海南省新型城鎮化的路徑選擇

摘 要：建省25年以來，海南省城鎮化建設取得較快發展，且呈現出城鎮化主體多元、城鎮聚集程度不高、工業化落后于城鎮化、城鄉居民生活水平偏低等特點，但遠遠落后于發達地區。本文在分析海南城鎮化特點及海南城鎮化建設滯后原因的基礎上，借鑒國內主要城鎮化模式，結合島嶼經濟特點和獨特的經濟結構的特征，提出了新型城鎮化背景下海南的可行發展路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；經濟轉型；農業現代化

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2013）11-0078-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.17

2012年中央經濟工作會議上，“新型城鎮化”被提高到新的高度，新型城鎮化是以人為核心，實現人口城鎮化、經濟城鎮化、社會城鎮化的同步發展。海南省島嶼經濟特征決定了其經濟結構與經濟發展不同于國內其他地區。新時期海南省必須結合自己的實際，以農業現代化與現代服務業為產業核心，打造海南特色的新型城鎮化發展模式。

一、海南省城鎮化的主要特點

（一）城鎮化總體水平偏低

城鎮化率處于較低水平。2012年，海南省常住人口為886.55萬人，其中城鎮人口為457.46萬人，城鎮化率達到51.6%，比1988年建省之初提升了34.5個百分點，比全國低一個百分點。土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度。2005年以來，海南省土地開發速度加快，2012年城市建成區面積相比2005年擴大32.8%，城鎮人口相比增長22.5%，城鎮用地增長的彈性系數為1.46，小于全國1.51的水平，高于沿海地區水平。

（二）城鎮化主體多元

海南省特殊的經濟結構和社會結構，決定了海南省多元化的城鎮化主體。目前海南省城鎮化有包括城市、鄉鎮、農墾和度假療養居所等在內的多元主體。2004年，海南省農墾職工整體性納入城鎮人口統計，使海南省城鎮人口突增156.9萬，城鎮化率相比2003年增加18.95個百分點。按農業、非農業人口統計口徑，海南省2012年非農人口342.26萬人，占37.9%，比海南城鎮化率低13.7個百分點，也就是說約有100多萬人口是半城市化人口，這些人口多為外來人口。與此同時，農村勞動力規模不降反升。2012年第一產業就業人數為230.79萬人，比2000年增長26.86萬人，而同期全國第一產業就業人數下降28.5%；占從業人員的47.69%，較全國平均水平高11個百分點。

（三）城鎮聚集程度不高

城鎮規模小而散。目前海南省有204個鄉（鎮），平均鎮區人口僅2.24萬人，少數建制鎮居住人口尚未達到城鄉劃分中最低規模的3000人。在人口密度分布上，只有海口附近地區人口密度超過200人/平方公里，中部地區多在100人/平方公里以下，沿海地區多為100～200人/平方公里。與內陸東、中部地區人口分布相比，屬于人口分布較稀的地區。

（四）城鎮化進程不均衡

海南經濟發展不均衡突出，沿海地區快于內陸地區和山區，以海口為中心的北部城市圈（海口、文昌、澄邁、定安）和以三亞為中心的南部城市圈（三亞、陵水、樂東、保亭）城鎮化率相對較高。截至2012年末，北部城市圈人口占全省人口38.8%，城鎮化率為63.5%；南部城市圈人口占比18.6%，城鎮化率為48.9%。東部、中部、西部城市圈城鎮化建設相對滯后，城鎮化率均在40%左右。2012年末，僅海口、三亞、五指山高于全省平均水平，白沙、樂東、瓊中、保亭、臨高、定安和陵水等七縣城鎮化率低于40%。

（五）工業化落后于城鎮化

由于工業長期低水平發展，工業發展相對滯后。2012年，海南省三次產業之比為24.9：28.2：46.9，與2005年相比，第一產業占比下降7.8個百分點，第三產業上升32個百分點，第三產業上升5.8個百分點，產業化速度緩慢。因此，海南經濟發展呈現出不同于全國的趨勢，工業化落后于城鎮化。2012年海南省鎮化率/工業化率為1.83，遠高于全國1.04的水平，接近世界1.95的平均水平；海南第一產業增加值在GDP中占比與第一產業就業占比的比值為0.52，遠高于全國0.30的水平。

（六）城鄉居民生活水平偏低

2012年，海南省城鎮居民人均可支配收入為20918元，是2000年的3.90倍；農村居民人均純收入為7408元，是2000年的3.32倍；城鄉居民收入比為2.82倍，收入差距較2000年的2.46倍有所擴大，略低于全國3.1倍的水平。

