美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)央行的啟示

摘 要：近年來(lái)，隨著部門(mén)預(yù)算內(nèi)外部環(huán)境的重大變化，如何完善財(cái)務(wù)制度、改進(jìn)預(yù)算管理已經(jīng)成為央行的一項(xiàng)重要課題。國(guó)外中央銀行的預(yù)算管理經(jīng)過(guò)不斷的改革和發(fā)展，已形成一套先進(jìn)的預(yù)算編制體制，并取得明顯成效。本文通過(guò)研究美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制方法、編制內(nèi)容和預(yù)算特點(diǎn)，分析其預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性，改進(jìn)我國(guó)中央銀行預(yù)算管理的啟示和建議。

關(guān)鍵詞：美聯(lián)儲(chǔ)；財(cái)務(wù)預(yù)算；預(yù)算管理；中央銀行

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2013）11-0073-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.16

一、美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算的基本情況

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱(chēng)美聯(lián)儲(chǔ)）是以私有形式組織的行使公共目的的私營(yíng)銀行系統(tǒng)。作為美國(guó)的中央銀行，美聯(lián)儲(chǔ)與許多國(guó)家的中央銀行不同，美國(guó)政府不擁有美聯(lián)儲(chǔ)的股份，美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)自己的盈利而不是國(guó)會(huì)撥款來(lái)運(yùn)作，其管理和貨幣政策操作具有較高的獨(dú)立性，年度財(cái)務(wù)預(yù)算不僅不需經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，而且每年上交聯(lián)邦財(cái)政利潤(rùn)。2012年，聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)利潤(rùn)在支付成員行紅利及提取留存收益后，將884億美元盈余上繳財(cái)政部。

（一）美聯(lián)儲(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)

根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，美聯(lián)儲(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)按照不同地區(qū)在私營(yíng)企業(yè)、政府部門(mén)、以及在商業(yè)銀行、商人和公眾之間分權(quán)的要求而設(shè)立，主要包括聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、12家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行及其分支機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)、聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)以及3000多家會(huì)員商業(yè)銀行。

（二）美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算的總體框架結(jié)構(gòu)

美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算、貨幣預(yù)算組成，各部分預(yù)算都有獨(dú)立的編制主體和編制流程[1]。2013年，美聯(lián)儲(chǔ)費(fèi)用預(yù)算的分配比例與往年大致相同：聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)費(fèi)用占12%，儲(chǔ)備銀行費(fèi)用占73%，貨幣成本占16%。分各部分預(yù)算看，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算中，人員支出占比均在70%左右。

二、美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制的程序及內(nèi)容

（一）預(yù)算編制程序和方法

聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算的預(yù)算年度為一個(gè)公歷年度，預(yù)算采用“一上一下”的編報(bào)方式，編制采用零基預(yù)算編制方法，即在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能來(lái)編制預(yù)算，一切收支不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況影響。

聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算的編制流程。首先，各部門(mén)確定實(shí)現(xiàn)下一個(gè)預(yù)算周期的目標(biāo)所需采取的措施，包括持續(xù)經(jīng)營(yíng)中可節(jié)約的潛力，編制預(yù)算草案。其次，儲(chǔ)備委員會(huì)的首席營(yíng)運(yùn)官和財(cái)務(wù)總監(jiān)在戰(zhàn)略框架背景下評(píng)估每項(xiàng)預(yù)算措施[2]，對(duì)不符合戰(zhàn)略框架主題的預(yù)算措施提出修改意見(jiàn)，然后將預(yù)算連同修改意見(jiàn)提交美聯(lián)儲(chǔ)事務(wù)委員會(huì)審查。最后美聯(lián)儲(chǔ)事務(wù)委員會(huì)審核預(yù)算并最終批復(fù)。

聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算編制流程與聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)基本相同，主要由各業(yè)務(wù)部門(mén)作預(yù)算，匯總后提交儲(chǔ)備銀行高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層、董事會(huì)和美聯(lián)儲(chǔ)事務(wù)委員會(huì)三個(gè)層次審核。

