一個突破土地產權制度的試點改革

摘 要：2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮力村開展農村土地產權制度改革試點，旨在探索一條通過制度形式固定下來的農村集體土地同城市土地同地、同價、同權之路。三亞市于2011年出臺了試點地區農村土地確權發證登記、建設用地和農用地流轉辦法，擇優委托卓林農業公司以“政府主導+承建企業+項目企業化建設經營+村民專業合作社+村民”的模式組織實施。兩年來，政府和承建企業合力開辟了城鄉一體化發展進程中農民不失地、土地權益得到保護、長久生活有保障，企業對其投融資得到合理回報，政府“三農”發展政策和區域發展目標得以實現等“三農”、企業、政府等多贏的新農村建設之路，該模式對推動各地城鄉一體化發展有借鑒意義。

關鍵詞：農村土地；制度改革；試點

中圖分類號：F123 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）11-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.10

我國長期執行城鄉土地產權不等價的“二元土地結構”制度。2012年，海南省陵水縣對大墩村新農村建設項目創新推出土地出讓“零收益”新政：對該村連片土地整治節余的農村集體土地先行轉為建設用地，由政府相關部門完善手續按市場價依法出讓給承建企業，土地變性后出讓所得全部留給大墩村用于試點項目建設和村辦企業。這個“零收益”新政雖突破了現行土地制度，但止步于措施層面。2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮力村試點農村土地產權制度改革[1]，試點改革的核心內容是集體建設用地使用權流轉，以此來探索一條農村集體土地同城市土地同地、同價、同權之路，為我國農村集體土地產權制度改革提供有益借鑒。

一、試點地區及試點改革建設前的基本情況

（一）試點農村基本情況

力村位于三亞市西北部，天涯鎮最北端，毗鄰天涯湖和云夢山，是一個只有55戶、297人的黎族小村莊。以往力村村民經濟收入以種植水稻、檳榔和外出務工為主，2011年人均年收入為5300多元，不足三亞城市人均年收入的三成，是典型的海南山區小村。

（二）試點改革建設單位情況

試點改革建設單位為卓林農業公司，主要從事熱帶種植業與養殖業生產經營，產品遠銷海內外，被評為海南省農業產業化重點龍頭企業，是農業部熱帶作物示范基地、海南省生態農業示范基地、海南省重大國事水果供應企業、解放軍301醫院三亞分院有機蔬菜供給合作單位。2010年受托承擔試點改革建設，2012年引進富有實力的戰略投資者鼎盛華泰實業有限公司（以下簡稱鼎盛華泰公司）對公司實行控股性資產重組和內部治理結構調整，投融資開發經營三亞天涯鎮力村全國農村土地產權制度試點綜合開發項目。

二、試點農村集體土地產權制度設計與創新

關于力村試點集體土地產權制度改革，國土部提出了五條原則性要求[2]：堅持農村土地集體所有制，實行土地用途管制制度；實行集體土地所有權、使用權（包括集體建設用地使用權、農用地使用權、宅基地使用權）、收益權分離，在收益合理分配基礎上，賦予農民更加充分的集體土地依法處分權；平等保護土地物權，合理分配土地收益，保證農民生活水平有明顯提高，收入持續、穩定、有保障；引導各類投資主體進入農村，依法保護投資者合法產權和合理回報；大膽試點，統籌謀劃，整體設計，穩步推進。按照國土部試點要求，三亞市政府于2011年12月出臺了《三亞市試點地區集體土地登記發證辦法》（以下簡稱《登記發證辦法》）、《三亞市試點地區農用地流轉管理辦法》（以下簡稱《農用地流轉辦法》）、《三亞市試點地區集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡稱《建設用地流轉辦法》）等文件[3]，在制度層面對農村集體土地產權制度改革作了頂層設計，并確定天涯鎮力村為改革試點。

（一）堅持所有權，建立試點農村集體土地確權頒證制度

《登記發證辦法》對試點農村集體土地登記內容、方式和發證均作了明確規定。經登記的集體土地所有權、使用權及他項權（包括宅基地使用權），由市人民政府分別向集體土地所有者（村集體）、使用者（農戶或農民）發放《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權利證》，賦予村集體、農戶和村民長久的土地產權。這項制度實現了兩個突破：一是試點率先理順了政府和國土、農業等職能部門間管理體制機制關系，明確了國土部門為農村集體土地的行政管理職能部門，改變了一直以來多頭管理、政出多門、責權不清等狀況。二是試點首次明確了集體土地不征為國有，確保村民和村集體在城鎮化進程中不失地。與以往各地城鎮化均以農民失地為代價相比，無疑是開辟了一條新路，具有現實和深遠意義。

在上述制度框架下，三亞市國土部門對力村集體建設用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地灘涂等各類土地進行統一登記、確權和發證，共核發農村土地所有權、使用權證764宗。其中：頒發集體土地所有權證2宗，面積1012.86畝；集體建設用地使用權證1宗，1.63畝；宅基地使用權證有53宗，面積為12.12畝；頒發集體農用地使用權證708宗，面積約813.8畝。