從生活水平看，海南城鄉居民生活水平也有所改善，較發達地區差距明顯。2012年城鎮居民人均消費支出14456.6元，農村居民人均消費支出4736.02元，城鄉消費比為3.05倍。2012年，海南城鎮居民恩格爾系數為45.4%，農村居民恩格爾系數為50.9%，均高于發達地區水平。

二、制約海南省城鎮化建設滯后的原因

（一）城鎮基礎設施建設落后

由于經濟發展滯后，海南省城鎮基礎設施建設也落后于發達地區。許多小城鎮對外交通不便，城區道路狹窄，功能混亂；城鎮供水緊張，排水設施不完善，下水管道普及率低。2012年海南省城市排水管道密度為10.06公里/平方公里，污水處理率僅為70.75%。加上缺乏長遠規劃，落后的基礎設施與公用設施不足成為制約小城鎮對人口與產業的容納能力，農村人口向城鎮轉移難度較大[1]。

（二）人力資本難以支撐新型產業發展

一是農村教育落后，人口素質提升乏力。2010年，海南鄉村人口中具有高中及以上文化程度的比重為10.94%，而城鎮人口中這一比例為38.16%，城鄉教育的差距，制約了農村勞動力向城鎮轉移。2012年海南省人均受教育年限為9.1年，低于勞動密集型第三產業（9.6年）資本密集型的第二產業（10.4年）和技術密集型的第三產業（13.3年）的崗位要求。二是農村居民外出務工意愿不強。2012年，海南農村居民人均純收入為7408元，略低于全國水平（7916.58元）；其中工資性收入為2475元，在收入中占比33.4%，低于全國水平（43.5%）。

（三）人才聚集效應不強制約城鎮化發展

城鎮化的快速發展必然帶來人口的聚集，從而推動規模經濟及城市聚集效應的發揮。國內如北京、深圳和上海、天津，大量的流動人口推動城市擴張與產業發展，實現快速現代化、工業化與城鎮化。2011年，北京凈流入人口（常住人口數減去戶籍人口數）在常住人口中占比為36.5%，上海、深圳、天津分別為39.59%、74.49%和26.29%，而海南為-3.5%，呈現為凈流出狀態。

（四）農業現代化水平不高

作為農業大省，海南省農業現代化水平還有待提升。2011年，海南省農田水利有效灌溉面積為247.5公頃，占耕地面積的34.0%，比全國水平低16.7個百分點；旱澇保收面積147.1千公頃，占比20.2%，比全國水平低15.4個百分點；機電排灌面積17.1千公頃，占比2.4%，比全國水平低31.7個百分點；平均每公頃農田施用化肥655.7公斤，比全國水平多187.1公斤，而畝均谷物產量和人均糧食產量均低于全國水平。目前海南省農業機械化程度不高，農業經營以家庭分散經營為主，農業現代化水平不高也限制了農業勞動力向第二、第三產業轉移。

三、國內城鎮化的經驗模式及啟示

（一）國內主要城鎮化模式

成都模式：以大城市帶大郊區發展模式。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較快的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。通過經濟發展對農民提供更優質的公共服務和社會保障，促進農民生活水平的提高。

天津模式：以宅基地換房集中居住模式。其主要做法是鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，優先解決搬遷農民的安置問題，通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題，實現農民的居住與城鎮化、產業化有機結合。

廣東模式：通過產業集聚帶動人口集聚模式。廣東模式又可以分為以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托的“珠三角模式”和以縣城為核心發展專業鎮的“山區模式”。其主要做法是通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速發展。

蘇南模式：以鄉鎮政府為主組織資源模式。政府出面組織土地、資本和勞動力等生產資料，出資辦企業，并由政府指派民營企業家來擔任企業負責人經營企業。其主要特征是：通過農民的力量發展鄉鎮企業；鄉鎮企業以集體所有制為主；鄉鎮政府主導鄉鎮企業的發展。

溫州模式：以個體經濟為主的模式。以家庭工業和專業化市場的方式發展非農產業，從而形成小商品、大市場的發展格局。其基本特征是：經濟形式家庭化、經營方式專業化、專業生產系列化、生產要素市場化、服務環節社會化。家庭經濟以及商品市場的發展，使剩余勞動力轉向家庭生產專業市場的經營，從而促進人口向小城鎮聚集，使小城鎮規模得到擴大，促進了農村城鎮化的發展。

從上述幾種城鎮化模式共同特點為：工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。其經濟邏輯是：將工業作為城鎮發展的推動力與產業基礎，轉移從農業生產中釋放的勞動力；將耕地集中化，便于現代農業和規模經營的開展；將農民向社區集中，實現農民市民化，改善農民的生活水平，促進第三產業發展。在發展的過程中，通過土地的增值為地方政府提供基礎建設所需的啟動資金。