貨幣預(yù)算的編制流程為每年8月聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)工作人員評(píng)估貨幣需求、估計(jì)貨幣預(yù)算開(kāi)支；然后由聯(lián)邦銀行運(yùn)營(yíng)和支付系統(tǒng)部門(mén)在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的授權(quán)下向美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政鑄印局下訂單，最后由聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行事務(wù)委員會(huì)審核預(yù)算。

（二）預(yù)算內(nèi)容

1.預(yù)算收入。美聯(lián)儲(chǔ)收入的主要來(lái)源為美聯(lián)儲(chǔ)公開(kāi)市場(chǎng)賬戶(hù)（System Open Market Account）下政府有價(jià)證券的投資組合收益和機(jī)構(gòu)抵押貸款證券收益（federal agency mortgage-backed securities）。美聯(lián)儲(chǔ)上述收入扣除支出后的凈收入作為美國(guó)國(guó)家預(yù)算賬戶(hù)系統(tǒng)的收入，同時(shí)作為政府預(yù)算辦公室在編制美國(guó)政府部門(mén)預(yù)算時(shí)的預(yù)期收入。

2.運(yùn)營(yíng)預(yù)算。聯(lián)邦委員會(huì)預(yù)算和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算均包括運(yùn)營(yíng)預(yù)算和資金預(yù)算兩個(gè)方面。其中聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算用于以下五個(gè)領(lǐng)域（按資金分配比重排序）：監(jiān)督和管理、向金融機(jī)構(gòu)和公眾提供服務(wù)、貨幣和經(jīng)濟(jì)政策、向財(cái)政部及其他政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、有償服務(wù)。2013年儲(chǔ)備銀行運(yùn)營(yíng)支出預(yù)算36.8億美元，較2012年實(shí)際開(kāi)支數(shù)增加2.2億美元，增長(zhǎng)6.5%，主要是美聯(lián)儲(chǔ)2012—2015年的戰(zhàn)略規(guī)劃增加了金融穩(wěn)定方面的監(jiān)管強(qiáng)度和責(zé)任，需要增加相應(yīng)人力和工作量以支持資產(chǎn)負(fù)債管理中投資組合的增長(zhǎng)。聯(lián)邦委員會(huì)運(yùn)營(yíng)預(yù)算按賬戶(hù)劃分為人員支出和業(yè)務(wù)及服務(wù)支出兩部分。2013年聯(lián)邦委員會(huì)實(shí)際運(yùn)營(yíng)支出5.6億美元，其中：人員支出3.9億美元，占比69.6%；業(yè)務(wù)及服務(wù)支出1.7億美元，占比30.3%。在2013年聯(lián)邦委員會(huì)運(yùn)營(yíng)預(yù)算中，有1470萬(wàn)美元的預(yù)算與美聯(lián)儲(chǔ)2012—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)。

3.資金預(yù)算。資金預(yù)算是為聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和各儲(chǔ)備銀行提出的戰(zhàn)略計(jì)劃項(xiàng)目提供資金支持，旨在提升履職活動(dòng)的運(yùn)營(yíng)效率、增強(qiáng)向客戶(hù)提供服務(wù)的能力，以及確保安全和高質(zhì)量的工作環(huán)境。具體內(nèi)容包括三類(lèi)：一是儲(chǔ)備銀行自動(dòng)化項(xiàng)目資金，主要用于各儲(chǔ)備銀行的設(shè)備、服務(wù)器及通訊升級(jí)，以及支持當(dāng)?shù)芈?lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的軟件項(xiàng)目；二是建筑項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施改善資金；三是與財(cái)政部有關(guān)的項(xiàng)目資金，主要用于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)內(nèi)部多個(gè)財(cái)政部項(xiàng)目的軟件。