（二）做實使用權，建立試點農村集體建設用地使用權流轉制度

該制度指向的目標是實現農村集體建設用地與城市土地同地、同價、同權，同時《建設用地流轉辦法》明確了五項規定。一是集體建設用地使用權可依法采取有償、有限期的出讓、轉讓（含以土地使用權作價出資、入股、聯營和交換、贈與、兼并等）、出租、抵押等方式流轉，包括初次流轉和再次流轉。二是對其集體建設用地實行用途管制制度。主要用于工業、商業、旅游業、服務業等經營性項目或活動；實行企業向工業園區集中、農民住宅向城鎮村中心集中；實行集約用地、統一規劃、統一開發、統一供地、統一管理；符合土地利用總體規劃、土地利用年度計劃以及城市、鎮村建設規劃；符合合理利用土地，保護耕地，有利于生產、生活和保護生態環境等土地使用原則；不得用于商品房地產開發；不得以農村集體建設用地作價出資、入股方式合資、合作開發經營商品房地產；不得以自建房、合作建房等形式利用農村集體建設用地自建住宅出售等。三是集體建設用地使用權初次流轉最高年限不得超過同用途國有土地使用權出讓最高年限，再次流轉年限不得超過初次流轉合同約定年限的剩余年限。四是集體建設用地使用權流轉是在土地所有權與使用權分離的前提下進行的。其土地使用權流轉后，土地所有權仍歸村集體經濟組織所有。流轉時，其地上建筑物及其附著物隨之流轉；地上建筑物及其附著物流轉時，其使用范圍內的土地使用權隨之流轉，這從流轉層面夯實了土地使用權的基礎。五是集體建設用地地價與城市土地同價，由市國土部門組織評估、核定其基準地價，報經市人民政府確認后定期公布。

（三）擴大處置權，建立試點農村集體農用地使用權流轉制度

《農用地流轉方法》指出，農民或土地使用權受讓方在不改變農業生產用途，不對本地區造成生態環境破壞和水土流失，不違反國家環境保護相關規定的條件下，可完全自主處置其已獲得的集體農用地使用權，處置方式與農村集體建設用地完全一樣，包括出讓、轉讓、出租、抵押等，特別是“抵押”方式首次出現在制度條款中，極大地擴展了集體土地的處置權。同時規定農用地流轉期限最長不得超過30年，但可以根據作物生長周期、生產經營周期，自主選擇流轉方式和流轉期限；流轉期滿，經雙方協商同意可繼續流轉。

（四）保障收益權，建立試點農民長久生產生活保障制度

《建設用地流轉辦法》指出，集體建設用地享有與城鎮土地使用權同等權益。收益的5%用于村民社會保障；40%繳納市政府，用于城市綜合配套設施建設；30%分配給被征地村民，鼓勵村民將分配所得收益以股份方式，投入發展集體經濟；15%用于發展集體經濟；10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設?！掇r用地流轉辦法》規定，集體農用地流轉價格由基本地價和效益地價構成，每5年可在15%幅度范圍內調整；基本地價由市國土局按照土地類型、區位、土地質量等條件制定；效益地價由鎮政府在基本地價基礎上以20%幅度調整確定。農用地使用權流轉收益歸原使用權方所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。

上述試點改革對農村集體土地使用權流轉制度實施了三項突破：一是實行同城市土地同地、同價、同權等農村集體土地產權制度，實行國有、集體土地兩種產權市場統一管理，從源頭上沖破了城鄉“二元土地結構”，為農村集體土地產權資本化奠定了基礎；二是強化了農戶和村民土地權利的主體地位，主要是實行集體土地所有權、使用權和收益權等三者分離，堅持農村土地集體所有權不變，賦予村民靈活多樣、自主決策、體現價值、市場引導的集體土地使用權以及村民或土地使用權受讓方自主處置土地使用權所帶來的收益；三是推行集體土地使用權以出讓、轉讓、出租、抵押等方式流轉，為其農業和非農項目建設經營搭建起項目投融資平臺。上述三大突破疊加和互動作用，成就了集體土地產權的資本化，為城市資本、市場資本進軍農村和城鄉一體化發展鋪平了道路，為農民長久生計保障和生活質量提高以生產資料形式積累了原始資本。

（五）支持試點改革制度落地實施，跟進出臺相關配套政策措施

任何一項制度都不可能孤立或獨立存在，需要其他制度支持和配合，尤其是土地產權制度改革，大有牽一發而動全身之勢。為試點改革制度落地實施，三亞市先后出臺了一些政策措施：一是堅持體現農村集體建設用地和城市土地同權原則，制定農村集體土地使用權抵押、擔保等制度；二是跟進建立農村集體土地收益分配管理機制。適時出臺《集體土地地價評估辦法》、《集體土地收益分配管理辦法》、《集體土地流轉出讓管理辦法》等，建立健全農村集體經濟組織財務管理制度，形成農村穩定、經濟持續發展的長效機制；三是跟進完善試點村民社會保障體系，將其納入三亞市養老和社會保障統籌，讓他們與城里人一樣享受養老和社會保障等福祉。