（二）國內城鎮化經驗對海南省城鎮化建設的啟示

各地城鎮化過程無不和各自的區域特點相關，呈現出不同的城鎮化道路和特點。海南省城鎮化建設應結合本地資源、環境稟賦、人口和經濟發展等特點，因地制宜走特色城鎮化道路。首先，強化城鎮功能定位，突出各自發展特色，統籌規劃各城鎮功能定位；其次，突出區域產業特色，結合旅游業、種植業、農副產品加工業等找準發力點，以特色產業推進海南省城鎮化建設。

充分利用后發優勢和比較優勢，以現代農業和現代服務業為依托實現跨越式發展。海南工業化進程一直落后于全國水平，這也是海南的后發優勢，也就是可以充分利用和吸收國內外的發展經驗和新興技術，引導農業向現代服務業轉型。首先，以實現農業現代化為目標，加快農業科技發展，有選擇、有步驟地實行農業機械化，推進農業產業化經營等；其次，大力引進低污染勞動密集型工業和新型工業；再次，利用旅游、房地產等產業優勢，大力發展配套產業，如交通運輸、現代物流和與旅游業相配套的商業購物、康復療養、文化娛樂等，推進傳統服務業向現代服務業升級。

推進土地制度改革，以“土地換保障”模式推動新型城鎮化建設。部分區域以“農村土地流轉”為突破口，嘗試將集體建設用地流轉來增加城市土地面積，集約化使用農村土地，最具有代表性的是重慶地票制度、嘉興“兩分兩換”。海南可以通過土地流轉政策，實現土地開發企業為農民提供住房和就業，政府提供社會保障的“土地換保障”模式。

注重環境保護和生態文明建設，實現可持續發展。海南城鎮化應當是人口分布密度、產業聚集規模和生態環境承載力三者之間實現最佳組合的城鎮化。因此，加快海南城鎮發展要保護好生態環境，全面節約資源，合理、綜合利用資源，防止和減少環境污染，不斷提供和創造一個良好的人居環境、生產環境和生活環境，形成對環境保護的自身需求，提升對環境保護的投入能力和管理能力，進而增強生態環境保護的可控性[2]。

四、海南省新型城鎮化建設的模式探索

海南不同于國內其他地區，其獨特的自然資源稟賦與產業結構決定了海南必須走有自身特色的城鎮化道路，就是以國際旅游島建設為總抓手，以農業現代化與現代服務業為產業依托，著力打造規模適度、特色鮮明、宜居宜業的現代新型城鎮，充分實現就地城鎮化，實現農民市民化、農村城鎮化、農業現代化。

（一）海南省新型城鎮化建設定位

海南省新型城鎮化應以“宜居”與“宜業”為總目標，以小城鎮為主體形態，以南北兩個增長極為核心、縣市城關鎮和風情小鎮為基礎，以現代農業和現代服務業為產業依托，構建城鄉交錯協調發展的新型城鎮體系。

一是加快形成海口、三亞兩個城市圈增長極。遵循海南的產業特征和空間發展特點，進一步引導人口、勞動力、資金、技術等發展要素向海口、三亞等核心城市集聚，加快形成以海口為核心的北部城市圈、以三亞為核心的南部城市圈，逐步成長為海南省兩大增長極，實現經濟聚集效應、規模效應與輻射效應[3]。

二是發展壯大縣市城關鎮，夯實城鎮化主體。積極支持壯大縣域經濟，完善縣城服務功能。把縣城作為城鎮化發展的一個重要環節，加快建設文昌、瓊海、五指山、儋州和其他10個縣城鎮，擴大規模、增強實力、完善功能、突出特色，引導生產要素、優勢資源向縣城集中，形成縣域經濟發展核心，使之成為海南現代城鄉體系的重要節點和旅游服務中心。積極培育中心城鎮，形成充滿經濟活力的城鎮節點，按照“中心城市帶動型”、“旅游主導型”、“農業產業化推動型”、“海洋漁業主導型”、“工業帶動型”等多種類型，多模式分類引導，促進全省小城鎮健康發展，構建特色鮮明、產業支撐強勁的中心鎮體系。

三是加快建設特色風情小鎮。因地制宜打造一批基礎設施配套、特色產業支撐、人口聚集、文化魅力獨特的風情小鎮，是適應國際旅游島需要、豐富特色旅游產品、承載巨大客流量的必然選擇，是海南特色城鎮化的發展方向。集中力量、統籌規劃建設一批富有海南文化特點的示范小鎮，形成發展良好、環境優美的風情小鎮。

四是完善旅游區功能配套，帶動海南城鎮化建設。依托資源優勢，加強旅游度假區、旅游景區與景點的服務配套設施建設，結合旅游景區建設旅游服務小鎮，大力推進旅游商貿、餐飲、商業零售、休閑康體、文化娛樂等服務產業發展，創造更多就業機會，吸納城鄉勞動力就業，發揮旅游業對海南城鎮化的重要推動作用。

