西方私立高等教育對我國民辦教育的借鑒意義

摘 要 私立教育，是與公立教育相對的概念，公立學(xué)校是指由政府部門興辦和管理，公共資金加以維持其發(fā)展的。而私立學(xué)校是獨立法人，在管理上是自主管理，自籌經(jīng)費。國外私立高等教育立法完備，同時擁有多元化的融資渠道。而我國民辦高校在發(fā)展中存在法律地位界定、產(chǎn)權(quán)界定以及經(jīng)費籌措等問題。借鑒西方，立足國情，可以通過完備民辦高等教育的立法，運用宏觀調(diào)控規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展等措施來促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 西方私立 高等教育 民辦教育

中圖分類號：G649 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Reference Significance of Western Private Higher

Education for Private Education in China

LV Guiling

（School of Humanities and Social Sciences， North China Electric Power University， Beijing 102206）

Abstract Private education is relative concept to public education. The concept of public schools refers to the establishment and management by the government department， public funds to maintain the development of private schools is independent legal person， in the management is autonomous， self-financing foreign private higher education legislation is complete， also has the diversification of financing channels and define the legal status of private colleges in our country exist in the development of western property right definition and financing problem， based on national conditions， can complete private higher education legislation， specifications apply macro-control measures such as the development of private higher education to promote the development of private higher education in our country.

Key words western private； higher education； private education

1 國外私立高等教育的管理體系

國外私立高等教育的管理體系具有兩個非常明顯的特點：

1.1 完備的立法保障私立教育的合法地位

縱觀部分教育發(fā)達(dá)國家和地區(qū)關(guān)于私立高等教育的立法，其主要內(nèi)容為：首先，明確私立高等教育的地位和特性。在美國，劃分公私立大學(xué)的“主要依據(jù)在于設(shè)立者和自助者，由私人、私人捐贈的財產(chǎn)或私人基金設(shè)立或支持的高等學(xué)校屬于私立高等學(xué)校。”美國作為英美法系的典型代表國家，雖然美國沒有嚴(yán)格意義上的公私法的劃分，私立大學(xué)被稱為私法人，相較于作為公法人的公立大學(xué)有較大的自治權(quán)，不僅無需受到聯(lián)邦憲法的制約，同時也不必遵守州議會或政府用以管理公共機構(gòu)的有關(guān)法律。具體而言，私立大學(xué)在招生政策、人事政策、課程教學(xué)等方面不受政府的行政干預(yù)。①

其次，規(guī)定私立高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。美國私立學(xué)校的設(shè)立是各州政府根據(jù)具體情況而設(shè)立的，即私立學(xué)校設(shè)置權(quán)基本在州政府的手里，許多州在私立學(xué)校的設(shè)立上有較嚴(yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)。由于美國的關(guān)于營利和非營利兩種類型的私立學(xué)校有著不同注冊上的規(guī)定：在申請辦理非營利性私立學(xué)校手續(xù)時，承辦者必須向該州政府有關(guān)部門提交董事會成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費來源、辦學(xué)條件、校長人選、課程設(shè)置、師資情況、入學(xué)要求、學(xué)校管理、收費標(biāo)準(zhǔn)等文件；同時，學(xué)校建筑設(shè)施的安全條件和衛(wèi)生、消防設(shè)施，需經(jīng)州建設(shè)、衛(wèi)生以及消防部門檢查批準(zhǔn)后，方可開辦、運行；營利性私立學(xué)校的設(shè)立基本上遵循公司的設(shè)立程序，當(dāng)然，也必須達(dá)到政府所規(guī)定的安全、衛(wèi)生和消防標(biāo)準(zhǔn)。②

1.2 以財政資助為基礎(chǔ)的多元化融資渠道

首先，政府資助私立高等教育的發(fā)展。教育事業(yè)是一項有很強公益性的事業(yè)，私立教育當(dāng)然也不例外，許多國家在強調(diào)私立高校自主性的同時，也注意提高其公益性。其次，以收取學(xué)費、擴大海外招生等方式進(jìn)行成本分擔(dān)。近年來，歐美許多國家紛紛從法律上解除對國外留學(xué)生居留許可方面的限制，擴大海外招生規(guī)模。英國鼓勵大學(xué)接納海外就讀學(xué)生以增加學(xué)費，美國公立大學(xué)的財政收入中，海外留學(xué)生學(xué)費收入約占20%。以波士頓大學(xué)（私立大學(xué)）大學(xué)為例，每年就有4518人是來自143個國家的國外留學(xué)生。③針對全球龐大的留學(xué)生市場基本被美、英大學(xué)壟斷的局勢，法國、德國等國也不甘示弱，放寬了對于留學(xué)生入境擔(dān)保的條件，吸引更多的外國留學(xué)生，從而減輕國內(nèi)的教育成本，增加國內(nèi)教育經(jīng)費。