4.貨幣預(yù)算。當(dāng)流通領(lǐng)域中存在不合格的貨幣或需要發(fā)行新版貨幣時(shí)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行通過(guò)存款機(jī)構(gòu)向公眾發(fā)行合格的新貨幣，同時(shí)將不合格的貨幣銷(xiāo)毀。每年在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的授權(quán)下，儲(chǔ)備銀行運(yùn)營(yíng)和支付系統(tǒng)部門(mén)向美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部鑄印局下訂單，對(duì)訂單進(jìn)行審定之前，鑄印局將貨幣費(fèi)用清單提交聯(lián)邦委員會(huì)，聯(lián)邦委員會(huì)的工作人員以此編制年度貨幣預(yù)算。2013年美聯(lián)儲(chǔ)貨幣預(yù)算7.97億美元，其中：票據(jù)印刷成本（以鑄印局提供的預(yù)計(jì)生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)）7.34億美元，占比92%；貨幣運(yùn)輸費(fèi)用、貨幣設(shè)計(jì)項(xiàng)目費(fèi)用、反假貨幣研究支出等合計(jì)0.63億美元，占比8%。

（三）預(yù)算報(bào)告和信息披露內(nèi)容

美聯(lián)儲(chǔ)年度預(yù)算報(bào)告包含聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)預(yù)算、儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算、儲(chǔ)備銀行預(yù)算和貨幣預(yù)算四部分，聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)預(yù)算是儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算和儲(chǔ)備銀行預(yù)算的匯總。作為聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)重要的預(yù)算文件之一，美聯(lián)儲(chǔ)年度預(yù)算報(bào)告不僅全面闡述預(yù)算收入和預(yù)算支出分配，而且對(duì)預(yù)算資源用于具體項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，以便議員、投資者和社會(huì)公眾能準(zhǔn)確理解預(yù)算內(nèi)容，確保投資者獲知投資方面信息并引導(dǎo)全社會(huì)資金的流向，各部分預(yù)算報(bào)告構(gòu)成如下。

1.2012年預(yù)算執(zhí)行情況。以聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行為例，按照其履職職能，從監(jiān)督管理、貨幣政策操作、對(duì)財(cái)政部和其他政府部門(mén)的服務(wù)以及提供支付清算等有償服務(wù)方面分別分析了實(shí)際執(zhí)行數(shù)超支的金額和原因。

2.2013年各項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)，從中央銀行服務(wù)、與財(cái)政部相關(guān)的職能、有償服務(wù)和后勤服務(wù)等幾個(gè)方面分析2013預(yù)算數(shù)的編制依據(jù)。

3.預(yù)估影響2013年預(yù)算支出發(fā)生重大變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)因素。如儲(chǔ)備銀行2013年人員支出預(yù)算較上年實(shí)際數(shù)有了顯著增長(zhǎng)，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)儲(chǔ)備銀行都有積極的招聘計(jì)劃，但某些銀行可能面臨難以招到在監(jiān)管方面具有專(zhuān)業(yè)技能和豐富經(jīng)驗(yàn)人才的情況。此外，2013年預(yù)算是基于新的四年一周期的戰(zhàn)略框架編制，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)取決于預(yù)算資源是否持續(xù)用于框架中的優(yōu)先事項(xiàng)。雖然管理層已開(kāi)始重新設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的流程，但建立一個(gè)強(qiáng)化財(cái)務(wù)紀(jì)律并降低成本的新預(yù)算模式需要花費(fèi)時(shí)間。

4.資金預(yù)算。主要是闡述新預(yù)算年度的資金計(jì)劃，各項(xiàng)目的資金安排，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、系統(tǒng)自動(dòng)化工程或其他IT項(xiàng)目等。

三、美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制的特點(diǎn)

