論地方政府規(guī)章不具有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)

[摘 要]目前，我國(guó)地方政府規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政收費(fèi)的行為引發(fā)公眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)范制度的框架下，地方政府規(guī)章的自主立法范圍僅限于行政保留事項(xiàng)，排除了其對(duì)于行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)。在法律保留原則和法制統(tǒng)一原則的層面上，地方政府規(guī)章的行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)也不能成立。

[關(guān)鍵詞]地方政府規(guī)章；行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)；行政立法；法律保留

[中圖分類(lèi)號(hào)]D09 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2013）10-0030-05

目前，我國(guó)地方行政亂收費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重，地方政府規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政收費(fèi)而引起的亂收費(fèi)更是層出不窮。中央政府不得不屢次用發(fā)布通知的方式來(lái)取消地方行政亂收費(fèi)項(xiàng)目。但是，這種治標(biāo)不治本的方法并不是長(zhǎng)久之計(jì)，為此，我們應(yīng)該在立法規(guī)范、法律保留等相關(guān)理論和制度的基礎(chǔ)上，反思地方政府規(guī)章行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)[1]的合法性。

一、地方政府規(guī)章行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的合法性屢遭質(zhì)疑

近年來(lái)，地方行政亂收費(fèi)現(xiàn)象頻頻發(fā)生、難以遏制，兩則因行政收費(fèi)引起的爭(zhēng)議更是受到社會(huì)的高度關(guān)注，一則是“鄭州綠化費(fèi)案”[2]，另一則是“蘭州路橋費(fèi)案”?！班嵵菥G化費(fèi)案”最大的焦點(diǎn)是，外來(lái)農(nóng)民工該不該在鄭州交納綠化論地方政府規(guī)章不具有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)

祝亭偉

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）費(fèi)？鄭州市綠化委認(rèn)為，根據(jù)鄭州市制定的《鄭州市全民義務(wù)植樹(shù)實(shí)施辦法》第十六條的規(guī)定：“凡男18周歲至60周歲，女18周歲至55周歲的公民，所在單位應(yīng)當(dāng)組織其參加義務(wù)植樹(shù)。確實(shí)不能參加的，應(yīng)在每年2月底前，向市、縣（市）、區(qū)綠化委員會(huì)辦公室提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后交納綠化費(fèi)?！币虼耍鈦?lái)農(nóng)民工應(yīng)該交納綠化費(fèi)。然而，此收費(fèi)內(nèi)容卻遭到民眾及學(xué)者的普遍質(zhì)疑，認(rèn)為收取綠化費(fèi)不合理，甚至有不少網(wǎng)民堅(jiān)定的說(shuō)“又一個(gè)亂收費(fèi)的名目出來(lái)了”。在“蘭州路橋費(fèi)案”中，關(guān)于蘭州路橋費(fèi)合法性的爭(zhēng)論更是此起彼伏，沒(méi)有中斷過(guò)。蘭州市政府聲稱(chēng)：依據(jù)《蘭州市貸款建設(shè)路橋車(chē)輛通行費(fèi)征收管理辦法》，路橋費(fèi)的開(kāi)征有理有據(jù)，是符合法律規(guī)定的。然而，對(duì)于征收路橋費(fèi)是否合法，政府與社會(huì)輿論相持不下。更為甚者，一些私家車(chē)主群體開(kāi)始醞釀以一種合理、合法的平和方式抵制路橋費(fèi)?？梢?jiàn)，對(duì)這些收費(fèi)項(xiàng)目公眾表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿(mǎn)，以至于紛紛起而質(zhì)之。

