品結構、提高產品質量及其國際競爭力、開拓新市場等方式，促進出口增長以外，志在長遠的措施應是利用全球化發展機會，大力實施“產能輸出”戰略，通過擴大對外交流，建立廣泛的國際經濟合作關系，通過改善國際經濟地位，爭取更多的普惠制政策與待遇，支持和促進內資企業走出國門，通過在境外新設企業或建立分支機構等方式，輸出產能，通過參與國際競爭，逐漸成長具有國際競爭力的跨國企業。

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責任編輯 宮秀芬