2 我國民辦高等教育發(fā)展中存在的問題

盡管我國民辦高等教育近些年得到了較快的發(fā)展，但不得不承認(rèn)，目前我國的民辦高等教育還處在萌芽階段，還有許多地方亟待完善。

（1）我國民辦高等教育法律地位的界定問題。根據(jù)我國民法中的規(guī)定，法人依據(jù)是否營利被分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，而非企業(yè)法人又被分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。在我國，學(xué)校被劃為非企業(yè)法人這一大類中。由于不同的法人，其設(shè)立所依據(jù)的程序以及國家施以的管理是不同的，如果民辦高校的法律地位依舊無法界定，由此會造成一系列在具體問題上法律制度之間的沖突和行政管理過程中的“空白”。如“民辦高校教師的養(yǎng)老保險無法參照具體的法律制度落實，只能參照企業(yè)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，從而就與公辦教師在退休、醫(yī)療等待遇上造成巨大差別，進(jìn)而影響民辦高校的師資力量以及長遠(yuǎn)發(fā)展。④

（2）民辦高校產(chǎn)權(quán)界定、經(jīng)費籌措問題。目前，我國相關(guān)法律、法規(guī)對民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定依然存在不明晰的狀況。⑤由于民辦高校的舉辦人不能在此過程中對其財產(chǎn)進(jìn)行回收、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致教育投資者的積極性受到了嚴(yán)重挫傷，阻塞了民辦高等學(xué)校的融資渠道，使得社會資金流向有利可圖、可短期獲得更高額利潤的地方。

（3）民辦高校辦學(xué)自主權(quán)問題。對于民辦高等院校來說，專業(yè)和課程的設(shè)置是其核心權(quán)力。《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定：“實施民辦高等教育和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，可以按照辦學(xué)宗旨和培養(yǎng)目標(biāo)，自行設(shè)置專業(yè)、開設(shè)課程，自主選用教材”。但現(xiàn)實是政府對于民辦高校的專業(yè)及課程設(shè)置進(jìn)行事無巨細(xì)的干涉，這導(dǎo)致了民辦高校無法適應(yīng)市場的變化，不僅限制了民辦高校的辦學(xué)特色和競爭優(yōu)勢，同時也不利于經(jīng)濟發(fā)展。⑥

（4）民辦高校教學(xué)評估問題。長期以來，我國的高等教育優(yōu)勢公辦高校為主導(dǎo)，民辦高校由于歷史短，數(shù)量少，因此教學(xué)評估是以公辦高校為主，評估目標(biāo)、體制、標(biāo)準(zhǔn)等都是按照公辦高校來制定的。由于在實踐中過分注重評估指標(biāo)體系的單一性，使用單一的以學(xué)術(shù)型和投入水平為導(dǎo)向的評價體系，沒有針對高等學(xué)校多樣化實行分類指導(dǎo)的原則，使得辦學(xué)時間短、起點不一致，有其獨特的辦學(xué)宗旨、管理體制、培養(yǎng)模式的民辦高校無法與公立高校抗衡，這不僅有失公平，同時也不利于高校個性化、多樣化的發(fā)展。⑦

3 借鑒西方促進(jìn)我國民辦高等教育的思考

西方私立高等教育大都經(jīng)歷了百年的歷史，其無論在內(nèi)部管理方面還是政府對其監(jiān)管方面都形成了自己獨具一格的體系。我國應(yīng)當(dāng)在立足國情的條件下，借鑒西方，促進(jìn)我國民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

3.1 完善民辦高等教育的立法

首先，理清民辦高等教育的基本概念。應(yīng)當(dāng)重新明確民辦教育這一概念，以適應(yīng)民辦教育出自主體多元化這一實踐的需求。于2008年4月實施的《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中將“獨立學(xué)院”予以明確界定為“是民辦高等教育的重要組成部分”。這一規(guī)定有利于我國高等教育管理的規(guī)范化發(fā)展，但從現(xiàn)行的民辦高等教育的定義來看，獨立院校的創(chuàng)辦有公立高校的參與，這樣或多或少地涉及到國家財政開支，至少獨立院校在發(fā)展的過程中會借助公辦高校的諸如辦學(xué)聲譽等無形資產(chǎn)以及人力資源。⑧同時還要合理確定民辦高校的法人屬性。從我國的目前法人分類以及高等教育的性質(zhì)來看，將民辦高校歸類為“事業(yè)單位法人”較為合理，因為民辦高校的宗旨與為社會服務(wù)的事業(yè)單位較為接近。