三、試點改革建設推進情況

與各地推進城鎮化情形一樣，力村試點改革同樣需要對集體土地整治和農民集中安置、產業發展兩個輪子協同推進。肩負試點改革建設使命的卓林農業公司對其實行企業化運作，以《三亞天涯鎮力村綜合示范項目》申請報批。很快獲準立項，之后又被列為海南省2012年重點投資項目。

（一）集體土地整治和農民集中安置

試點以集體建設用地拆遷為主，以現金補償和產權置換為主要流轉方式，堅持“政府主導、農民認可、統籌規劃、集中安置、四方共贏”原則，實施力村集體土地整治和農民集中安置。在市政府和有關部門支持下，公司與村民充分協商一致，制定和實施了《力村改造規劃建設方案》、《力村改造拆遷安置補償及權宜分配方案》。至2013年5月，集體建設用地拆遷補償方案已獲得村民高票通過，拆遷補償已全部完成，村民集中安置房、就業安置工程的鄉村旅游驛館、商鋪以及基礎設施等也在緊張建設之中，公司投資開發的休閑度假酒店也依有關程序報批。

（二）產業發展

力村主要是憑借當地獨特的資源稟賦，發展熱帶現代農業和熱帶生態休閑旅游產業，產業發展也已落地為具體開發項目。目前，公司正在全力運作的項目建設內容有：

1.力村村民安置居住區和安置就業區建設。生活安置用地面積19.86畝，建筑面積為11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面積1.5倍。

2.天涯湖休閑農業觀光園項目。利用周圍4500畝（含力村農用地244.8畝和園地764.8畝）農用地和依托天涯湖、云夢山生態景觀等資源發展熱帶現代農業以及建設農業生態休閑園區、特色農耕文化和民族風情園區，實現農業景區化和村莊生態化。項目以“公司+農戶”模式開發。

上述項目由卓林農業公司統籌建設和統一經營管理，按計劃將于各個項目將在2016年前相繼完成建設并投入運營。若項目依期建設并投入運營，村民從中可持續獲得“四金”收入。一是租金收入。村民將自家的鋪面、鄉村旅游驛館交由公司經營管理，從中獲得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集體資產（擁有公司休閑度假酒店產權）的股東，還有農用地按年作價入股卓林農業公司，村民從中可獲得股權收入。三是薪金收入。作為股東的農戶，適齡農民經過培訓可就地實現就業，月最低工資在1500元以上。四是養老保障金收入。主要是市政府政策扶持、公司通過項目產生收益辦理全村村民的養老、醫療等保險，提供享受城鎮職工的同等社會保險待遇。此外，公司還扶持村辦企業發展集體經濟，隨著集體經濟發展，村民收入也會隨著增加。上述（下轉第52頁）

（上接第47頁）四項收入將使村民戶均年收入15萬元，人均收入2.8萬元，是2011年村民人均收入5倍以上，基本消除了與城里人收入上的差距。加上安置工程投入使用，村民居住條件將得到明顯改善。

四、金融支持試點改革建設的幾點建議

綜上所述，項目集農村土地整治、農民集中建房、農村商旅開發于一體，特別是它使農民在城鄉一體化發展進程中不失地，居住條件明顯改善，生態得到保護，村民充分就業，又有長遠穩定收入和生活保障，支農效益明顯。項目以特色農耕文化和民族風情為基礎，以有機農業、現代設施農業和高新農業為支撐，依托海南南部旅游產業集群，推進城鄉一體化與新農村建設目標有機整合，運用“農+旅”模式，把生態旅游業與熱帶現代農業兩個產業結合起來，開發系列化養生休閑旅游產品，契合了國內外日益增長的休閑消費需求，具有廣闊市場前景。鑒于此，金融應予以介入支持。

（一）創新金融服務品種

試行“投資+貸款”、“貸款+地方債券”等金融組合，通過對承貸企業的產權、股權投資，增強企業融資能力。

（二）創新辦貸要素和辦貸款流程

主要是與試點改革制度要求對接，對農村集體建設用地、農用地使用權流轉尤其是抵押流轉賦予與城市土地同等產權地位，為項目投融資開辟路徑。

（三）完善承建企業新農村建設貸款風險防控機制

借鑒陵水大墩村試點實踐，只要承建企業滿足資質優良且實力雄厚、項目收益覆蓋投資和擔保足值等3個基本條件，貸款風險可降至最低。在“借、用、管、還”等4個環節建立起貸款監管機制，同時加強貸款和項目資本金的賬戶管理，建立起貸款流向其他領域特別是房地產的防火墻。

（責任編輯：王艷）

參考文獻：

[1]國土資源部辦公廳.關于同意開展完善土地權利制度和促進土地統一登記試點工作的復函（國土資廳函[2012]347號）[R].2012.

[2]海南省國土環境資源廳.關于開展土地權利制度試點工作的請示（瓊土環資[2011]162號）[R].2011.

[3]三亞市人民政府.關于印發三亞市試點地區集體建設用地使用權流轉管理等三個農村土地產權制度改革與建設試點辦法的通知》（三府[2011]9號）[R].2011.