（二）海南省新型城鎮化建設應把握的原則

海南省新型城鎮化建設必須堅持以人為本的總原則，以人的城鎮化作為未來城鎮化建設的核心，是海南省全面建成小康社會、走向公平可持續發展的戰略重點。海南省新型城鎮化建設必須實現農民轉移與就業、城鎮化與改善民生、城鎮化與農業現代化、城鎮化與產業升級、城鎮化建設與生態文明建設等方面的同步進行。

一是以實現農民就地轉移與收入增收為切入點。新型城鎮化建設必須實現農民就地轉移與農民就業的對接，以產業為支撐開展城鎮化建設，力戒“攤大餅”式的造城運動。大力培育城鎮優勢產業，努力創造就業機會，增強城鎮對人口和產業的集聚能力。促進投資、項目、產業向城鎮集中，統籌集約開展城鎮建設，避免分散建設，同質建設。

二是以城鄉居民公共服務均等化為目標。推進城鄉基本公共服務均等化，按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統一城鄉基本公共服務制度。

三是以農業現代化為前提。國際旅游島建設規劃將海南定位為國家熱帶現代農業基地，規劃綱要指出要充分發揮海南熱帶農業資源優勢，大力發展熱帶現代農業，使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業出口基地和天然橡膠基地。海南農業現代化要以“五個基地”建設為抓手，優化農業區域布局，引導特色農產品集中生產，擴大生產規模，按照“品質優良化、產量規模化、產地集約化”的要求，突出抓好農產品產業鏈建設，建成一批實力雄厚的優質農產品生產加工基地，以此推動海南特色城鎮化建設。

四是突出海南人文特色。海南省的居民，分屬于漢、黎、苗、回等30多個民族。世居的有黎、苗、回、漢等族。千百年來，古樸獨特的民族風情使本島社會風貌豐富多彩，其中最具有特色的便是黎族與苗族的生活習俗。而海島特征也形成了海南的獨特海島文化與僑民文化特色，新型城鎮化建設必須在保留海南文化特色，尊重各族人民意愿的前提下穩步推進。

五是堅持不懈推進生態文明建設。美麗海南是實現海南“中國夢”的重要載體，必須采取有力舉措，與時俱進、堅持不懈地推進，堅持在保護中發展、（下轉第88頁）（上接第81頁）在發展中保護的理念不動搖。根據生態資源稟賦優化區域生產力布局，堅持生態立省，環境優先原則，合理布局產業，將環境保護目標與區域經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃有機結合起來，實現統一規劃、有序布局、合理開發、科學發展[4]。

五、政策建議

（一）加快戶籍制度改革

以海南省一體化為目標，落實放寬城市和小城鎮落戶條件的政策，引導農村人口有序向城鎮轉移，吸引島外居民落戶海南，進一步提高海南城市人口密度，促進城市服務業發展。對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益。對暫未落戶的農民工，要有針對性地完善相關制度，解決他們的市民化問題。

（二）完善公共服務制度

加強公共就業服務，促進農業轉移人口多渠道轉移就業。堅持“就業優先”，建立健全人力資源市場，完善公共就業服務體系，積極引導農業轉移人口外出就業，鼓勵農業轉移人口就地就近轉移就業，扶持農業轉移人口返鄉創業，促進農業轉移人口穩定就業，體面就業。

（三）拓寬城鎮建設投融資渠道

鼓勵金融機構加大對縣城（縣級市）和中心鎮建設的信貸投入。根據建設項目的投資需求、還貸來源和還貸能力，引導政策性金融機構加大支持縣域經濟及城鎮經濟發展的力度，各金融機構每年對縣城（縣級市）和中心鎮提供一定額度的專項貸款。

（四）改革與完善農村金融服務體系

增強農村金融服務的深度，隨著城鄉經濟的快速發展，城鄉居民需要更多更好的金融服務，要求金融機構可以提供多層次、多元化的金融服務，加強金融創新力度，發展多樣化的支付結算方式，以為農民與城鎮居民金融生活提供便利為前提，增強農村金融服務的深度，從根本上改革和完善農村金融服務體系。

（責任編輯：王艷）

參考文獻：

[1]劉釗軍，胡木春.海南特色的城鎮化道路研究[J].城市規劃，2012（3）：33-37.

[2]溫鐵軍，溫厲.中國的“城鎮化”與發展中國家城市化的教訓[J].中國軟科學，2007（7）：23-29.

[3]王麗婭，趙文君.國際旅游島背景下海南省服務業發展戰略研究[J].海南金融，2010（6）：22-27.

[4]李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇[J].行政管理改革，2012（11）：4-10.