（一）預(yù)算編制以戰(zhàn)略規(guī)劃框架為導(dǎo)向

美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算和貨幣預(yù)算三部分構(gòu)成，雖然各部分預(yù)算相互分開(kāi)且有獨(dú)立的預(yù)算編制程序，但都基于美聯(lián)儲(chǔ)每四年一周期的戰(zhàn)略規(guī)劃框架。該框架由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定，每四年更新一次，目前最新的戰(zhàn)略框架頒布于2012年6月26日，用來(lái)指導(dǎo)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)2012至2015年（共四年）的運(yùn)作活動(dòng)。美聯(lián)儲(chǔ)相關(guān)職能部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，每項(xiàng)預(yù)算請(qǐng)求必須嚴(yán)格服從和服務(wù)于戰(zhàn)略框架，只有嚴(yán)格支持戰(zhàn)略框架中相關(guān)主題和目標(biāo)的預(yù)算措施才能批準(zhǔn)列入當(dāng)年預(yù)算，否則預(yù)算請(qǐng)求將被返回到預(yù)算部門(mén)。這種以戰(zhàn)略規(guī)劃為前提編制的預(yù)算，一方面可以確定美聯(lián)儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)、總體目標(biāo)、核心項(xiàng)目，并據(jù)此制定中期規(guī)劃和年度任務(wù)，確保美聯(lián)儲(chǔ)整個(gè)預(yù)算管理流程是為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，進(jìn)而使預(yù)算編制具有一致性和可行性；另一方面，中期、短期規(guī)劃和預(yù)算目標(biāo)的確定便于為隨后開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作設(shè)置可行的指標(biāo)體系和檢測(cè)指標(biāo)，使預(yù)算管理具備支出控制、績(jī)效管理和戰(zhàn)略規(guī)劃三大功能。

（二）預(yù)算編制程序嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算準(zhǔn)確度較高

儲(chǔ)備銀行預(yù)算編制程序十分嚴(yán)謹(jǐn)，首先由業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人提出預(yù)算指導(dǎo)，將其納入早期預(yù)算預(yù)測(cè)，編制預(yù)算草案后再提交儲(chǔ)備銀行高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層、董事會(huì)和美聯(lián)儲(chǔ)事務(wù)委員會(huì)逐一審核。審核過(guò)程中儲(chǔ)備銀行高層、首席運(yùn)營(yíng)官及美聯(lián)儲(chǔ)事務(wù)委員會(huì)委員不斷就各自掌握的信息、對(duì)經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)的預(yù)期，以及儲(chǔ)備銀行上報(bào)的具體預(yù)算需求等進(jìn)行充分的交流，目的是使未來(lái)的美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算在更好平衡各方利益條件下，最大限度地保證預(yù)算資源配置效率，并使之更具可行性[2]。較多的審核層級(jí)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍顺绦颍诡A(yù)算編制和審核過(guò)程充分考慮了預(yù)算需求，充分預(yù)計(jì)了預(yù)算年度存在的風(fēng)險(xiǎn)，因此，美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算數(shù)和最終核批數(shù)差異微小，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果（決算數(shù)）和預(yù)算數(shù)基本吻合，甚至低于預(yù)算數(shù)。如2012年聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)實(shí)際支出4.97億美元，較年初預(yù)算數(shù)5.11億美元減支0.14億美元。

（三）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)中央銀行職能特點(diǎn)

從預(yù)算支出結(jié)構(gòu)分析，美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算有以下三個(gè)顯著特征：

1.單獨(dú)編制貨幣預(yù)算，貨幣預(yù)算有獨(dú)立的預(yù)算編制參與主體和預(yù)算編制流程，與貨幣發(fā)行有關(guān)的一切支出均在貨幣預(yù)算中反映。貨幣預(yù)算與聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算和儲(chǔ)備銀行預(yù)算共同構(gòu)成美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算，充分體現(xiàn)央行作為“發(fā)行的銀行”的特點(diǎn)。

2.從儲(chǔ)備銀行預(yù)算可以看出其在五項(xiàng)職能領(lǐng)域——監(jiān)督和管理、向金融機(jī)構(gòu)和公眾提供服務(wù)、制定和執(zhí)行貨幣經(jīng)濟(jì)政策、向財(cái)政部及其他政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、收費(fèi)服務(wù)的資金分配情況。雖然美聯(lián)儲(chǔ)的年度預(yù)算報(bào)告沒(méi)有提供關(guān)于儲(chǔ)備銀行預(yù)算科目賬戶(hù)的預(yù)算報(bào)表，但從其報(bào)告內(nèi)容可以看出其是按履職職能設(shè)置預(yù)算科目賬戶(hù)，此外預(yù)算中也反映后勤部門(mén)和一般管理部門(mén)的支出情況。