至此，地方行政收費(fèi)陷入了難以掩飾的窘境：一方面，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己的收費(fèi)有理有據(jù)，在嚴(yán)格的依法行使行政收費(fèi)權(quán)。另一方面，行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行行政收費(fèi)權(quán)屢屢受到社會(huì)輿論的譴責(zé)和排斥；以地方政府規(guī)章形式設(shè)定行政收費(fèi)其目的是為了規(guī)范行政收費(fèi)權(quán)和保護(hù)公民的合法權(quán)益，公眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益在依法收費(fèi)的名義下頻頻遭受侵犯。何以會(huì)出現(xiàn)這種兩難的情況呢？其實(shí)，當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)財(cái)政緊張的狀況時(shí)，通常會(huì)依據(jù)自身制定的地方政府規(guī)章設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以行政收費(fèi)來(lái)填補(bǔ)地方財(cái)政的不足。這種收費(fèi)行為因?yàn)榫邆浞ǎǖ胤秸?guī)章）的形式依據(jù)，便變成了地方政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“合法侵權(quán)”。因此，從表面上看，人們指責(zé)的是地方行政收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)于混亂、繁雜且不合理，但從本質(zhì)上看，這些“收費(fèi)風(fēng)波”的矛頭最終指向的是地方政府規(guī)章行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的嚴(yán)重違法性。

然而，地方政府規(guī)章是否具有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)在理論界頗有爭(zhēng)議，也未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，對(duì)此的理論分歧無(wú)外乎為“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”兩種。持“肯定說(shuō)”觀點(diǎn)的認(rèn)為，地方政府規(guī)章具有行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)，可以自主創(chuàng)設(shè)本地區(qū)一定范圍和數(shù)額的行政收費(fèi)項(xiàng)目。例如，劉莘教授認(rèn)為，可以給予規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力，但是應(yīng)將其權(quán)力限定在創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額的行政收費(fèi)之內(nèi)[3]；潘榮威認(rèn)為，行政收費(fèi)屬于政府事業(yè)單位為滿(mǎn)足公眾需要提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品而收取成本補(bǔ)償額的行為，它發(fā)生范圍領(lǐng)域之廣，僅僅有法律、法規(guī)行使設(shè)定權(quán)，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況。另憲法和組織法已明確規(guī)定了規(guī)章的法律地位，因而應(yīng)當(dāng)肯定規(guī)章享有行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)。[4]地方政府規(guī)章?lián)碛行姓召M(fèi)的設(shè)定權(quán)原因在于，地方政府規(guī)章不僅具有執(zhí)行性功能，而且具有一定的創(chuàng)設(shè)性功能，同時(shí)地方政府是綜合性的行政機(jī)關(guān)，職權(quán)范圍比較概括，地方行政管理事項(xiàng)復(fù)雜而且千差萬(wàn)別，賦予地方政府規(guī)章一定的行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)，因地制宜、合情合理。這種觀點(diǎn)充分考慮和照顧了現(xiàn)實(shí)因素，有利于行政收費(fèi)的高效達(dá)成，但是過(guò)多的局限于地方現(xiàn)實(shí)情況，將弱化對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，同時(shí)在法理上也難以獲得比較圓滿(mǎn)的、邏輯上的自洽。持“否定說(shuō)”觀點(diǎn)的認(rèn)為，地方政府規(guī)章不具有任何行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)，從行政收費(fèi)的性質(zhì)來(lái)看，它關(guān)系到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，是一種侵益性的行政行為，地方政府規(guī)章法律位階較低，不適宜設(shè)立行政收費(fèi)。例如，應(yīng)松年教授認(rèn)為，收費(fèi)是影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的大事，應(yīng)與稅法一樣，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)設(shè)定。法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但不得改變條件或超越幅度。[5]但是這種設(shè)計(jì)忽略了對(duì)地方政府規(guī)章本身性質(zhì)和自主立法權(quán)限的考慮，存在著避重就輕、逃避中心的問(wèn)題。

面對(duì)地方政府規(guī)章是否具有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的爭(zhēng)議，我們有必要探究我國(guó)地方政府規(guī)章的性質(zhì)，以確定它的自主立法范圍是什么，以及在現(xiàn)行立法規(guī)范制度下自主立法的具體界限如何把握。

二、立法規(guī)范制度下地方政府規(guī)章的自主立法范圍——行政保留事項(xiàng)

一般認(rèn)為行政立法是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)章的活動(dòng)。地方政府規(guī)章是一項(xiàng)重要的行政立法，是立法的表現(xiàn)形式之一。根據(jù)行政立法權(quán)的來(lái)源不同，可以將行政立法分為職權(quán)立法和授權(quán)立法。我們可以運(yùn)用職權(quán)立法與授權(quán)立法二分法，在理清我國(guó)地方政府規(guī)章性質(zhì)的基礎(chǔ)上，界定地方政府規(guī)章的自主立法范圍。