其次，完善民辦高等教育的基礎(chǔ)制度規(guī)范。一方面要合理安排民辦高校法人財產(chǎn)制度。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新及完善民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度，合理界定出資者、管理者以及學(xué)校法人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在此作為前提的基礎(chǔ)上，賦予民辦高校應(yīng)有的法人財產(chǎn)權(quán)，取消當(dāng)前立法中對于民辦高校法人財產(chǎn)的一系列限制。另一方面要科學(xué)地搭建民辦高校的內(nèi)部管理制度。根據(jù)民辦高等教育的特點以及我國的具體國情，借鑒公司法制度下的法人治理結(jié)構(gòu)，合理設(shè)置各個權(quán)利主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建民辦高校的決策管理體系，以此規(guī)范民辦高校的內(nèi)部管理機制。

3.2 實現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)費來源的多元化

第一，采取政府資助民辦高校的政策。近年來，我國政府頒布了一系列的法律法規(guī)以促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展。但是，目前針對我國民辦高校的財政資助政策法規(guī)仍然比較模糊，可操作性不強。因此，一方面，可以借鑒美國的做法，進(jìn)一步完善政府資助民辦高校的專門法規(guī)，例如制定《民辦高等教育財政資助法》，進(jìn)一步明確相關(guān)方面的責(zé)任與義務(wù)，保障民辦高校及其師生應(yīng)當(dāng)獲得政府資助的權(quán)利。同時，中央以及地方政府可以適時出臺《民辦學(xué)校資產(chǎn)歸屬與管理條例》等方面的專門法規(guī)政策，提高法律法規(guī)在實踐過程中的可操作性。另一方面，中央及地方各級政府對高等院校的教師、學(xué)生的資助政策應(yīng)逐步滲透到民辦高校。

第二，確保民辦高等教育受到國家的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)我國當(dāng)前的法律和政策，國家對于民辦高校特別是出資人對于合理回報的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺，許多地方在不違背上位法律法規(guī)的前提下，大多數(shù)提出了“捐資舉辦和不要求合理回報的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”。⑨同時對于不要求取得合理回報的民辦高校，應(yīng)當(dāng)依法享有與公辦高校同等的稅收以及其他的優(yōu)惠政策。

3.3 運用宏觀調(diào)控規(guī)范民辦高等教育的發(fā)展

首先，建立民辦高校教師的保障制度。建議地方省市應(yīng)當(dāng)規(guī)定民辦高校教師的醫(yī)療和養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)依照公辦學(xué)校教師相同規(guī)定參保，其繳納基數(shù)、比例及退休后的待遇與公辦學(xué)校教師相同。⑩其次，建立公平的生源競爭機制。由于社會對于民辦高校的認(rèn)識程度低，導(dǎo)致民辦學(xué)校往往成為眾多考生走投無路時的無奈選擇，隨之造成了民辦高校的生源質(zhì)量差，這也成為制約民辦高校發(fā)展的一個重要因素，今后很有可能造成惡性循環(huán)。豘因為在現(xiàn)行的教育行政管理體制下，諸如跨地區(qū)招生問題、教育資源分配問題、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)問題等對民辦高等教育發(fā)展特點的不適應(yīng)性，也會給民辦學(xué)校的招生帶來很多不利的影響。

注釋

① 袁振國.中國教育政策評論[M].北京：教育科學(xué)出版社，2000（8）.

② 朱科蓉.美國營利性教育機構(gòu)研究[J].外國教育研究，2003（11）.

③ Barlows，M. Roberts， H.-J. Class warfare： The assault on Canada’s schools. Toronto： Key Porter Books. 1994（12）.

④ 文東茅.論民辦教育公益性與可營利性的非矛盾性[J].大學(xué)教育評論，2004（1）.

⑤ 文東茅.論民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)[J].清華大學(xué)教育研究，2003（2）：29-34.

⑥ 韓民，張力.《民辦教育促進(jìn)法》頒布實施的意義及其政策課題[J].教育研究，2004（4）.

⑦ 賀武華.高等教育教育發(fā)展的制度變遷理論解釋[J].江蘇高教，2004（6）.

⑧ 史寧中.加大對民辦學(xué)校的財政資助[J].科學(xué)中國人，2011（7）.

⑨ 方芳，王善邁.我國公共財政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（5）.

⑩ 鐘秉林.我國民辦高等教育發(fā)展若干重要問題探析[J].中國高教研究，2011（7）.

豘 袁振國，周彬.中國民辦教育政策分析[M].中國社會科學(xué)出版社，2003（5）.