3.無(wú)論是聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算或儲(chǔ)備銀行預(yù)算，人員支出占比均在70%左右。結(jié)合美聯(lián)儲(chǔ)2012—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出，預(yù)算作為落實(shí)美聯(lián)儲(chǔ)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要工具，大部分預(yù)算資源用于人員薪酬，反映美聯(lián)儲(chǔ)注重通過(guò)專(zhuān)業(yè)技能和豐富經(jīng)驗(yàn)的人才推動(dòng)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的預(yù)算管理理念。

（四）成熟的預(yù)算監(jiān)控技術(shù)為成本控制提供保障

美聯(lián)儲(chǔ)十分注重成本控制，2004—2013年其總費(fèi)用支出年均增長(zhǎng)4.9%（經(jīng)通脹調(diào)整后年均增長(zhǎng)2.4%），這主要得益于預(yù)算監(jiān)控技術(shù)的運(yùn)用。儲(chǔ)備銀行全年各個(gè)時(shí)點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)表現(xiàn)通過(guò)計(jì)劃和控制系統(tǒng)（Planning and Control System）進(jìn)行全程監(jiān)控，該系統(tǒng)要求各儲(chǔ)備銀行的有償和無(wú)償服務(wù)按照業(yè)務(wù)類(lèi)型進(jìn)行劃分，后勤和管理部門(mén)的成本也按照業(yè)務(wù)類(lèi)型進(jìn)行劃分。該系統(tǒng)將實(shí)際支出與預(yù)算做出比較，使各儲(chǔ)備銀行財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)變得直觀和更加容易理解，有助于動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，加強(qiáng)支出控制管理。

四、美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理對(duì)我國(guó)中央銀行的啟示

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，建立圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算資源分配機(jī)制

我國(guó)中央銀行預(yù)算編制采用自下而上的流程，整體預(yù)算只是各單位和部門(mén)預(yù)算的匯總，預(yù)算的主要目的是保證央行正常履職并控制成本費(fèi)用支出，而不是緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)統(tǒng)籌分配資源。因此，建議擬定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，該框架至少涵蓋今后幾年在制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面的工作計(jì)劃和未來(lái)幾年預(yù)算安排的大致情況。計(jì)劃分為戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)，并設(shè)定對(duì)應(yīng)的子任務(wù)。這種強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期預(yù)算與短期預(yù)算相結(jié)合的編制制度一方面可以明確央行長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，減少政府行為的盲目性，使短期預(yù)算年度指標(biāo)同央行長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略有效匹配，保證各期預(yù)算的一致性和銜接性；同時(shí)，戰(zhàn)略規(guī)劃、年度目標(biāo)和預(yù)算任務(wù)的確定還便于為隨后開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作設(shè)置可行的指標(biāo)體系和檢測(cè)指標(biāo)。其次，把預(yù)算作為落實(shí)央行戰(zhàn)略規(guī)劃的重要工具。通過(guò)預(yù)算編制，統(tǒng)一各單位、各部門(mén)對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)。最后，引入戰(zhàn)略預(yù)算編制理念，在年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，編制兩年期滾動(dòng)戰(zhàn)略預(yù)算，以更好地發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的作用。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制流程，提高預(yù)算編制質(zhì)量

首先，預(yù)算編制參與主體應(yīng)多元化。目前我國(guó)央行各級(jí)機(jī)構(gòu)的預(yù)算編制主要由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)參與，分管行長(zhǎng)負(fù)責(zé)[3]。為提高預(yù)算編制效率及其準(zhǔn)確性，應(yīng)建立由分管行長(zhǎng)負(fù)全責(zé)，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)具體編制，同時(shí)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合參與策劃的多維預(yù)算參與機(jī)制。在預(yù)算編制過(guò)程中，貨幣發(fā)行、反洗錢(qián)等相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)提供各自專(zhuān)業(yè)在新預(yù)算年度的業(yè)務(wù)量概算和資金需求計(jì)劃；貨幣信貸、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等研究部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)將各部門(mén)提供的需求計(jì)劃納入預(yù)算預(yù)測(cè)，并審核是否與央行戰(zhàn)略目標(biāo)一致。在此期間，分管行長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)、貨幣信貸和調(diào)查研究部門(mén)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人及預(yù)算編制人員，不斷就各自掌握的信息、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)，以及總行的戰(zhàn)略框架和預(yù)算年度具體任務(wù)目標(biāo)等進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，使預(yù)算編制緊密結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際和央行戰(zhàn)略目標(biāo)，達(dá)到增強(qiáng)預(yù)算編制準(zhǔn)確度、提高預(yù)算資源配置效率的目的。其次，以戰(zhàn)略框架作為預(yù)算編制基礎(chǔ)和審核依據(jù)，這樣有利于管理層在戰(zhàn)略規(guī)劃框架下評(píng)估每項(xiàng)預(yù)算措施，保證預(yù)算資源切實(shí)為戰(zhàn)略規(guī)劃框架服務(wù)，同時(shí)提高預(yù)算編制質(zhì)量，使預(yù)算數(shù)和核批數(shù)或核批數(shù)與實(shí)際需求數(shù)基本吻合。