（一）我國(guó)地方政府規(guī)章的性質(zhì)：職權(quán)立法與授權(quán)立法二分法

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第60條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府以及本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边^(guò)去學(xué)術(shù)界一直將特定地方人民政府制定地方政府規(guī)章的行為稱(chēng)為“職權(quán)立法”，根據(jù)“固有權(quán)理論”，行政立法是行政機(jī)關(guān)固有職權(quán)的運(yùn)用，行政立法為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理所必需。這種學(xué)說(shuō)有一定的道理，但嚴(yán)格講并不科學(xué)。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)并沒(méi)有固定的立法權(quán)，所有的行政立法都應(yīng)是授權(quán)立法，根據(jù)組織法的規(guī)定不能推論出行政立法的行為，而只能說(shuō)明特定地方政府有權(quán)制定行政規(guī)章。因此，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為行政立法特別是地方政府規(guī)章應(yīng)該被視為授權(quán)立法而非職權(quán)立法，甚至認(rèn)為根本就不存在所謂的職權(quán)立法。[6]筆者不贊同以上兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為地方政府規(guī)章混合在職權(quán)立法和授權(quán)立法之中，應(yīng)該針對(duì)地方政府規(guī)章是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外產(chǎn)生效力來(lái)作區(qū)分。

授權(quán)立法應(yīng)該遵循“授權(quán)明確性原則”，授權(quán)明確性之要素，包括：（1）授權(quán)之目的系特定；（2）內(nèi)容需具體；（3）范圍應(yīng)明確。[7]《立法法》對(duì)于授權(quán)的規(guī)定見(jiàn)諸于第10條：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！睅в袧夂袷跈?quán)明確性色彩的此條文是對(duì)我國(guó)行政立法的限制，規(guī)定了我國(guó)行政立法的授權(quán)明確性原則。很明顯《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第60條第1款的規(guī)定不符合授權(quán)明確性原則，充其量只能算是一種空白或者概括授權(quán)，這其中制定的規(guī)章內(nèi)容必然包含著關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范，因此地方政府規(guī)章并不是嚴(yán)格意義上純粹授權(quán)立法的結(jié)果。而根據(jù)行政固有權(quán)理論，屬于行政內(nèi)部的事務(wù)，如內(nèi)部組織的運(yùn)作、利用法規(guī)來(lái)構(gòu)成執(zhí)行法律的任務(wù)等，是行政的固有權(quán)。既然已經(jīng)在組織法（60條第1款）內(nèi)承認(rèn)特定地方政府行政立法權(quán)的存在，就應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)本于職權(quán)立法。但是，對(duì)外部產(chǎn)生拘束力的行政規(guī)范因涉及對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的限制，應(yīng)該以法律明白的規(guī)定為范圍，屬于授權(quán)范圍事項(xiàng)。因此，我國(guó)地方政府規(guī)章混合在職權(quán)立法和授權(quán)立法之中，不能絕對(duì)的看待其性質(zhì)，應(yīng)該根據(jù)其對(duì)內(nèi)還是對(duì)外產(chǎn)生效力進(jìn)行一分為二的判斷：關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部固有職權(quán)的事項(xiàng)，屬于“行政保留”范圍，主要包括內(nèi)部組織運(yùn)行規(guī)范和執(zhí)行法律、法規(guī)等事項(xiàng)，在此范圍內(nèi)制定地方政府規(guī)章才是真正意義上的“職權(quán)立法”；影響公民權(quán)利和義務(wù)對(duì)外部產(chǎn)生拘束力的規(guī)范，是“法律保留”事項(xiàng)，地方政府規(guī)章對(duì)此作出規(guī)定時(shí)，必須有法律依據(jù)，取得立法機(jī)關(guān)的明確性授權(quán)，必然是“授權(quán)立法”。[8]

（二）立法規(guī)范制度下的地方政府規(guī)章自主立法范圍——行政保留事項(xiàng)

如上文所述，我國(guó)地方政府規(guī)章同時(shí)包含在職權(quán)立法和授權(quán)立法之中，這可以在《立法法》的相關(guān)規(guī)定中得到驗(yàn)證。

《立法法》第73條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。”本條確立了“根據(jù)”原則，即在基本的方面，地方政府規(guī)章作為下位法不得超出上位法的規(guī)定。特別需要指出的是若下位法增加、改變、取消上位法規(guī)定會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，則違背了“根據(jù)”原則。[9]沒(méi)有“根據(jù)”就不能進(jìn)行涉及公民權(quán)利和義務(wù)的行政立法活動(dòng)。因此，此條款暗含著地方政府規(guī)章“授權(quán)立法”的性質(zhì)，地方政府規(guī)章沒(méi)有法律、法規(guī)的“根據(jù)”授權(quán)，不得限制公民的權(quán)利和義務(wù)。

《立法法》第73條第2款規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。（2）屬于本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng)?！卑凑毡緱l第一項(xiàng)的規(guī)定，地方政府規(guī)章僅有執(zhí)行性立法功能，所謂的執(zhí)行性，就是指地方政府規(guī)章規(guī)定的具體內(nèi)容范圍，不超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，如不超過(guò)法律法規(guī)關(guān)于行政收費(fèi)的條件、種類(lèi)、幅度。地方政府規(guī)章可以將法律法規(guī)的原則性或概括性規(guī)定，細(xì)化為具體的、可操作性的規(guī)定，但不可以創(chuàng)設(shè)。因此，此條款意在說(shuō)明地方政府的任務(wù)之一是執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，屬于行政機(jī)關(guān)的固有職權(quán)，是“職權(quán)立法”性質(zhì)的明確體現(xiàn)。本條第二項(xiàng)“屬于本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng)”則說(shuō)明地方政府規(guī)章同時(shí)包含在職權(quán)立法和授權(quán)立法之中。因?yàn)樵诘胤骄唧w管理事項(xiàng)中，必然含有關(guān)于地方政府內(nèi)部組織運(yùn)行規(guī)范的“行政保留”事項(xiàng)，也有影響公民權(quán)利和義務(wù)對(duì)外部產(chǎn)生拘束力的“法律保留”事項(xiàng)，前者應(yīng)納入“職權(quán)立法”，無(wú)須法律授權(quán)也可立法，后者則歸入“授權(quán)立法”，沒(méi)有法律授權(quán)禁止立法?？梢?jiàn)，《立法法》對(duì)職權(quán)立法與授權(quán)立法作出了較為明確的規(guī)定。

因此，從《立法法》的規(guī)定來(lái)看，地方政府規(guī)章在不同條件下分別呈現(xiàn)出職權(quán)立法和授權(quán)立法兩種不同的性質(zhì)。但是，一種是內(nèi)部性立法，是地方政府為內(nèi)部組織的有效運(yùn)行或者為執(zhí)行法律、法規(guī)而制定實(shí)施細(xì)則的立法，在此范圍內(nèi)地方政府規(guī)章可以自主立法；另一種是外部性立法，地方政府固然可依地方分權(quán)對(duì)地方性事務(wù)作出規(guī)定，但在干預(yù)公民自由和財(cái)產(chǎn)的場(chǎng)合，同樣應(yīng)需要立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。所以，我國(guó)地方政府規(guī)章的自主立法范圍僅限于職權(quán)立法意義上的行政保留事項(xiàng)——包括內(nèi)部組織運(yùn)行規(guī)范和執(zhí)行法律、法規(guī)等事項(xiàng)，而行政收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定涉及到對(duì)公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，不屬于行政保留事項(xiàng)，禁止地方政府規(guī)章對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行“職權(quán)立法”，即地方政府規(guī)章不具有自主設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力。