（三）專(zhuān)項(xiàng)編制貨幣預(yù)算

借鑒美聯(lián)儲(chǔ)貨幣預(yù)算編制的做法，專(zhuān)項(xiàng)編制貨幣預(yù)算，著重體現(xiàn)中央銀行作為“發(fā)行的銀行”的履職特點(diǎn)和資金性質(zhì)。首先，全面歸集當(dāng)前中央銀行賬戶(hù)科目中與貨幣發(fā)行有關(guān)的項(xiàng)目，包括貨幣發(fā)行費(fèi)、反假貨幣經(jīng)費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等。其次，與貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)有關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)納入貨幣預(yù)算反映。第三，貨幣預(yù)算包括貨幣印刷成本、貨幣運(yùn)輸費(fèi)用、鈔票處理費(fèi)用、反假支出和其他費(fèi)用，其中：貨幣印刷成本由總行根據(jù)印鈔中心相關(guān)部門(mén)提供的印刷成本費(fèi)用編制；各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)提供貨幣發(fā)行、回籠概算數(shù)，并據(jù)此編制貨幣運(yùn)輸費(fèi)用、鈔票處理費(fèi)用、反假支出等費(fèi)用預(yù)算。總行審核各分支機(jī)構(gòu)預(yù)算后，與貨幣印刷成本合并匯總，編制人民銀行系統(tǒng)的貨幣預(yù)算。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，提高信息披露的透明度

一是建立中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)制度。通過(guò)修訂《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，明確預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，使預(yù)算公開(kāi)有法可依。二是規(guī)范預(yù)算公開(kāi)步驟和方法。預(yù)算公開(kāi)是一個(gè)逐步完善和放開(kāi)的過(guò)程，現(xiàn)階段應(yīng)從行政管理性預(yù)算逐步過(guò)渡到預(yù)算編制依據(jù)、編制流程和具體支出項(xiàng)目的預(yù)算信息公開(kāi)。三是預(yù)算報(bào)告內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單易懂。預(yù)算報(bào)告按照中央銀行職能對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行分類(lèi)，預(yù)算報(bào)告使用者可以從中看到每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算編制依據(jù)、項(xiàng)目支出目的和實(shí)際支出情況，以便了解整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程，獲悉中央銀行對(duì)未來(lái)幾年的宏觀經(jīng)濟(jì)金融預(yù)測(cè)和政策方向。四是多樣化預(yù)算發(fā)布渠道，使預(yù)算的形成和執(zhí)行置于各方面的監(jiān)督之下，最大限度地避免預(yù)算分配中指標(biāo)到位率低以及執(zhí)行過(guò)程中人為因素導(dǎo)致預(yù)算的隨意變更。■

（責(zé)任編輯：王艷）

參考文獻(xiàn)：

[1]美聯(lián)儲(chǔ).2013年度預(yù)算報(bào)告[R].[2013-06-19]http：//www.federalreserve.gov/publications/budget-review/2013-contents.htm.

[2]劉哲.美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的編制方法和特點(diǎn)[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2006（2）.

[3]陳超.基層央行預(yù)算管理的發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題研究[J].金融經(jīng)濟(jì)，2013（8）.