三、地方政府規(guī)章行使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)違反法律保留原則

法律保留原則是19世紀(jì)末德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托·邁耶之首創(chuàng)，是現(xiàn)代國(guó)家依法行政的核心原則，基本含義是特定范圍之內(nèi)的行政事項(xiàng)專(zhuān)屬立法者規(guī)范，行政非有法律授權(quán)不得為之，[10]要求國(guó)家公權(quán)力的行使必須嚴(yán)格控制在法律規(guī)范之內(nèi)，以代議機(jī)構(gòu)立法限制行政立法。在我國(guó)立法主體多元化，行政立法不斷擴(kuò)張的大背景下，法律保留原則對(duì)行政立法規(guī)范有著重要意義，這厘清了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序，保障了法律規(guī)范位階的有序性，防止行政權(quán)自我膨脹，有利于民眾權(quán)益的保護(hù)。[11]作為行政立法表現(xiàn)形式之一的地方政府規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政收費(fèi)違反法律保留原則。

（一）違反法律保留之范圍

何種事項(xiàng)必須由法律來(lái)決定，稱(chēng)為“法律保留之范圍”。目前關(guān)于法律保留的適用范圍有著不同看法：第一，干涉保留說(shuō)，亦稱(chēng)侵犯保留，公權(quán)力僅在侵害公民的自由或財(cái)產(chǎn)的行政活動(dòng)中才需要法律的依據(jù)，而給付行政中無(wú)需法律保留原則的適用。第二，權(quán)力保留說(shuō)，該說(shuō)認(rèn)為行政權(quán)在進(jìn)行權(quán)力性活動(dòng)即相對(duì)于相對(duì)人具有單方性?xún)?yōu)越效力的活動(dòng)時(shí)，必須存在法律的根據(jù)，但在進(jìn)行非權(quán)力性活動(dòng)時(shí)，則不需要法律的規(guī)定。第三，重要性保留說(shuō)，并不以干涉行政與給付行政作為法律保留原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以行政活動(dòng)影響的重要性或者涉及基本權(quán)利的影響程度等，作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。第四，全部保留說(shuō)，即不區(qū)分權(quán)力性行政行為或非權(quán)力性行政行為，所有的行政活動(dòng)都必須具有法律根據(jù)。通過(guò)以上梳理，我們發(fā)現(xiàn)所有學(xué)說(shuō)均強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在作出侵犯公民權(quán)利或者課予公民義務(wù)的行政行為時(shí)，必須要有法律的根據(jù)。行政收費(fèi)是一項(xiàng)重要的權(quán)力性行政行為，表現(xiàn)為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制剝奪，在所有法律保留學(xué)說(shuō)中，無(wú)一掛漏的被視為法律保留事項(xiàng)，毫不夸張的說(shuō)，亙古以來(lái)這就是學(xué)界的共識(shí)。因此，地方政府規(guī)章不得設(shè)定行政收費(fèi)，否則將違反法律保留的范圍要求。

（二）違反法律保留之層級(jí)

何種事項(xiàng)應(yīng)以何種規(guī)范層級(jí)加以規(guī)定，稱(chēng)為“法律保留之層級(jí)”。根據(jù)規(guī)范密度、規(guī)范對(duì)象、內(nèi)容或者法益本身及其所受限制之輕重的不同，由高至低分為以下層級(jí)：第一層級(jí)，憲法保留事項(xiàng)。若內(nèi)容屬于憲法保留的事項(xiàng)，即便是立法機(jī)構(gòu)也不得制定法律加以限制。第二層級(jí)，絕對(duì)法律保留事項(xiàng)，又稱(chēng)“立法保留”或“國(guó)會(huì)保留”。某些事項(xiàng)必須有立法機(jī)關(guān)親自規(guī)定，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)為之。例如，在我國(guó)有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)（《立法法》第9條），必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)以制定法律的方式親自為之，此為絕對(duì)保留事項(xiàng)。第三層級(jí)，相對(duì)法律保留事項(xiàng)。若內(nèi)容屬于相對(duì)法律保留事項(xiàng)，應(yīng)由法律加以規(guī)定，若以法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)加以規(guī)定時(shí)，其授權(quán)應(yīng)符合具體明確之原則。第四層級(jí)，非屬法律保留事項(xiàng)。若僅屬執(zhí)行法律之細(xì)節(jié)性、技術(shù)性次要事項(xiàng)，則得由主管機(jī)關(guān)（基于職權(quán)）發(fā)布命令為必要之規(guī)范。另外，屬于行政內(nèi)部的權(quán)限，是行政的固有權(quán)，立法者不能用法律來(lái)干涉，這些事項(xiàng)可以稱(chēng)為“行政保留”?？梢?jiàn)，現(xiàn)代意義上的法律保留原則不但有規(guī)范行政活動(dòng)的功能，而且已經(jīng)伸展至規(guī)范立法活動(dòng)的作用，從而完全確立了規(guī)范行政立法的層次標(biāo)準(zhǔn)，這在我國(guó)《立法法》中有著明確的體現(xiàn)。

四、地方政府規(guī)章行使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)背離法制統(tǒng)一原則

在我國(guó)立法實(shí)踐中，已先后有三部設(shè)定行政權(quán)的單行法律出臺(tái)，被稱(chēng)之為規(guī)范行政權(quán)力的“立法三部曲”，即《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》，地方政府規(guī)章在行政行為設(shè)定權(quán)上，呈現(xiàn)一個(gè)遞減至無(wú)的規(guī)律?？梢?jiàn)，伴隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷進(jìn)步，行政規(guī)制觀念愈來(lái)愈強(qiáng)，1996年的《行政處罰法》賦予地方政府規(guī)章以一定的行政處罰設(shè)定權(quán)，整體來(lái)講，行政處罰的設(shè)定權(quán)還是比較寬泛的。2003年的《行政許可法》則完全否定了部門(mén)規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，有限地承認(rèn)地方政府規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)，并給予了相當(dāng)嚴(yán)格的限制。2011年的《行政強(qiáng)制法》則完全取消了規(guī)章的行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)。立法者對(duì)于行政行為越來(lái)越嚴(yán)格的控制態(tài)度和手段，必將從制度和觀念上推進(jìn)我國(guó)行政文明。為此，地方政府規(guī)章不得設(shè)定任何行政收費(fèi)，只有法律、法規(guī)才可進(jìn)行必要設(shè)定。

首先，從行政行為的性質(zhì)來(lái)看，行政處罰是一種實(shí)施法律制裁的行政行為，剝奪的是行政相對(duì)人的合法性財(cái)產(chǎn)（如罰款），具有鮮明的懲罰性。同時(shí)行政處罰針對(duì)的是特定對(duì)象即違反了行政法上義務(wù)的相對(duì)人，因而《行政處罰法》賦予了地方政府規(guī)章一定數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，同時(shí)考慮到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，罰款的限額必須由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。行政許可是一種受益性行政行為，但在現(xiàn)代地方政府自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張的背景下，也必須給予嚴(yán)格的控制，同時(shí)考慮我國(guó)省級(jí)行政區(qū)域大，各地發(fā)展不平衡，因此允許省級(jí)人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可，但這種許可是臨時(shí)性的，實(shí)施滿(mǎn)一年需要繼續(xù)實(shí)施的，同樣要由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。行政強(qiáng)制是一種侵益性行政行為，是對(duì)相對(duì)人自由與財(cái)產(chǎn)的剝奪，對(duì)此只能由法律、法規(guī)進(jìn)行限制，地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)限制。行政收費(fèi)相對(duì)于行政許可而言是一種侵益性行政行為，對(duì)其的設(shè)定理應(yīng)要比體現(xiàn)為對(duì)特定相對(duì)人賦予權(quán)利的行政許可更高。而與行政處罰相比，雖然兩者都表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人權(quán)利的剝奪與限制，但是行政收費(fèi)不具有違法制裁性，對(duì)其的設(shè)定也要比體現(xiàn)為對(duì)違法相對(duì)人予以制裁的行政處罰更高。所以，行政收費(fèi)這種不同特點(diǎn)決定了對(duì)其規(guī)制的更加嚴(yán)厲——地方政府規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)。同時(shí)，行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制都是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制剝奪，《行政強(qiáng)制法》已明確排除了地方政府規(guī)章對(duì)此設(shè)定的可能，我們也沒(méi)理由拒絕對(duì)行政收費(fèi)施以同樣嚴(yán)格的法律限制——地方政府規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)項(xiàng)目。

其次，從限制相對(duì)人權(quán)利的程度來(lái)看，三部單行法律對(duì)于單個(gè)行政行為的規(guī)范程度分別體現(xiàn)了三個(gè)不同的層次：第一個(gè)層次體現(xiàn)在相對(duì)人違反行政法義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)上。行政處罰是行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織基于行政管轄權(quán)，對(duì)違犯行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織所實(shí)施的行政懲戒，對(duì)實(shí)施懲戒的主體來(lái)說(shuō)是一種制裁性行政行為，但對(duì)于承受懲戒的主體來(lái)說(shuō)是一種懲罰性的行政法律責(zé)任。[12]因此，行政處罰是由相對(duì)人承擔(dān)的一種懲戒性行政法律責(zé)任，并不是對(duì)相對(duì)人特定權(quán)利的限制。第二個(gè)層次是對(duì)相對(duì)人特定權(quán)利的限制。行政許可是行政主體應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，通過(guò)頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為。[13]相對(duì)人原本就具有從事特定活動(dòng)的權(quán)利，但由于行政管理的需要，該特定活動(dòng)被行政機(jī)關(guān)普遍地禁止，通過(guò)行政許可僅僅是對(duì)特定相對(duì)人解除這種禁止，恢復(fù)相對(duì)人的權(quán)利。因此，這只是對(duì)相對(duì)人特定權(quán)利的限制。第三個(gè)層次是對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的限制。行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。[14]因此，行政強(qiáng)制以限制權(quán)利和課以義務(wù)為內(nèi)容，是對(duì)相對(duì)人基本財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的限制。正是由于三種具體行政行為對(duì)公民權(quán)利限制程度的不同，在《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》上，地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)逐漸縮減直至完全無(wú)權(quán)。作為剝奪相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政收費(fèi)行為理應(yīng)順應(yīng)這種層次的要求，因其主要表現(xiàn)就是對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的限制，所以應(yīng)該被劃歸到第三層次進(jìn)行規(guī)制，即如同《行政強(qiáng)制法》的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)——法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施——法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目。

最后，從法制統(tǒng)一角度來(lái)看，“三部曲”都是在特定行政領(lǐng)域內(nèi)的立法行為，他們之間存在區(qū)別但也有聯(lián)系，在考慮各自的特殊性條件下，立法者在整體法制框架下對(duì)他們的規(guī)制逐步嚴(yán)格，形成了一個(gè)統(tǒng)一有序的立法秩序。行政收費(fèi)在這個(gè)立法框架下，必須遵循法制統(tǒng)一的原則。如2011年出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》嚴(yán)格排除地方政府規(guī)章對(duì)行政強(qiáng)制的干預(yù)，正是在保護(hù)公民自由和財(cái)產(chǎn)的法律體系與立法精神的層面上，與我國(guó)《憲法》保持一致，著力維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一。因此，將來(lái)制定的《行政收費(fèi)法》也要排除地方政府規(guī)章對(duì)行政收費(fèi)的干預(yù)，這樣既體現(xiàn)了我國(guó)單行立法對(duì)行政行為規(guī)制的不同特點(diǎn)，也有利于維護(hù)法制體系的統(tǒng)一。

基于上述分析，地方政府規(guī)章的自主立法范圍僅限于“行政保留事項(xiàng)”，地方行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)涉及對(duì)公民權(quán)力和義務(wù)的限制，應(yīng)該被嚴(yán)格排除在外。另外，我國(guó)的法律保留原則、法制統(tǒng)一原則和《立法法》等規(guī)范制度，準(zhǔn)確框定了行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的范圍——行政收費(fèi)項(xiàng)目只能由法律、法規(guī)設(shè)定，地方政府規(guī)章不具有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)。但是，我們也不可完全囿于現(xiàn)行立法規(guī)范，至于地方性法規(guī)的行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)問(wèn)題則需要進(jìn)一步的思考。

參考文獻(xiàn)：

[1]本文中的行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)是指行政收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)權(quán)，即在上位法沒(méi)有設(shè)立行政收費(fèi)時(shí)，下位法有創(chuàng)設(shè)新的行政收費(fèi)，設(shè)置新的行政收費(fèi)法律關(guān)系的權(quán)力。

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責(zé)任編輯 宋桂祝